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1978农村教师待遇的政策演变及研究历程
1978—2008:
农村教师待遇的政策演变及研究历程
摘要:
农村教师待遇是关系农村教育事业发展的关键。
改革开放以来,教育宏观政策的变化对农村教师待遇问题的研究进程产生了重要影响。
从总体上看,农村教师待遇经历了从“地位提升”、“制度建立”到“制度完善”三个时期;相应地农村教师待遇研究经历了由“国家政策倡导为主”转向“研究者渐入”,最终进入“研究者关注”阶段。
关键词:
农村教师;待遇;演变;历程
改革开放以来,随着计划经济体制向市场经济体制转变以及社会政治、经济、文化的发展变化,政府对农村教育事业的宏观政策也经历了一个发展演变过程,在一定程度上影响学术界的研究旨趣,并对农村教师待遇的研究进程产生了重要影响。
一农村教师待遇的政策演变
分析各时期农村教师待遇政策的变化情况,主要可分为三个较为明显的阶段,即以提升农村教师地位为主(1978-1991)、以制度建立为主(1992-2000)和以制度完善为主的三个时期(2001-2008),从而形成了不同的农村教师待遇研究背景。
(一)以地位提升为主的时期
改革开放后,在“拨乱反正”的历史潮流中,教育事业得到了较快的发展。
这一时期颁布和出台的教师待遇政策和措施主要体现在对(农村)教师社会地位等方面给予的肯定。
1978年4月22日,邓小平同志在全国教育工作会议上作了重要讲话,提出“要提高人民教师的政治地位和社会地位。
不但学生应该尊重教师,整个社会都应该尊重教师。
”邓小平同志的重要论述,改变了“文革”以来对教师等知识分子不够重视、甚至迫害贬低等现象,较大程度地提高了教师的社会地位,对教师的社会贡献给予了肯定。
1983年5月6日,中共中央、国务院发出《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》,第6条规定:
“各级党政领导必须认真落实知识分子政策,以极大的热情关心教师,提高教师的政治地位、社会地位和工资待遇,注意改善其工作条件和生活条件,在全社会形成尊重教师的良好风尚。
”
1985年1月21日,第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过决议,决定每年9月10日为教师节。
教师节的确立对提高教师的社会地位、促进社会尊师重教氛围的形成具有重要意义。
5月27日,中共中央发布《关于教育体制改革的决定》,指出:
“要采取特定的措施提高中小学教师和幼儿教师的社会地位和生活待遇,鼓励他们终身从事教育事业。
”从总体上看,1985年是基础教育改革特别是农村教师待遇改革力度较大的一年。
这与当时的社会背景不无关系,经历了改革开放前期的酝酿,农村教师待遇问题逐渐凸显,对政策逐渐诉诸需求。
1986年4月12日,第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》。
第十四条规定:
“全社会应当尊重教师,国家保障教师的合法权益,采取措施提高教师的社会地位,改善教师的物质待遇,对优秀的教育工作者给予奖励”。
9月11日,国务院办公厅转发国家教委等部门《关于实施(义务教育法)若干意见的通知》,第27条指出:
“采取有效措施,提高教师的社会地位和物质待遇。
进一步开展尊师重教活动,努力为教师办实事。
切实解决中小教师的医疗问题。
中小学公办教师看病、住院、转院和经费报销等,与当地党政机关和事业单位的干部享受同等待遇。
”《义务教育法》及《实施意见》是最早出台的体现国家对基础教育重视的法律,也是最早对教师地位、权益以及物质待遇等方面以法律的形式进行确保,这对提高教师待遇特别是农村教师待遇起到了重要作用。
除了以上提升农村教师社会地位的相关政策外,在教师工资等方面也出台了相应的政策措施。
如为了适当改善中小学教职工、民办教师的生活待遇,调动他们的积极性,更好地办好基础教育事业,教育部于1981年9月28日印发了《关于调整中、小学教职工工资的办法》和《关于增加中、小学民办教师补助费的办法》。
这对提高中小学教师的工资待遇起了重要推动作用。
1984年12月31日,国务院发出《关于筹措农村学校办学经费的通知》,指出“目前农村学校办学条件差,办学经费不足,中小学教师待遇偏低,严重影响了农村教育事业的发展”,因此,“要采取有效措施,逐步改变中小学教师生活待遇偏低的状况,使教师这个职业成为最受人羡慕的职业之一。
农村中小学民办教师全部实行工资制,逐步做到不再分公办、民办。
贫困地区农村教师增加工资,可从国家拨给的教育事业费的增加部分中予以补助。
”…
1988年6月14日,国家教委、财政部、人事部颁布《关于农村年老病残民办教师生活补助费的暂行规定》,指出“民办教师是我国中小学教师队伍中的一支重要力量。
他们为普及九年制义务教育、发展农村教育事业作出了重大贡献。
妥善解决一部分因年龄和身体原因已不能正常工作的民办教师的后顾之忧,对于稳定农村中小教师队伍,更好地发展我国农村教育事业具有重要意义”。
《规定》对补助对象、条件以及标准等问题做了明确要求。
除了以上中央相关部门制定和出台的政策外,各省市也制定了一些政策措施,在此不一一列举。
从总体上看,改革开放初期,特别是1980年代,国家对基础教育的发展特别是农村教育是比较重视的。
其重要体现就是恢复教师的社会地位,倡导全社会形成尊师重教的氛围以及提高教师的待遇。
同时,针对农村教师待遇问题还出台了一些补充措施,如民办教师待遇、代课教师转正、农村中小学班主任工作津贴等问题,都在相应的政策措施中予以明确规定,以促进农村基础教育发展。
(二)以制度建立为主的时期
进入1990年代,农村教育面临新的发展形势。
1992年初,邓小平视察了深圳、珠海等地并发表重要讲话,以邓小平南方讲话和十四大为标志,中国的改革开放和现代化建设进入一个新阶段。
一些地方经济迅速崛起,增加了各级政府对教育的关注。
然而,20世纪90年代中期以后,基础教育财政责任过度下放,大多数农村地区实际上由乡政府和农民来主要承担教育财政责任,农村教育投入逐渐演变成“以乡为主”。
由于乡政府财力有限,最终导致了全国性的教育经费不足、大面积拖欠教师工资等问题。
这使得农村教师的待遇在实质上有所下降,农村教师待遇问题逐渐凸显,矛盾日益突出。
社会背景的变化预示着20世纪90年代进一步改革和发展我国农村教育事业已是必然。
为了解决农村教师待遇中的各种问题,从1993年开始,国家出台了一系列政策予以调控,并在前一时期的基础上建立起与农村教师待遇相关的配套制度。
1993年2月31日,中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》,其中规定:
“改革教育系统工资制度,提高教师工资待遇,逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平。
要建立符合教育特点的工资制度和正常的工资增长机制,切实保证教师的工资水平随国民收入的增长逐步提高。
改革过于集中统一的工资管理体制,在国家宏观调控的前提下,使地方、部门和学校享有自主权。
”总的来说,《纲要》的颁布与实施,是一个具有里程碑意义的文件,它在教师的工资标准和改革方向、教师住房以及其他社会福利方面做出了规定,为各级行政部门提供了向导和行动指南。
10月31日,第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国教师法>,其中第25条规定:
“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。
”第27条规定:
“地方各级人民政府对教师以及具有中专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作的,应当予以补贴。
”这些政策与规定在切实提高教师的工资和福利待遇,保障教师的合法权益方面起了重要作用。
同时,各项政策措施倾向在改革原有体制的基础上,建立一系列新的配套制度,以确保对(农村)教师待遇各项措施的执行与实施。
1994年7月3日,国务院发布《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》,规定:
“保证实现《教师法》和《纲要》所规定的教师工资待遇的目标,使教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员平均工资水平。
要建立有效机制,决不允许拖欠教师工资,人事、财政部门应制订相应的提高教师工资的规划和计划。
各地区、各部门在国家规定的政策内可根据实际情况,具体制订教师的津贴标准和范围。
要采取措施提高民办教师待遇,逐步做到民办教师与公办教师同工同酬。
”同时,“切实解决教师尤其是农村教师看病难、报销难的问题。
按规定享受公费医疗的教师要同当地国家公务员享受同等医疗待遇。
”
1995年3月18日,国家颁布了《中华人民共和国教育法》,其中第33条规定:
“国家保护教师的合法权益,改善教师的工作条件和生活条件,提高教师的社会地位。
教师的工资报酬、福利待遇,依照法律、法规的规定办理。
”和第55条规定:
“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。
”同年8月15日,国家教委发布《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》,第10条规定:
“各级教育行政部门要会同人事、财政、计划等有关部门,建立和完善教师工资按时足额发放的保障机制,建立正常的工资增长机制和教师工资水平监控机制。
”
由此可见,进入90年代,政府部门对于教育事业发展的重视程度进一步提高,相关政策的力度也在进一步加强。
从社会背景来看,随着《中国教育改革和发展纲要》、《教师法》及实施意见等一系列具有重要影响作用的政策法规的制定与出台,农村教师待遇问题在宏观上已进入“建制”时期。
在中央各部门的推动下,各省、市、自治区逐渐拉开农村教育改革的序幕,对农村教育的管理体制、教师工资的发放、增长及监控机制等诸多方面进行了相应改革。
地方各级政府把农村教师待遇问题提到了应有的重视程度上,改革的积极性增加。
(三)以制度完善为主的时期
进入新世纪,在教育民主化、终身教育、后现代教育思潮等理念的影响下,基础教育的发展迎来了新的时代背景。
2001年5月29日,国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》,其中第8条规定:
“确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任。
省级人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划,严格实行教师资格制度,逐县核定教师编制和工资总额,对财力不足、发放教师工资确有困难的县,要通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题。
县级人民政府要强化对教师工资的管理,从2001年起,将农村教师工资的管理上收到县,为此,原乡(镇)财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政,并按规定设立‘工资资金专户”’,“为支持国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区建立农村中小学教师工资保障机制。
”
2002年4月14日,国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,第6条规定:
“农村中小学教职工工资要上收到县集中管理,按2001年国家统一规定的工资项目和标准将农村中小学教职工工资总额上划到县,并相应调整县、乡财政体制,由县按照国家统一的工资项目和标准,统一发放农村中小学教职工工资。
”
2003年召开了建国以来第一次全国农村教育工作会议,国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》,明确了农村教育是整个教育工作中重中之重的战略地位。
在农村教师待遇问题上,要求“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求,加大投入,完善经费保障机制,明确各级政府保障农村义务教育投入的责任,建立和完善农村中小学教职工工资保障机制。
《决定》的颁布与实施,使农村教育问题提上政府改革的日程,表明了政府加强农村教育改革和发展的决心。
2005年12月,国务院发布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出:
“我国农村义务教育经费保障机制方面,仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题,必须深化改革。
在建设社会主义新农村的新形势下,深化农村义务教育经费保障机制改革,从理顺机制人手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题,具有重大的现实意义和深远的历史意义。
”《通知》规定:
“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。
中央继续按照现行体制,对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。
省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度,确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。
”同时,提出从2006年农村中小学春季学期开学起,分年度、分地区逐步实施农村义务教育经费保障机制改革。
2006年6月29日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议对《义务教育法》进行修订。
第31条规定:
“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件;完善农村教师工资经费保障机制。
教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。
在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。
”
从新世纪关于农村教师待遇问题改革的政策和宏观背景可以看出,随着中央政府发展战略的调整与转移,农村教育问题已逐渐成为政府、各级教育管理部门和学术界关注的焦点。
对农村教师待遇问题的关注与改革主要是“完善制度”,即建立相应的制度保障机制,使各项政策落到实处。
二农村教师待遇研究的历程
政府对农村教育事业改革和发展的政策举措,一定程度上代表了某一时期国家的价值取向与偏好,影响学术界的研究旨趣,从而使得不同时期对农村教师待遇问题研究的具体内容、侧重点与倾向各不相同。
从总体上看,农村教师待遇问题的研究历程与变化趋势,基本上与宏观政策环境的变化相吻合。
改革开放以来,农村教师待遇的政策环境经历了从“地位提升”、“制度建立”到“制度完善”三个时期。
受宏观环境特别是教师待遇政策法规的影响,农村教师待遇问题的研究历程相应可分为三个阶段:
即20世纪70年代末至80年代末(国家政策倡导为主的阶段)、20世纪90年代初至90年代末(研究者渐入阶段)以及21世纪初(研究者关注阶段),研究经历了由“隐”到“显”的转变过程。
(一)20世纪70年代末至80年代末
这一时期农村教师待遇以国家政策倡导为主,尚未进入研究者的视野。
改革开放初期特别是1980年代,教育事业百废待举,国家对基础教育的发展十分重视,针对“文革”时期知识分子“错位”问题采取了一系列措施,恢复知识分子特别是教师的社会地位,倡导全社会形成尊师重教的氛围。
从总体上看,这一时期国家对教师权益的保障主要体现在教师的社会地位上,并制定相应措施改善教师的物质待遇。
在研究方面,这一时期农村教师待遇问题没有真正意义上进入研究者的视野,只有少量关于教师待遇的研究零星散见于相关文献中。
对农村教师待遇问题的关注主要体现在国家层面的政策制定与倡导上,并大多包含在教师待遇和社会地位的“共性”措施中,在宏观管理与政策上对农村和城市的区分不大,只对农村教育中比较典型的问题,如民办教师待遇问题、代课教师问题以及农村中小学班主任工作津贴问题等出台了相应的具体措施。
(二)20世纪90年代初至90年代末
这一时期农村教师待遇仍然以国家的政策调控为主,并逐渐受到研究者的关注。
1990年代以来,随着市场经济体制改革的深入和社会的转型与发展,基础教育面临新的形势与背景。
国家对基础教育特别是农村教育的重视程度进一步提高,相关政策的力度进一步加强,对农村教师待遇问题的宏观管理与调控逐渐突显。
从总体上看,政府对农村教师待遇问题的政策措施在内容上表现为两大特点:
第一,强调教师的专业身份与法律权益的保护。
如1993年《教师法》颁布实施,第一次以法律的形式正式规定了我国教师的地位——专业人员。
1995年《教师资格条例》更进一步对教师资格加以明确化。
在教师权益方面,1993年颁布的《教师法》对教师的权利与义务、资格与任用、培养与培训、考核、待遇以及奖励等诸多方面进行了规定与说明,这对教师的权益保障和待遇提升具有重要作用。
除此之外,国家还颁布了一系列具有重要影响作用的政策法规,如《中国教育改革和发展纲要》及《实施意见》、《中华人民共和国教育法》及《实施意见》等。
第二,注重制度建设。
20世纪90年代以来,政府对农村教师待遇问题的宏观管理已进入“建制”时期,表现为逐渐从制度层面及法律机制上确保教师权利,并对农村教育管理体制、投资体制等诸多方面进行了配套改革。
与此同时,地方各级政府把农村教师待遇问题提到了应有的重视程度,改革的积极性增加。
在研究方面,这一时期农村教师待遇已引起一些研究者的关注,相关文献逐渐增多,但在数量上仍然较为稀少,研究涉及的内容主要是农村教师待遇存在的问题与解决策略以及农村教师的工资等,且大多数都是基于教育学科进行探讨,研究内容和视角较为单一。
农村教师待遇问题在这一时期仍然以国家或政府层面的宏观管理为主,还没有真正成为研究者广泛关注的对象。
(三)21世纪初
随着西部大开发战略以及“三农”问题的提出,这一时期农村教师待遇问题已成为政府、各级教育管理部门以及学术界关注的焦点。
从宏观背景上看,政府对农村教师待遇问题的宏观管理进一步加强,如颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》、《关于完善农村义务教育管理体制的通知》、《关于进一步加强农村教育工作的决定》、《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》等政策法规,改革的重点进入制度完善时期。
同时,逐步建立起相应的制度保障机制,如农村教师医疗、养老、住房等社会保障体系,农村教师工资保障机制和农村义务教育经费管理与保障机制等,以使前期建立起的各项制度落到实处。
这一时期对农村教师待遇问题的研究开始兴起,研究的广度和深度都得到了扩展。
特别是2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》后,农村教师待遇问题越来越受到学界的关注,并最终成为教育领域研究的重点与热点问题之一。
三结语
综上所述,随着国家相关政策的出台,农村教师待遇问题逐渐进入研究者的视野,其研究历程经过了三个不同时期,每个时期的研究内容、侧重点与倾向各不相同,并体现出三个特点:
第一,在宏观政策上,农村教师待遇经历了从“地位提升”、“制度建立”到“制度完善”三个时期,相关的政策措施由最初的“单项政策”制定转变为“整体机制”的建立。
同时,政府在思想观念上逐渐重视,并把农村教师待遇问题上升到关系国家和民族长远发展的大计上,且日益注重政策执行的效果、可靠性与稳定性等方面内容。
第二,对农村教师待遇问题的关注程度受国家宏观政策的影响很大。
各个时期学者关注的焦点和研究旨趣随着政府部门相关政策的颁布与实施而发展变化,农村教师待遇研究所受到的影响也随着相关政策法规数量的逐渐增多而不断增强。
第三,对农村教师待遇问题的研究内容逐渐增多,研究的广度和深度不断增强,如从单纯关注工资问题到关注包括工资、住房、医疗等其他福利问题,关注的重点由显性待遇逐渐向隐性待遇转变。
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