公共管理学.docx

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公共管理学

公共管理学

公共管理学的产生

行政管理学的产生：

工业社会时期

一.   西方：

1887年，威尔逊《行政学之研究》“执行宪法比制定宪法更困难”，主张行政与政治分离。

（思想基础）

1990年，古德诺《政治与行政》“政治负责政策与法规的制定，行政负责政策与法律的执行。

”（理论基础）

1926年，怀特《行政管理学导论》，指出行政管理学的主要内容，是美国第一本行政管理学教材，西方行政管理学正式诞生。

公共管理学的产生：

后工业社会时期

二.   中国：

出现：

20世纪30年代（留学生引入，舶来品）

废止：

1952——1974

恢复：

80年代中期以后

发展：

1998年设立公共管理一级学科，2001年公共管理硕士专业学位教育启动，2003年武汉大学设立公共管理一级学科博士点，2004年开始招生。

三.   MPA在国外的发展状况：

欧美国家文科高层次职业学位教育的三大支柱：

MBA（工商管理硕士）,MPA（公共管理硕士）,JM（法律硕士）

四.   MPA在我国的发展：

1998年正式设立公共管理学科，1999年设立MPA学位教育，2001年招生

第一章导论

一.   公共管理的含义

1.      管理主体：

政府（核心主题），非盈利组织

2.      管理对象：

公共事务（提供公共产品的一切活动）

3.      公共管理的定义：

政府及其他管理机构依法对社会公共事务进行管理，提升政府绩效和服务品质，以实现公共福祉和公共利益。

二.   公共管理与私部门管理的区别

类别

公共管理

私部门

行使和依赖的权威

政治权威（公权力）

经济权威或者市场权威

管理自主权

权力有限（限于法律范围）

相对充分，遵循意思自治

管理目的

服务导向代表并回应公共利益

利润导向，追求私人利益最大化

赖以生存的物质来源

公共财政（税收为主）

利润

管理效率意识

效率意识不强

较为强

社会责任

更强调责任，有社会价值分配的责任

自觉自愿

三.   公共管理与公共行政的关系

相互的联系：

1.都是对公共事务的管理。

2.都是以政府为核心。

3.都是管理机关依法开展的管理活动。

4.都强调管理过程的规范与效率。

两者的差异

对象

公共管理

公共行政

主体

单一主题（政府）

多元主体（政府，非营利组织）

客体

属于政府管理范围的社会公共管理

1.社会公共管理（不论是不是政府范围的）

2.传统公共行政中难以见到的客体

目标

重视管理过程

更强调结果，为了实现效率与公平

手段

计划，组织，指导，协调，报告等传统项目

除了传统项目，也重视一些被忽视的工具（预算分析，监督，反馈控制等）

思想

强调执行规范

将企业思想引入到政府管理

第二章公共管理的理论发展

一.公共行政理论的演进

  初创：

1.威尔逊：

“政治—行政”二分体

A．      背景：

19世纪末20世纪初，资本主义进入上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，变得更加复杂困难，贯彻一部宪法比制定一部宪法更为困难了。

B．      主张：

对政治与行政这两个概念进行正确的区分的基础上将公共行政从政治学中分离出来，进行专门的研究。

C．      政治：

民选官员负责制定政策。

行政：

行政人员（一般由考试产生）负责执行政策。

2.马克思·韦伯：

行政管理的基本结构，即官僚结构（也称科层制度），有以下特点：

A．政府履行职责的方式是连续的。

B．这些职责根据职能划分为不同的方面，每个方面都设立必要的行政当局和审批程序。

C．有层级节制的权利体系。

D．工作要按照规章进行，必须由接受过培训的官员执行规章。

E． 组织管理的非人格化。

F． 官员不能滥用自己的权力。

G．公共管理以成文的文件为依据，这往往使政府成为现代组织的中心。

H．公共管理系统的任务由政治家决定。

其他：

A.主张在公共管理系统中实现分工，管理人员要专业化。

     B.提出了公共管理系统的两个根本目标：

合法性与效率。

     C.强调政治与管理的分离。

     D.强调管理人员的内部管理，做到公私分明。

在西方后工业时期，韦伯受到的挑战：

A.     政府开支过大，财政危机加深。

B.     办事效率低下。

C.     官僚作风严重。

D.     信息资源和决策权的垄断。

1.      泰勒：

科学管理

A.     背景：

19世纪末，在以美国为代表的西方发达国家，生产规模和科学技术的迅速发展，社会财富迅速增加。

人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢。

泰勒在长期调查研究后主张实行新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，进而提出他的科学管理理论。

B.     内容：

实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，使他们掌握标准化的操作方法；管理部门和工人之间保持密切有好的合作关系。

C.     地位：

政治与行政的分离，强调行政管理事务的非政治化，使得行政领域运用科学管理原理成为可能。

行政学者把他上升为行政管理学的理论，构成现代行政管理理论的重要组成部分。

科学管理在1910—1940年一直对公共行政起到了支配的作用。

  二. 公共行政理论的构建

1.怀特的系统化行政理论：

1926年《行政学导论》指出行政管理学的主要内容，是美国第一本行政管理学教材，标志着西方行政管理学正式诞生。

2.古利克和厄威克的科学化公共行政原则：

对具体公共行政问题进行探讨从而提出静态的行政改革原则，充实了公共行政理论体系。

A.目标原则。

B.人员与组合相适应的原则。

C．“一人管理”原则。

D.“专业参谋和一般参谋”共存的原则。

E.“授权”原则。

F.“责权相符”原则。

G.明确性原则。

H.“控制幅度”原则。

（不应该超过5人，最多不超过6人）

3.福莱特的动态化公共行政理论：

重视行政管理中动态的人的因素，如兴趣情感，人际关系的协调等。

运用心理学的方法进行研究，主张管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地主动地给予合作。

其研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，在正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论之间作了沟通，也为行政理论的转型打下了一个基础。

三.公共行政理论的转型（20世纪40年代）

  1.西蒙的批评与公共政策学的出现：

  A.批评了行政原则，认为他们只适合被称为“行政谚语”而不能得出行政原则。

因此在研究方法上就必须寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正

的行政原则。

  B.批评了“政治—行政”二分法，认为从决策与执行的观点来区分政治与行政并不

妥当，因为行政也必须作决策。

C.他提出了决策研究方法，使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构

等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究，以至于衍生出了公共政策学这个新的公共管理学派。

 2.沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴

批评:

Ø        传统行政学的“政治—行政”二分法是不恰当的。

其两个目的都不可能实现。

其一是试图通过使民选官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚                           制与民主制之间的冲突，但是传统的公共行政事实上并不符合民主制的思想，而且并不是行   政所关注的中心问题。

他也不赞同效率核心原则

第三章公共组织

  一.含义：

公共组织是以管理公共事务，协调社会公共利益为目的的组织，它不以盈为目标，而是以服务社会大众，提供公共利益为宗旨。

 二.公共组织的构成要素：

组织目标、职能范围、权责体系、机构设置、岗位设置、组织成员、规章制度、财务设备、技术信息、团体意识。

 三.公共组织的特性

    1.以追求公共利益为价值取向

    2.合法性与权威性

    3.广泛性、受到高度的公共关注

    4.层次性与相互依存性

    5.受政治因素的影响

    6.独占性（不许，不愿意，不能）

    7.强制性

 四.公共组织的分类（厦门大学陈振明）

    1．强制性公共组织

    2.半强制性公共组织（315消协 仲裁委员会）

    3.非强制性公共组织（学校红十字会等）

五.传统科层组织及其困境

    1.传统科层组织的特征

    A.在科层组织中，成员有固定正式的职责

B.层级节制的权利体系

C.行政人员要“依法行政”

D.科层组织内的职位按人员专长做合理分工

E.组织内人员有职业化倾向

F.有严格的薪俸，奖惩和升迁制度

G.注重效率

六.传统科层组织的副作用

1.决策权威集中化促成机关的金字塔结构形态

2.科层体系设计的制式化原则压抑创新动机影响组织效能

3.遏制组织学习

4.科层价值与民主价值的冲突

5.防卫性的官僚人格

第四章市场失灵与政府职能

 一.市场类型及其效率

    1.完全竞争市场：

效率最高，消费者得益最大

    A.每个人都只是价格的接受者

B.产品具有同质性

C.买卖双方充分掌握市场的信息

D.各种资源都具有完全的流动性

2.垄断市场：

消费者受益最小，效率最低

3.寡头市场：

效率远低于完全市场竞争，略高于垄断市场

4.垄断竞争市场：

效率低于竞争市场，但高于寡头和垄断市场

 二.市场失灵及其主要原因

    市场失灵：

市场机制不能使资源配置达到最有效率的状态。

    ﹦>市场失灵包括两种情形：

1.市场机制无法将社会资源以最有效的配置。

                            2．市场经济无法解决效率以外的非经济目标。

   导致市场失灵的原因：

1.垄断：

（规模经济效益、资本需要量、对需要资源的控制、广告的差异、固定价格这些都是形成垄断的原因）垄断经济的危害主要不在于谋取垄断利益，而在于破坏正常的市场运作。

                       2.公共产品的提供（市场不许，不愿，不能）

                       3.市场经济的外部效应（即市场经济的外部性）

外部效应：

指在相互联系，相互作用的经济单位之间，一个经济单位对其他经济单位有影响，而该单位又没有根据这种影响而从其他单位获得报酬（如修路）或向其他单位支付赔偿（如污染环境）。

1.      外部经济：

亦称外部效益，是指某一经济活动或某一项项目所产生的效益被于该项目无关的人所享用（此时的市场是无效的，因为收益<成本，所以政府要实行干预）

2.      外部不经济：

亦称外部损失，指某一经济活动或某一个项目对他人产生的不利影响，又没有给他人以补偿。

4.市场经济下的收入不平等（税收的不公平）

5.非优效品：

指人们不根据自己的最优利益而消费的物品，如吸烟。

政府要限制或禁止公众消费非优效品，以保护公众利益。

 三.政府职能的结构

    1.基本结构：

政治职能，经济职能，文化职能，社会职能

    2.运行结构：

计划职能，组织职能，指挥职能，协调职能，控制职能

    3.特性：

政治性，公共性，广泛性，动态性，差异性

  4.确定的依据：

社会发展的需要（社会管理，公共服务等等），公共行政能力，公共行政理念

 四.现代社会的政府职能

（一）西方现代社会政府职能发展的轨迹与特征

  1.西方现代社会政府职能发展的轨迹

   A.自由主义的政府职能理论：

“管的最少的政府是最好的政府”。

代表人物：

边沁、亚当斯密

   B.国家干预主义的政府职能理论：

代表人物：

凯恩斯，但是20世纪70年代资本主义世界的经济“滞涨”危机，“政府失灵”动摇了凯恩斯理论的统治地位。

    政府失灵：

指政府在弥补市场缺陷过程中产生的缺陷，它不能使资源配置最有效率。

它包括以下几种情形：

1）是由行为能力和其他客观因素制约，政治干预经济达到预期目标。

2）是政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下或成本昂贵，导致资本未能充分利用。

3）是政府干预经济达到了预期目标，也有较高的效率，但同时带来了未曾预料的副作用。

4）是某些外部性问题或国际经济贸易问题，一国政府无力解决。

造成的原因：

1）政府行为目标与社会公共利益之间的差异。

           2）政府行为造成资源配置的低效率。

           3）内部性问题。

           4）选民对政府的监督常常是无效的。

           5）政府制度上的缺陷。

C.新自由主义的政府职能理论

D.20世纪90年代以来的政府职能理论：

一方面，西方各国强调充分发挥政府、市场与社会的整体功能。

另一方面，俄罗斯、拉美等国家加强政府干预。

第五章公共政策

一.公共管理的五大内容：

公共问题的确认；公共政策的制定；公共项目的管理；公共资源的管理；公共服务的提供。

二.公共政策的性质与类型

  性质：

公共政策是指公共权威当局为解决特定的公共问题，经由一定的政治程序制定或执行的行政方针和行动准则的总称。

  目的：

1.公共政策是公共权力机关的政治行为。

2公共政策的目的是为了解决特定的公共问题。

3.公共政策的本质是不同政党、阶层或利益集团博弈的结果。

4.公共政策通常表现为一种“为”或“不为”的行为准则和规范。

   类型：

（公共政策的学者罗威和萨利斯伯瑞将公共政策分为以下四种类型）

1.      管制性政策：

此类政策的执行，常会使一方获利，而使得另一方失去利益。

2.      自我管制性政策：

政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益为代价，也就是说没有利益上的排他性。

（标的团体即政策的对象）

3.      分配性政策：

政策的执行并不构成它为之所得建立在另一方所失的基础上，不具备义务和利益的排他性。

4.      重分配性政策：

这种政策出现利益的排他性。

 三.公共政策的逻辑过程

    1.公共政策问题的构建:

西蒙的决策理论认为，政策的制定是一种“解题”的活动

       政策问题是指经过政府或其他公共权威机构认定，认为是应该而且可以通过特定的公共政策加以解决的问题。

    2．公共政策规划与设计

      政策规划与设计的特性：

（政策专家罗伯特·梅叶认为政策规划有五个特性）

                            A.政策规划的目标导向

B.政策规划的变革取向

C.政策规划的选择取向

D.政策规划的理性取向

      公共政策规划的原则：

A.公平原则B.公民受益原则C.劣势者受益原则D.连续原则E.人民自主原则F.紧急处理原则G.一致性原则H.合法性原则

      公共政策规划与设计的过程：

政策选择；政策决定；政策宣示

      公共政策制定过程中存在的问题：

A.信息失真，导致决策失误

B.违反程序，用“拍脑袋”方式决策

C.价值取向不公平公正，导致公共政策违背“公共”原则

 四.公共政策执行

     影响因素：

u 政策问题的性质、

u 政策执行的资源：

人员、设备、信息、权威

u 政策沟通

u 政策执行人员的意志

第六章公共资源管理

 一.公共部门人力资源管理

    1.定义：

公共部门人力资源管理是指公共部门为实现其组织目标，通过一定的管理机构及相关的法规、制度、方法对其人员进行规划，选拔，使用，培训，考核等管理活动的总和。

    2.公共部门人力资源管理与传统人事管理的比较

   A.对人的看法：

原来将人视为生产“耗材”，现在看作战略资源，人力资本。

   B.管理内容：

原来简单，现在丰富。

   C.管理方法：

原来经验管理，依靠纪律和监督，现在科学管理。

  D.管理过程：

原来分割管理，现在系统管理。

  E．管理部门的地位：

原来人事部门，现在多功能部门。

   3.公共部门与非公共部门人力资源管理比较

同：

内容，环节基本相同

异：

公共部门人力资源管理具有一定的政治性

   公共部门人力资源管理更加制度化，法制化

   公共部门人力资源管理标准和程序不同

   公共部门人力资源管理受内部监督和公众监督，而非公共部门只受内部人员监督。

 二.公共部门人力资源管理的目标、任务与原则

     1.目标：

实现公共部门组织目标；促进各级人才的成长与发展

     2.任务：

建立和完善公共部门人力资源管理的环境；取才，用才，育才，留才

     3.公共部门人力资源管理的原则：

德才兼备原则，动态适应原则，知人善任原则，激励强化原则，公平竞争原则，信息催化原则

  三.公共部门人力资源管理的主要内容

     1.人力资源的规划，人才的总体需求及需求结构

     2.公共部门的职位分类，职能加以分类并制定职位说明书

     3.人力资源的新陈代谢，飘逸与招聘，任免

     4.管理的激励约束机制：

考核，奖励与处分

     5.人力资源的职业发展与保障：

培训，工资，保障，福利等

  四.自然资源管理：

公共管理的主要内容

     1.自然资源的概念与分类：

自然资源是指在一定的时间条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境总和。

     2.自然资源的特点：

A.资源总量的有限性

B.资源分布的地区不平衡性

C.许多自然资源属公共物品或准公共物品。

     3.公共不蒙加强自然资源管理的意义：

     A.有利于资源的合理开发利用，保护环境

B.有利于是想资源的最优配置，纠正市场失灵

C.有利于缓和缓和我国日益严重的自然资源危机

4.自然资源管理的内容：

包括资源的勘察，规划，开发，储存，配置，利用，保护等七个方面

5.自然资源管理的主体：

政府、非政府管理主体

第七章公共物品管理

一.公共物品的定义与特征

（一）定义：

是指由社会成员均等消费的物品，每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少——1954年美国福利经济学家萨缪尔森《公共支出的纯粹理论》

（二）特征（与私人物品比较）

非排他性：

公共产品一旦提供，不可能排除任何人对它的消费

非竞争性：

公共物品一旦提供，没必要排除任何人对它的消费，因为该产品消费者的增加并不会引起边际成本的增加，包括生产成本不需增加，消费上不会减少其他人的满足程度。

二.公共物品的分类

按性质分：

1.纯公共物品：

指那种向主体成员共同提供的且在消费上不具有竞争性，受益上不具有排他性的物品

         2.准公共物品：

介于纯公共物品与纯私人物品之间，一般包括两种类型：

         A.拥挤性的公共物品：

指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品，当消费者达到一定数量的时候，其边际成本不再为零。

         B.价格排他的公共物品：

指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他的公共物品。

 常见的几种公共物品：

国防（纯公共物品）、秩序、环保、科学教育、文化

三.公共物品的供给

1.公共物品市场供给的效率损失与政府介入

2.经济发展中公共物品供给的增加

   其原因：

人均收入增长、生产技术与工艺的进步、都市化因素、市场化深入

3.公共物品供给方式的比较与选择

A.公共物品政府供给：

中央政府直接经营、地方政府直接经营

B.公共物品民间供给：

签订合同、授予经营权、给与经济资助、法律保护民营进入

结论：

加强政府对公共物品的管理职能，减少对公共物品的直接经营，推动公共物品生产的民营化。

 四.思考题

   1.公共物品的含义与特点。

 2.准公共物品主要包括哪几类?

 3.公共物品需求增长的原因

第八章公共服务管理

一.公共服务的含义与供给：

公共服务是为了社会公众提供基本的，范围广泛的，非营利性的服务

二.公共服务的供给

    1.公共产品的本质特征决定市场供给失灵“不找市场找市长”

    2.预算增加，机构扩张和低效率等使政府供给困难“不找市长找市场”

    3.公共服务供给的最佳形式——充分发挥社会作用，实现政府，市场与社会的结合

  三.社会仔提供公共服务中的作用

     1.增加就业机会

     2.提供公共物品和弥补政府缺陷

     3.增加资源运用的透明度和合理性

     4.扩大社会公平

     5.培养人们的互助精神

     6.在国际事务中发挥监督、协调的作用

 四.社会（第三部门）发展面临的各种困境

    1.缺乏独立性和自主性

    2.缺乏资金、人才等组织发展的基本条件

    3.法律规范不健全

    4.缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制

    5.公众对第三部门的认同度不高

 五.案例分析：

希望工程辉煌与危机

      目的：

了解社会仔公共服务供给中的作业以及面临的问题

       步骤：

1.阅读案例

             2.讨论、查阅资料

             3.概括总结

       结论

       问题：

1.中国青少年发展基金会如何才能从根本上避免这种突如其来的信任危机。

             2.希望工程的成功与问题对充分发挥社会公共服务提供中的作用有哪些启示。

六.公共服务的范围

    国家十一五规划纲要（讨论）中，首次划定政府公共服务领域为“义务教育、公共卫生、社会保障、社会救济、促进就业、减少贫困、防震减灾、公共安全、基础科学与前沿技术及社会公益性技术研究、国防等”

第九章第三部门管理

 一.第三部门概述

（一）第三部门的定义:

第三部门就是指介于政府部门与营利性部门之间,依靠会员缴纳的会费,民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众，促进社会稳定或发展为宗旨的社会公共部门。

（二）第三部门的组织特征与主要类型

   1.组织特征：

正规性、民间性（即非政府性）、非营利性、自愿性或奉献性、自治性

   2.非营利组织的主要类型

     国外的主要类型：

A.社区服务型

B.助它保健型

C.助它教育型

D.传播沟通型

E.科研学术型

F.助它社会福利型

G.环保型

H.消费者福利型

I.国际事务型

J.职业协会型

K.休闲娱乐型

L.资金筹集型

  我国的主要类型：

A.教育、研究组织

B.医疗保健组织

C.学术文化组织

D.群众团体组织

E.慈善基金组织

F.协会联合组织

G.其他组织（如环保组织）

 二.西方第三部门的兴起及其原因

（一）西方第三部门的兴起：

老布什“非营利组织的重要性宛如点亮了千盏灯火”、

（二）西方第三部门兴起的原因

    1.政府改革的需要

    2.市场失灵和政府失灵并存赋予了第三部门新的社会价值和更为广阔的发展空间

    3.第三部门自身的不断成熟

    4.信息技术的支持作用

    5.学术研究对第三部门发展的推动

第十章企业型政府与政府再造

一.政府再造（ReengineeringGovernment）的内涵与背景

（一）政府在造是对政府组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量政府绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。

关键词：

流程：