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论文写作第一稿
食品安全执法主体的法律问题研究
引言
食品安全事关公众的身体健康,事关公众的生死存亡,组织并管理好一个安全、健康的人类食物链,形成良好的食品安全体制对于保护消费者的合法权利具有不可忽视的推动作用。
多年来,我国一直致力于食品安全领域的安全管理和制度建设,随着2009年《食品安全法》的出台,现行中国食品安全监督管理体制已经初步建立起了“监管型”的执法体系,按照生产、流通、销售等食品环节来划分食品安全相关部门的监管职责,采取以分段监管为主、种类监管为辅的监管模式。
这种监管体制在短时期内起到了积极的作用,但随着食品行业的迅猛发展和食品品种的多样化趋势,现行的食品安全执法体制的不足越来越明显,苏丹红事件、三鹿奶粉事件、注胶虾事件等等给我们敲响了警钟,现行的食品安全的执法体制不能起到应有的监管作用,食品安全事故频发,食品越来越不安全了。
造成食品安全事件频发的原因是多方面的,既有食品安全标准不完善的问题、食品安全风险评估制度的问题,也有食品安全执法主体的问题等等。
为此学者多从多个角度针对食品安全进行全面研究,范围广,但是深度不够。
而笔者以为食品安全执法主体是当前各国食品安全执法中亟待解决的关键问题,尤其是对于食品安全现状不容乐观的中国,我国食品安全执法主体之间的推拉扯皮现象直接导致了食品安全问题的屡次出现,屡禁不止。
分析和借鉴国外的食品安全执法的相关经验,重新建构食品安全执法主体,实现对食品安全的从源头到消费的全过程的无缝隙的监管,从而保证食品安全,对于我国食品安全的监管而言是十分必要和迫切的。
为此笔者则着眼于食品安全执法主体这一问题,通过分析论证后提出完善的建议。
第一章食品安全执法主体的现状及存在的问题
在讨论食品安全的执法主体问题前,应该首先明确食品安全执法对象的范围。
《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第2条规定,“在中华人民共和国境内从事下列活动,应当遵守本法:
(一)食品生产和加工(以下称食品生产),食品流通和餐饮服务(以下称食品经营);
(二)食品添加剂的生产经营;(三)用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备(以下称食品相关产品)的生产经营;(四)食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品;(五)对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。
供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。
但是,制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息,应当遵守本法的有关规定。
”根据该法的规定,可以看到涉及到食品安全的所有物质包括食品、食品添加剂和食品的相关产品都属于食品安全执法主体的监管对象。
笔者以为按照食品安全执法对象的功能不同,将其可以划分为三类:
一类是可食用的食品,二类是食品添加剂,三类是食品的相关产品。
食品是指满足人的自身需要,用来补充能量或营养的物质。
《食品工业基本术语》对食品的定义是:
“可供人类食用或饮用”的物质,包括加工食品、半成品和未加工食品,不包括烟草或只作为药品用的物质。
《食品卫生法》第54条规定,食品是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。
”两者都认为食品包括各种供人类食用或饮用的物质,但是不包括药物。
而且保健食品和转基因食品因为涉及到特别的技术,笔者以为应该对它们进行单独研究。
食品的相关产品的内涵在《食品安全法》中采用了列举式的规定,包括食品的包装材料容器、食用酒精、餐具洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。
根据2006年修订的我国《食品添加剂使用卫生标准(GB2760---2006)》中规定,食品添加剂是指:
“为改善食品品质和色香味以及为防腐和加工工艺的需要而加入食品中的化学合成或者天然物质。
营养强化剂、食品用香料、加工助剂也包括在内”。
食品添加剂和食品相关产品是否符合各项标准与人类的健康和生命安全是息息相关的。
综上所述,在本文中,笔者将重点研究除保健食品和转基因食品以外的普遍意义上的食品、食品相关产品和食品添加剂的执法主体问题。
一、食品安全事故的典型案例回顾
近年来,中国食品安全事件频发,给中国社会加载了巨大的经济成本,也造成了消费者心中难以愈合的伤痛。
2003年底,安徽省阜阳市太和县三堂镇的农民高政因为自己刚出生不久的孩子吃了“伊鹿”牌奶粉后生命垂危,从此走上了维权之路。
他的努力引起了媒体的关注,2004年4月16日,中央电视台报道了劣质奶粉的情况,立刻震惊全国。
在国务院领导的高度关注下,迅速派出调查组赶往阜阳市,和安徽省省府展开全面调查,很快查清问题,是由不法厂商生产的蛋白质等营养成分严重不足的奶粉引起的,劣质奶粉共造成了189名婴幼儿营养不良,12名婴儿死亡。
2008年9月,三鹿作为毒奶粉的始作俑者,被新华网曝光,社会反应强烈。
同时7名患儿的父母写下申请书,上书甘肃省卫生厅,要求彻查原因。
2008年9月,经过调查初步认定,石家庄三鹿集团股份有限公司所生产的婴幼儿问题奶粉是不法分子在原奶收购中,为了虚增牛奶的数量,拿着储存罐在奶农家收集原奶后,按照1吨奶加1斤三聚氰胺,再对水、加脂肪油,截止2008年12月底,全国累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29.6万人。
三聚氰胺事件的爆发,根源在于政府的监管不到位和失职,奶站处于农业部门与质监部门的职责分界点的边缘,对于收奶站从来没有明确由哪一个部门来管,如果奶站属于乳制品企业,质监部门应对其进行质量监督和卫生监管;假如奶站不属于奶制品企业,与奶制品企业属于一般的买卖关系,那么就应该有农业部门负责奶站的监管工作。
农业部门不管,工商部门、卫生部门和质检或防疫部门也不管。
于是奶站更加肆无忌惮地在原料奶收购环节中大肆添加三聚氰胺,提高生鲜乳检验时蛋白质的含量,形成了行业内的潜规则。
2011年4月8日,沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报:
和平区浑河堡乡下河湾村有人生产销售有害豆芽。
即刻后,龙江派出所迅速开展工作,此情况引起沈阳市打假办高度重视。
沈阳市打假办调查发现,沈阳市场至少三分之一的豆芽都存在类似问题,长期食用将严重影响人类的神经系统,甚至引起癌症等问题。
在专题会议上,各个职能部门各抒己见,工商、质监、农委等部门均称“不归我管”,并阐述了各自的理由。
工商部门认为:
在现实生活中,存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为,这种行为不能一概以“无照经营”处罚,否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。
同时,对食品生产领域的监管,应该由质监局负责,而不应该由工商部门负责。
质监部门认为:
如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品,将会导致立法和执法的混乱,所以豆芽菜应认定为初级农产品,归农业主管部门监管合适。
如果由质监部门监管,那是不合适的。
农业部门认为:
按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定,在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品,由农业部门负责监管。
而豆芽菜不是初级农产品,是初级农产品的加工品,不应由农业行政部门负责监管。
诸多的活生生的案例,与生产经营着的利益熏心有关,但是不容忽视的一个问题就是食品安全执法主体制度存在的诸多问题。
看似非常严密的执法主体制度,为什么“政令出不了中南海”,为什么出现食品安全事件之后,各个执法机构之间经常会有推诿扯皮的现象呢?
二、关于我国食品安全执法主体的规定
(一)现行法律的规定
2004年9月,国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》,确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式,即食品安全的管理职能分散在政府的多个部门,从种植养殖到最后的销售环节都由不同的部门负责。
自2008年起,国务院多次要求,“各部门要密切协同,形成合力,共同做好食品安全监管工作。
并且明确县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”;还要求“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任”。
2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《食品安全法》对我国食品安全体系建设具有划时代的意义。
根据《食品安全法》的规定,国务院设立食品安全委员会,作为最高层次的议事协调机构,其工作职责由国务院规定;国务院卫生行政部门继续承担食品安全综合协调,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处重大食品安全事故的责任等;质量监督局、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理,以上机构都各自独立、自成体系。
此外,根据《中华人民共和国农产品质量安全法》(以下简称《农产品质量安全法》)的规定,农业部门负责初级农产品的监管工作,商务部门侧重于生猪定点屠宰的监管管理;环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。
还有一些政府机构也参与食品检验和控制,如科技部门负责食品安全科研工作。
可以看到,至此我国的食品安全执法主体制度基本上确立了在国务院食品安全委员会协调基础上的,由卫生行政部门进行综合协调的,相关职能部门分段管理并辅之以种类监管的模式。
(二)现行的食品安全执法体制的特点
1.在横向配置上食品安全实行分段监管
根据《食品安全法》和《农产品质量安全法》的规定,初级农产品的种植和养殖环节由农业部门负责,生产加工环节由质量技术监督部门负责,而市场流通环节由工商部门负责,餐饮消费环节由食品药品监督管理部门负责等等。
从法律规定可以看出,现行食品安全监管体制涉及众多部门,其中主要机构是农业部门、质量技术监督管理部门、工商部门、食品药品监督管理部门,这些机构分割了食品生产供应链条的各个环节,形成“铁路警察、各管一段”的格局,是一种典型的分段监管的模式。
2.在纵向配置上组织模式多样且层级较多
(1)执法主体的组织模式有垂直管理、半垂直管理和分级管理之分
分级管理和垂直管理是相对而言的。
分级管理是指受到地方政府和上级主管部门的双重领导。
上级主管部门负责管理业务的事权,而地方政府负责管理人、财、物,且受到同级人大的监督。
而垂直管理则是指脱离地方政府的管理,不受地方政府监督机制约束,直接由省级或者中央主管部门统筹管理人、财、物、事权。
在该垂直管理部门中,有的部门不是从中央到地方实行全部垂直管理,而是省级以下才垂直管理,这种被称为半垂直管理。
垂直管理部门有国家质量技术监督检验检疫总局直属的进出口检疫机构。
该垂直管理部门是中央部门的分支机构或派出机构(统称垂直管理机构),虽然设在地方,但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理,属于中央政府组织的范畴。
工商部门、质监部门曾经实行的是半垂直管理的模式。
这两个部门从1999年起实行省以下垂直管理,即该部门省级以下的机构不再对当地政府负责,由省级机构直接管理人事、财务、资产等业务。
但省级机构对当地的政府部门负责,中央执法机构与省级机构之间保持业务指导和管理的双重关系。
值得注意的是这两大部门实行的省级以下垂直管理也不是完整的。
在省级行政区域外,还有15个副省级城市如青岛、大连、沈阳等仍然实行双重管理体制。
省级食品安全执法机构没有直接干预副省级城市执法主体的食品监管的权力,仅可以进行业务指导,这就在某种程度上制约了垂直监管制度的实施。
于是在2011年10月10日,为了适应《食品安全法》颁布之后的新形式,国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。
业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。
领导干部实行双重管理、以地方管理为主。
农业、卫生、商务、环保等部门仍然按照属地管辖的原则,实行双重领导体制。
双重领导是指由中央部门对地方各级相应部门实行层级的业务指导与管理关系,但是人事、财务和资产等业务都由当地政府进行管理。
(2)执法层级较多
根据《宪法》和《组织法》的规定,我国行政体制的执法体制层级较多。
和国际上通行的三级政府不同,我国实行“中央政府——省——地级市——县、区——乡镇”五级行政管理架构,而食品安全的执法主体也不例外。
根据《食品安全法》的规定:
“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的食品安全状况,组织有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大食品安全事故的生产经营单位进行严格检查;发现事故隐患,应当及时处理”,由此可以看出,在食品安全领域,中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系,县级以上政府还包括着省以及市的各级政府。
三、现行的食品安全执法主体制度存在的问题
我国食品安全执法体制可以概括为:
“横向上分段监管并辅之以种类监管,纵向上全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调”。
这是我国食品安全执法主体制度的特点,但是这也正是我国食品安全问题不断涌现的问题所在。
(一)分段监管与多头执法
我国的食品安全执法主体有卫生部门、农业部门、质量监督检疫部门、工商部门、食品药品监督管理部门等九大机构,主要有以下三个弊端:
1.分段监管造成权力分割
食品安全是一个“从农田到餐桌”的系统工程,涉及多个环节,每个环节之间都存在一定的交叉或空白,是现实中客观存在的,缺乏法定的界定,法律难以对其进行硬性的划分。
而且食品安全问题具有链条的传递性,前一环节的问题往往会随着食品链条的流动而扩散,使得食品安全问题产生乘数效应。
现在几乎所有的企业既存在生产行为,又存在销售行为,广大的超市、商场、集贸市场既是销售场所,同时又有大量的从事加工、生产食品的生产者,例如市场、超市里现做现卖的蛋糕、面包、糕点和炒瓜子、炒栗子等表现为食品生产加工环节和流通环节的交叉;“毒豆芽”利用植物自然生长过程中而非法添加有毒有害化学物质的行为,表现为农业生产环节和食品生产加工环节的交叉等,到底由谁来监管就成了模糊不清的,这样既有可能造成重复执法又有可能造成执法的盲区。
但我国目前的食品安全监管机构仍是“分段监管”,将食品安全的监管权根据原料形成、加工、生产、流通到消费等环节划拨给农业、质检、工商等不同的行业部门,肢解了监管权,破坏了监管权的完整性,加之部门自身的特点导致部门间信息沟通障碍,最终造成监管权的人为割裂。
诸如有学者提出,“分段监管导致食品安全监管制度碎片化。
这种观点的逻辑是,碎片化的监管制度(即俗称‘八个部门管不了一头猪’)造成各个监管部门之间信息沟通不顺畅,协调不力”。
2.分段监管造成权责不明
食品供应链具有复杂性,但是监管权分别隶属于不同部门,这使得食品监管权责在各部门间难以进行明确和合理的划分。
分段监管制度将无法划清的权力在不同行业间人为分割,导致的结果必然是执行过程中监管职能的缺位、越位、交叉与重叠。
同时,一旦发生重大食品安全问题,难以界定、认定、追究相关机构责任。
正如学者提出的,“食品供应链涉及整条食物链的无缝衔接,从供应、生产、流通、消费直至回收,各环节安全问题环环相扣、难以割裂,有时甚至难以界定,因此,分段式监管容易导致各监管机构权责不清”。
加之国家食品药品监督管理局作为协调机构,在实践中难以实现对其它各部门的协调,形同虚设。
这就造成了在有些环节,同时有好几个部门在管,在有些环节却没有一个部门在管。
甚至有时候在某些有利益的环节有好几个部门在管,没有利益的环节不该管的不管,该管的也不去管。
因此,分段监管不仅无法发挥食品安全监管的功能,反而会形成各部门围绕部门利益、争夺权力的博弈行为,最终因权责不清,执法缺位导致食品安全问题屡亮红灯。
如这次引起行业“地震”的三鹿奶粉事件,根据质检总局的检测,竟多达几十个厂家上百个批次存在问题,包含了婴幼儿奶粉、成人奶粉、液态奶,而一包奶粉从生产到消费者手中,药品食品监管、农业、卫生、工商、质监等部门都具有相应的安全管理职责;含有“瘦肉精”的猪肉从生猪的饲养到消费者消费需要经过六个部门的监管,中间有多个交叉部位。
没有明确的监管部门,权责不明,农业畜牧、工商、质检部门似乎都有监管的职能,而实际是哪个部门都没有去监管,造成了监管的真空,给不法分子有了可乘之机。
3.分段监管造成监管效率低下
多个部门共同管理食品安全的问题,似乎加强了管理,实则不然。
分段监管制度下的食品监管权被不同部门分割执行。
每个部门都只关注各自部门直接或独立管理的事项,而对于横跨食品链条的需要多部门前后联系起来共同处理的食品安全问题,却没有给予关注或关注不够。
如检测机构的问题,不仅一个部门从上到下都建有自己的检测机构,而且食品安全管理的其他部门争相投入巨资建立检测机构。
检测部门不仅耗费了巨大的人力和财力成本,而且各部门的检测中心之间互相封闭,各自为政,检测结果之间也难互相沟通,相互承认对方的检测结果来提高效率,节省成本,造成了国家资源的巨大浪费,加大了行政监管的成本。
《海南日报》于2006年9月18日刊登了一篇题为《检查累坏企业,到底多少“大盖帽”管一块月饼?
》的文章,就形象的揭示出我国食品安全分段执法成本巨大的弊端。
再如如行业标准制定的问题,食品安全标准管理涉及到农业、卫生、质检、工商等多个部门,每个部门都针对自己的执法进行研究,分别由不同的部门立项、起草、审查、批准和发布,造成了生产、加工、流通标准的互不衔接,甚至是互相矛盾,没有形成统一完善的标准管理体系,导致在执法的过程中出现各种冲突。
由多个部门去管,付出了更多的执法成本,但是却适得其反,没有收到良好的效果。
分段监管模式导致的监管效率低下的问题暴露无遗。
经济学家布坎南教授曾经指出,政府也具有“经济人”的特性。
他们同样自利且追求效用最大化,所以政府一方面希望获得监管的权利,但另一方面又不想承担相应的责任。
因为保障食品安全是有成本的,当存在执法困难的时候,一个“理性”的政府管理者往往存在一个最优的执法努力。
诸如有学者提出,“分段监管易导致职能部门对监管权行使的掣肘与推诿。
在相互推诿与掣肘中无谓地耗损与抵消了权力的威慑力度与执行力度,同时,形成不均衡的行政权结构,引发‘争权夺利’的冲动,并在权力争夺过程中必然损伤良性的行政权架构,导致低效率,甚至行政权运行限于停滞”。
这种现象恰似美国学者黑勒所提出的“反公地悲剧”的特性。
黑勒研究后发现,在公地内,存在着很多权利所有者,为了达到某种目的,每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍,而没有人拥有完整有效的使用权,导致资源的闲置和使用不足,造成不必要的浪费,于是就发生了“反公地悲剧”。
一旦发生了“反公地悲剧”,我们很难将各产权整合成有效的产权。
在公共管理领域,“反公地”可以被看作是某一项公共权力,而这一权力被配置到多个不同的政府部门,缺少任何一个部门,都很难实现预定的目标。
并且食品安全监管的任何一个环节出现了问题都会影响到整个食品安全监管体系,造成监管流程的漏洞。
食品种类繁多,各种食品特性各有不同,各部门将食品分成生产、流通、餐饮、服务业等部分,暂且不论分段的科学性,仅从一个食品被分成多段后,行政部门对其监管部门要做监管研究的同时不得不对监管前后衔接环节进行研究,加重了监管部门的监管研究负担。
在监管过程中,由于研究的侧重点不同,必然导致监管重叠和缺漏,造成监管效率低下。
4.协调机构形同虚设
此次《食品安全法》的出台,立法者意识到了分段执法的问题,专门设立了国务院食品安全委员会,其职责虽然未在法律中明确规定,但让其作为一个统筹领导的协调机构的用意是显而易见的,即来解决分段管理、多头执法、各自为政的现象。
但是该机构不享有真正的权力,食品安全委员会真正有效领导协调食品安全监管工作还存在障碍。
而且在食品监管的相关部门中,农业、卫生等部门隶属地方政府管理,地方政府有权制定规章和标准,也有更加关注本地经济发展等方面的利益的考虑,而工商、质监等部门属于垂直管理,必须接受上级垂直管理部门的统一指挥,这样就更加大了统一协调管理机构的协调难度,也加大了行政成本;
此外,我国采取卫生部门统一负责来进行综合协调的分段管理方式,这些部门之间的协调配合以及各自的部门利益都会影响整个食品监管体系的有效运转。
但是卫生部与农业、质监、工商等都是政府的一个部门,是同级的机构,不可能顺畅地指挥、支配其他部门,统一协调的职责难免力不从心。
所以就有了上述两个案例的结果,还是出现了“六个部门管不住一头猪”的尴尬,“各吹各的号,各唱各的调”,很难实现部门之间的协调一致,这说明我国食品安全执法工作缺乏正规化、程序化、科学化。
(二)多级执法与执法层级低
根据我国《行政诉讼法》的规定,中国执法以违法行为发生地为基础,以县级管辖为管辖的起点。
根据司法解释的规定,违法行为发生地是指违法行为的实施地、经过地和结果的发生地。
而随着时代的发展,物流运输的发达,食品销售跨省甚至是全国性的,所以违法行为地涉及到全国的很多地方,这样也就意味着一个违法行为如果发生在某一县级地方,但这个行为可能涉及若干省、市、自治区,而且在全国造成一定影响,涉及众多地区受害人,那么这个行为的管辖权和行政处罚权的执法主体就是全国各地的相应的食品安全执法部门,他们具有共同的管辖权。
但是我国《行政诉讼法》为了解决执法冲突,对于共同管辖作出了明确的规定,由最先立案的执法机构进行管辖,也即在大多数情况下仍然是县级执法机构进行执法。
这样造成的弊端有以下两个:
1.造成执法资源浪费和执法不力
如前所述,中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系,县级以上政府还包括着省、市各级政府。
这样就分散了政府掌握的大量行政资源。
有一级政府的设置,相应地就有一级执法机构的对口设置,形成了一支宏大的“吃皇粮大军”,而多层次执法机构的存在,势必会造成行政执法的多头管理,运行成本巨大,造成不必要的浪费。
食品从农田到餐桌的一系列过程可能发生在不同的政府行政区域和不同食品环节中,而根据《行政诉讼法》的管辖权的规定,由违法行为地的执法机关进行管辖,所以就出现了执法机关共同管辖的问题,根据法律的规定应由最先立案的机关或者是指定的机关管辖。
但是这样导致的问题:
一是有管辖权的机关因为要承担所有的成本,却没有得到所有的收益,没有执法的积极性;二是即使有管辖权的办案部门有积极性做好工作,也会遇到诸多障碍。
因为跨行政区域的违法行为事实的调查和处理是需要各地执法机构配合的而我国各地执法机构并没有隶属关系,无法得到真正的保障。
比如办案机关在查处危害结果发生在多地的涉众型违法行为时,因本身受到人力、物力、信息等诸多的限制,与外地执法机构协同调查沟通程序繁琐,办事方法等方面容易发生分歧等,在收集证据和追赃时存在较多困难。
正是因为地域方面和部门职能存在限制,导致发生在某一领域的和某一环节的食品安全问题由其他地区的执法机构不能有效快速的解决,执法效率勂,可能波及到食品链条中的其他环节,甚至造成食品安全问题的损失进一步扩大。
2.地方保护主义现象
法律意义上的地方保护主义,是指地方政府和执法机关为了保护地方利益,超越法律权限,滥用权力,损害国家整体利益,影响国家法治统一的不当观念和行为。
在我国,食品安全执法工作是由国家和地方政府的执法机构共同负责,卫生部、食品药品监管局、农业部从中央到地方均为分级管理,且在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构,每个机构都有自己的具体部门和管理范围。
中国目前食品安全的地方执法部门和上一级政府大多不是垂直管理关系,而是双重领导关系。
这就造成地方执法部门的财政经费和人事任免受制于地方政府,使得地方执法部门不得不看地方政府领导的“脸色”行事。
公共选择理论认为,政府和企业都是理性的经济人,因为中国目前采取“分灶吃饭”的财政体制,地方政府有了独立的经济利益,地方政府的职能就不仅仅是中央政府职能的延伸,而是变成了独立的市场利益主体。
这样中央政府和地方政府就有了自己的目标追求。
对于中央政府而言,为了维护全国人民的利益,要求各级地方政府部门要顾全大局,严格执行中央的政策。
但是对于地方政府而言,一个地区的经济发展状况如何,就业率的高低,是考核地方政府官员政绩中举足轻重的一项。
因此地方政府为
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