州市城市总体规划实施评估报告惠州大亚湾经济技术.docx

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州市城市总体规划实施评估报告惠州大亚湾经济技术

惠州市城市总体规划（2006-2020年）实施评估

（大亚湾开发区）

（公示稿）

2014年11月

前言

《惠州市城市总体规划（2006-2012年）》（以下简称“2006版总规”）于2006年完成上报稿，2012年获国务院批复。

在近年的城市规划建设中，2006版总规在确定城市发展方向、合理利用城市土地、协调城市空间布局等方面发挥了积极作用，为促进地方经济快速发展、完善城市功能提供了必要的技术支持，对指导下层次规划的实施和重大项目的安排布局意义重大。

但在2006版总规编制实施的几年间，出现了诸多未预测到的情况，包括在实施过程中的区域发展环境的变化、地方社会经济发展目标的调整、国土部门新版土地利用总体规划的实施、惠州市行政区划的调整等，使得2006版总规在实施过程中出现了一些不适应的地方。

大亚湾经济技术开发区（以下简称“大亚湾开发区”）作为惠州市城市双中心之一，近年来由园区发展模式向新城发展模式的转变，使得其城市建设与总体规划不适应性在整个惠州市具有代表性。

根据《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规[2009]59号）的有关办法，大亚湾区住建局组织编制了《惠州市城市总体规划（2006-2020年）》实施评估（大亚湾开发区），报告对2006版总规的执行情况、实施成效以及适应性进行了综合分析评估，为进一步加强2006版总规的管理和实施，适时调整（修改）2006版总规提供建议和思路。

第一节总则

一、评估目的

全面评估2006版总规的实施情况、规划目标推进情况和区域发展变化情况，及时了解规划实施的成效和存在的问题，并根据评估结果，提出完善规划实施及管理措施，提出是否需要修改规划或是适时调整规划的意见和建议，才能增强2006版总规的合理性及对大亚湾区经济社会发展的适应性，提高2006版总规的可操作性，更好的发挥城市总体规划的控制和引导作用。

具体目的有三：

（1）对2006版总规中大亚湾开发区的实施情况和实施效果进行全面的总结

2006版总规编制时间较早，其规划要求不可能与地区的客观现实完全一致，与此同时，随着时间的推移，总体规划的实施环境也在不断发生变化。

回顾并梳理大亚湾开发区的发展，在理清历史背景和当前发展变化基础上，进行现状与规划的详细比对，进而发现规划实施的主要偏差及问题。

（2）对大亚湾开发区强制性内容的执行情况进行检验与成因解释

从建设用地边界与用地规模为基础分析点，把握规划的整体落实及偏差情况，在此基础上重点对2006版总规中各项强制性内容的执行情况进行检验，并从区域发展环境、属地形成根源、总体规划本身、规划实施措施及配套管理机制等方面，深入分析强制性内容规划与实施不一致的成因。

（3）为总体规划的充实完善及下一步工作提出建议

针对2006版总规实施中存在的偏差及问题，归纳总结，结合大亚湾开发区个性化的发展需求，提出属地化的充实完善建议及规划实施机制的改善

二、评估范围和期限

本次评估的范围为大亚湾经济技术开发区，含澳头、西区、霞涌3个街道办事处，石化区和荃湾港区在内的289平方公里陆域面积和1300平方公里海域面积。

本次评估重点对289平方公里陆域地区进行评估。

评估期限为2006版总体规划完成编制以来的时段，即2006-2014年。

三、评估依据

●《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（2002年）；

●《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）；

●《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）；

●《惠州市城市总体规划（2006—2020年）》；

●《惠州市“十二五”城市建设规划（2011—2015年）》；

●《惠州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

●《中共广东省委、广东省人民政府关于提高我省城市化发展水平的若干意见》（征求意见稿）；

●《惠州市轨道交通规划修编（2014—2030年）》（批复稿）；

●《惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010—2020年）》；

●大亚湾开发区各部门、区（管委会）的“十二五”规划及其他相关政策文件；

●大亚湾开发区范围内已编制完成的总体规划、分区规划、控划及专项规划。

四、评估原则

（1）客观真实原则

评估采用依法公布和审批的经济社会、土地利用等数据，保证评估过程和结论的客观性，如实反映规划实施情况。

（2）综合评估原则

规划评估采用定性分析与定量评价相结合等方法，注重对社会经济、人口规模、城市建设用地规模、及其各类用地实施情况等进行评估。

（3）统筹兼顾原则

评估过程中调查并充分听取城建、国土等相关部门和公众的意见和建议，对评估中涉及的问题，在分析、研究、论证的基础上，统筹兼顾，提出解决办法。

五、区域概况

社会经济发展方面：

2012年常住人口为19.56万人，2013年全年实现地区生产总值468.6亿元，固定资产投资179.3亿元，社会消费品零售总额18.9亿元，公共财政预算收入29.8亿元，农村居民人均纯收入1.46万元。

土地资源方面：

2013年大亚湾开发区城市建设用地规模（不含石化区和荃湾港区）41.37平方公里。

城市建设用地以居住用地和工业用地为主，两类用地分别占城市建设用地的41.87%、25.76%。

石化区和荃湾港区城市建设用地合计10.97平方公里，其中64.48%为工业用地。

道路交通现状：

厦深高铁、惠大铁路、惠大高速公路、惠深沿海高速公路、石化大道、大亚湾大道、滨海大道穿越大亚湾开发区境内，构成便捷的区内外交通运输网络。

社会发展：

民生质量持续改善同时重点改革不断深化。

社会投资项目和政府投资项目审批时限大幅缩短。

建立了“网上注册易”平台，成立了区公共资源交易中心。

完成改革并验收的村（社区）委会5个、村（社区）民小组89个，农村股份制改革步伐走在全市前列。

大亚湾开发区在经济增长和城市建设方面都在稳步推进，沿海发展战略从空间设想到行动计划。

进一步呈现由园区向产城融合的转变，主要有三个特征：

一是生态绿化工作积极推进，城市公园及滨水绿地有序建设；二是工业化和城镇化互动发展，随着房地产业加速发展，吸引大量人口置业，城市交通、商贸、养老、文化休闲设施不足问题逐渐凸显，城市综合服务能力有很大提升空间；三是先进制造业快速发展，城市开始进入跨越转型阶段，知识型、管理型人才缺失，亟需提高地区对人才的吸引力。

第二节2006版总体规划执行情况评估

一、2006版总体规划的编制情况

（一）总体规划编制情况

2006版总规由惠州市规划建设局进行协调组织，由中国城市规划设计研究院、惠州市城市规划设计院联合编制完成。

2004年5月，编制工作开始进行；2006年12月，完成上报稿；2009年12月，广东省人民政府将2006版总规上报国务院审批；2012年1月，2006版总规经国务院批准实施。

在2006版总规的指导下，惠州市编制了各类规划，主要包括《惠州市“十二五”城市建设规划（2011-2015年）》、《惠州市轨道交通规划修编》（2014-2030年）（批复稿）、各地区的各类专项规划、各城市组团的近期建设规划、各区分区规划、镇总体规划、各个片区的控制性详细规划以及重要地段的修建性详细规划。

（二）规划编制的主要内容

2006版总规确定城市规划区为惠州市区范围，包括惠城区（含仲恺高新技术产业开发区）和惠阳区（含大亚湾经济技术开发区）行政辖区，总面积2672.3平方公里；规划期限为2006-2020年，远景为2020年以后。

确定惠州市的城市性质为：

珠江三角洲地区中心城市之一。

将大亚湾开发区定位为珠江三角洲地区性副中心，我国东南沿海重要的港口和石化基地。

构建城市总体布局结构“一城三组团、双核心结构”。

其中，大亚湾开发区与惠阳中心城区的组合是惠州市三大组团之一、两大发展核心之一，并在大亚湾开发区内部规划商业、行政、物流三个中心。

在人口与城市建设用地规模上，2006版总规将大亚湾开发区与惠阳中心城区进行统筹考虑，命名为惠阳—大亚湾次区域的城市组团。

人口规模控制上，2006版总规确定至2020年，惠州市市区总人口规模控制在370万人左右，其中惠阳—大亚湾次区域的城市组团总人口规模控制在130万人左右。

建设用地规模上，2006版总规确定至2020年，惠州市区城镇建设用地规模为409平方公里，人均建设用地111平方米。

惠阳-大亚湾次区域的城市组团建设用地规模为142.4平方公里，人均建设用地110平方米。

其中，核算大亚湾开发区（不包含石化区及荃湾港区）建设用地规模61.34平方公里（表2-1）。

为推进大亚湾石化区的发展建设，大力发展石化产业，作为政策性区域的石化区的用地指标独立计算。

表2-12006版总规大亚湾开发区城市建设用地平衡表（不含石化区及荃湾港区）

序号

用地代号

用地名称

用地面积

（公顷）

占城市建设用地

（%）

1

R

居住用地

1440.18

23.48

2

C

公共设施用地

378.91

6.18

3

M

工业用地

1234.83

20.13

4

W

仓储用地

28.31

0.46

5

T

对外交通用地

135.14

2.20

6

S

道路广场用地

1304.76

20.27

7

U

市政公用设施用地

109.74

1.79

8

G

绿地

1502.57

24.49

合计

城市建设用地

6134.44

100.00

二、06版总体规划实施评估分析

评估将分别从城市发展方向与空间布局、城市阶段性目标、非强制性内容以及强制性内容四个小节进行展开，强制性内容为本章节的重点。

（一）城市发展方向与空间布局实施评估

1城市发展方向

城市发展方向与2006版总规基本吻合。

总体上，在2006版总规编制实施期间，坪山河西部片区、上杨片区、中心区发展迅速，成为大亚湾开发区城市空间扩展的主要地区。

2城市空间布局

产业发展基本按照规划有序开展。

石化产业基地与港—铁物流产业基地处于初步发展阶段。

规划实施的主要偏差为霞涌地区的滨海休闲旅游业发展超出总规预期。

主要原因是重大基础设施的建设打破了霞涌交通瓶颈，带动旅游业的发展。

（二）城市阶段性目标落实情况评估

1主要经济社会指标

由于2006版总规未对各个组团的经济社会指标进行独立预测，这个章节评估对象为惠州市整体，从侧面反观大亚湾发展势头。

惠州市GDP增长速度与规划预期基本一致。

2010年惠州市GDP达1730亿元，超过总规预期的1600亿元。

2010年之后GDP年均增长率为17.0%，超过总规预期的13.7%。

人均GDP增长速度明显快于总规预期。

2010年惠州市人均GDP达5709美元，超过总规预期的5000亿元。

2010年之后人均GDP年均增长率为18.8%，明显高于总规预期的7.2%。

偏差原因主要在于，规划实施期间，惠州市积极调整经济增长模式，取得了比规划预期更好的成绩。

具体原因有三点：

一是积极对接国际与珠三角的产业转移，深入推进珠三角一体化、深莞惠一体化，争取更多项目落户惠州；二是随着行政区划调整的完成，惠州市的自然资源、土地资源、文化资源、产业和市场得到整合与优化，发展后劲足；三是以先进制造业和现代服务业“双轮驱动”为产业发展方向，有效快速地调整了产业结构。

2城市人口与用地规模实施评价

（1）人口规模评估

根据大亚湾公安局提供数据，2006年及2010年大亚湾开发区常住人口分别为12.08万人、14.26万人，根据《大亚湾统计年鉴（2013）》，2012年人口为19.56万人。

由此推算出大亚湾开发区2010年之前人口年均增长率为4.23%，2010年之后为17.11%。

（2）用地规模评估

统计均不包含石化区与荃湾港区。

考虑到已批未建用地的用地规模、用地性质已确定，将其纳入现状用地统计中，即至2013年现状城市建设用地包括已建用地和已批未建用地。

（1）阶段性目标评估

根据《惠州市大亚湾地区分区规划（2007-2020）》及《惠州市十二五城市建设规划（2011-2015）》，2006年及2010年大亚湾开发区城市建设用地规模分别为23.83平方公里、29.98平方公里，2013年现状规模为41.37平方公里。

由此推算出大亚湾开发区2010年之前城市建设用地规模年均增长率为5.91%，2010年之后为11.32%。

核算规划至2020年，大亚湾开发区（不包含石化区及荃湾港区）建设用地规模为60.41平方公里（采用新国标）。

现状整体用地规模适中。

呈现出以下两个特征。

第一，居住用地规模增长较快，超过2006版总规规模，人均居住用地面积较大；第二，由于人口规模偏小，人均城市建设用地偏大，超过2006版总规规划人均面积（110平方米）及国家标准（65-110平方米）。

在此基础上，大亚湾需提高对人口的吸引力，使居住用地及城市建设用地的人均规模达到国家标准。

（三）非强制性内容落实情况评估

非强制性内容包括非建设用地及非强制性建设用地，从两个角度切入。

第一，边界问题，表现为现状与2006版总规城市建设用地边界不一致，规划的非建设用地被占用，在大亚湾开发区具体表现为发展备用地被占用；第二，用地性质调整问题，表现为规划的居住用地、商业服务业设施用地、工业用地及物流仓储用地在规划实施中调整为其他类型的建设用地。

1非建设用地规划实施情况评估

坪山河西部片区、西区南部片区、上杨片区、猴仔湾片区及小桂湾片区、霞涌片区和塘横片区出现部分建成区位于2006版总规规划的城市建设用地边界之外的情况。

根据现状与2006版总规对比，约2.82平方公里规划的发展备用地、约3.13平方公里规划的农田林网现状已成为建成区。

共性原因是2006版总规编制之前这些地区已有大量用地出让。

规划的非建设用地中不乏已经出让的用地，一旦土地被激活，实施与规划之间难免产生偏差。

而这部分用地基本符合《惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）》（以下简称“2010版土规”），基本落于城市建设用地增长空间范围内。

2非强制性建设用地规划实施情况评估

（1）居住用地

依据2006版总规，规划至2020年，居住用地规划总规模为14.40平方公里，占城市建设用地比重为23.84%。

现状居住用地规模为17.32平方公里，占城市建设用地比重为41.87%，高于国家标准（25-40%），现状人均居住用地面积为88.57平方米，高于国家标准（23-36平方米）。

偏差原因主要有两方面，一是在于承接深圳坪山居住空间外延，带动坪山河西部片区、上杨片区宜居住区的发展；二是由于旅游业的带动作用，霞涌、猴仔湾的旅游地产发展超出2006版总规预期。

其他地区的居住用地布局较为合理，均按照规划进行建设。

（2）商业服务业设施用地

依据2006版总规，规划至2020年，商业服务业用地规划总规模为1.89平方公里，占城市建设用地比重为3.12%。

现状商业服务业用地规模为0.98平方公里，占城市建设用地比重为2.36%，现状人均商业服务业用地面积为5平方米。

已建设施主要集中于大亚湾大道沿线。

随着霞涌旅游业的发展，当地的商业服务业设施也逐渐增多。

产业园区的建设，也一定程度上提高地区商业服务业设施的配比。

（3）工业用地

依据2006版总规，规划至2020年，工业用地规划总规模为12.35平方公里，占城市建设用地比重为20.44%。

现状工业用地规模为10.66平方公里，占城市建设用地比重为25.76%，符合国家标准（15-30%），现状人均工业用地面积为54.48平方米。

由于深圳产业和投资外溢，西区工业发展超出2006版总规预期。

若将石化区和荃湾港区纳入统计范围，则2006版总规规工业规模为33.93平方公里，现状为17.73平方公里，仍有约16平方公里的用地可以发展，可见大亚湾未来工业发展空间在于石化区和荃湾港区。

（4）物流仓储用地

依据2006版总规，规划至2020年，物流仓储用地规划总规模为0.28平方公里，占城市建设用地比重为0.47%。

现状物流仓储用地规模为0.08平方公里，占城市建设用地比重为0.20%，现状人均物流仓储用地面积为0.42平方米。

因功能区划合理布局及优化，在实施规划过程中将部分物流仓储用地调整到了港区及石化区，若将这两个区域加入指标计算，则规划的物流仓储用地规模为1.60平方公里，现状为1.58平方公里，基本没有新的发展空间，应提高现有物流仓储设施的服务范围及服务效率。

（四）强制性内容执行情况评估

强制性内容包括绿地与广场用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、道路与交通设施用地四种类型用地，其中绿地与广场用地为重点评估对象。

1绿地与广场用地

依据2006版总规，规划至2020年，绿地与广场用地规划规模为15.03平方公里，占城市建设用地总规模比重为24.87%。

现状绿地与广场用地规模为5.73平方公里，占城市建设用地总规模比重为13.86%，符合国家标准（10-15%），现状人均绿地与广场用地面积为29.31平方米，高于国家标准（≥10平方米）。

现状绿地建设情况良好，已建成虎山、塘尾山、板樟岭、响水河、虎头山、螺岭六个公园，沿坪山河、淡澳河建成一定规模的滨水绿带。

部分公园结合山体开发，当前正处于建设中，已然具有公共绿地的功能，但仍沿用原有山林的属性，用地性质尚未转化为绿地。

大亚湾具有丰富的山体存量，这将成为未来绿地主要的拓展方向。

此外，规划的工业用地与居住用地之间的隔离绿带也在有序建设中，将成为未来绿地建设的重要方向。

2公共管理与公共服务用地

依据2006版总规，规划至2020年，公共管理与公共服务用地规划总规模为1.90平方公里，占城市建设用地比重为3.15%。

现状公共管理与公共服务用地规模为1.40平方公里，占城市建设用地比重为3.37%，低于国家标准（5-8%），现状人均公共管理与公共服务用地面积为7.13平方米，高于国家标准（≥5.5平方米）。

虽有部分规划设施尚未投入建设，但从片区整体看，大部分是对2006版总规进行功能优化，服务半径仍满足规划要求。

中心区由于部分规划的公共管理与公共服务用地在2006版总规审批前已出让，如果在原址建设，政府需要将用地盘整收回，因此实际建设时不得不另行选址。

澳头中学高中部属于这种情况，并且在2006版总规审批前，该中学已开始建设。

3公用设施用地

依据2006版总规，规划至2020年，公用设施用地规划规模为1平方公里，占城市建设用地比重为1.66%。

现状公用设施用地规模为0.40平方公里，占城市建设用地比重为0.97%，现状人均公用设施用地面积为2.05平方米。

依据地方用地实际情况及发展需求，对2006版总规规划的多处公用设施进行位置调整，同时保证服务半径仍符合规范。

4道路与交通设施用地

依据2006版总规，规划至2020年，道路与交通设施用地规划总规模为13.56平方公里，占城市建设用地比重为22.45%。

现状道路与交通设施用地规模为4.80平方公里，占城市建设用地比重为11.61%，符合国家标准（10-25%），现状人均道路与交通设施用地面积为24.55平方米，高于国家标准（≥12平方米）。

在实施评估期间，2006版总规规划的高速公路、快速路和主干道基本建成，次干道正在有序进行建设。

2006版总规编制时，惠澳高速公路、石化大道、大亚湾大道为大亚湾开发区最主要道路。

在此基础上，增建了部分道路，并对规划确定的道路路网体系与道路宽度规模进行调整。

道路与交通设施的建设加强了大亚湾开发区五个组团之间的联系，拉近了大亚湾与深圳的时空距离。

（五）新确定的重大项目对城市总体规划的影响与分析

通过将现状与总规进行细致的比对，识别出2006版总规规划实施之间存在的主要偏差及问题，并对偏差成因进行解释，是本次评估的主要内容。

此外，新确定的重大项目也将影响2006版总规的实施，以下从产业园区、宜居及配套、交通路网三个方面进行分析。

1产业园区项目

第一，石化产业板块将全力推进世界级石化基地建设，继续建设大亚湾石化区及大亚湾精细化工园，同步配套建设输油输气管道、石化区码头、进出港航道、货运站场等基础设施，为石油化工产业集群发展提供有力支撑，这些项目将能进一步落实2006版总规规划的工业用地及物流仓储用地，推进大亚湾开发区向2006版总规规划的东南沿海重要的港口和石化基地目标发展。

第二，西区产业板块将重点依托现有电子产业基础及以比亚迪项目为代表的汽车零部件产业，加快推进LED项目、东风本田项目建成投产。

这些项目一方面将进一步落实2006版总规对西区以电子、汽车零部件为主的功能定位；另一方面科技创业产业将优化地区的产业结构，引领产业升级，吸引高端人才，同时由于地区对生活、生产性服务相关的配套要求提升，需重新梳理2006版总规在西区的居住用地及各类设施的布局及配比。

2宜居及配套项目

继续推进大亚湾商贸服务业建设，进一步完善各项公共服务设施及社会保障体系，重点优化教育、文化、卫生、体育及社会福利设施布局，建立多层次、宽领域的综合服务体系。

严格保育生态本底，按照管制区划分要求进行严格管制，修复生态功能，完善保护地体系建设。

全面强化市场参与机制，引导多方主体参与休闲旅游基地建设，在满足生态绿地保育、历史文物保护等要求的前提下，加快旅游产品与旅游服务体系建设，把大亚湾打造成滨海旅游胜地。

休闲基地相关重点项目的建设将推动霞涌、猴仔湾以及小桂湾旅游地产的发展，激活更多历史已出让土地。

3交通路网项目

交通设施的完善将带动并促进区域协调，霞涌片区新确定的交通体系将小径湾、乌山头片区纳入规划，有利于霞涌与惠东路网对接，将促进两个地区滨海旅游资源的整合。

4小结

新确定的重大项目将进一步完善大亚湾的生活配套服务、生产性服务以及生态绿化环境，提高大亚湾开发区的宜居性，在促进深莞惠区域一体化的基础上，吸引深圳和东莞的投资、产业、人才等生产要素向大亚湾集聚，使大亚湾成为珠江三角洲地区性副中心。

第三节版总体规划实施的综合评价

一、总体规划实施的积极作用

2006版总规对惠州市大亚湾开发区编制城市近期建设规划、详细规划、专项规划和实施城市规划行政管理具有良好的指导作用，对城市建设、保护和管理城市空间资源起到了较好的引导和调控作用，同时也为城市规划参与城市综合型战略部署提供了工作平台。

二、总体规划实施的偏差及成因

（一）规划实施偏差

2006版总规规划与实施的偏差可归纳为以下三点：

一是现状建设用地边界超越2006版总规规划的城市建设用地边界。

在坪山河西部片区、西区南部片区、上杨片区、猴仔湾片区及小桂湾片区、霞涌片区、塘横片区这些片区中，部分已建用地位于规划的城市建设用地边界之外，主要表现为工业用地和居住用地占用规划的发展备用地。

这是城市快速发展的需要，这些片区的土地开发建设基本符合2010版土规要求，大部分为合理现象。

二是人口规模、用地规模与规划预期稍有不同。

人口方面，现状人口19.59万人，人口规模偏小；近几年增长速度较快，需保持大亚湾对人口的较高吸引力。

用地方面，城市建设用地现状规模适中，近几年增长速度较快。

其中，居住用地规模增长较快，区域功能互补开始显现；工业用地增长适中，但由于人口规模偏小，人均工业用地较大；需有节制地控制城市空间扩展速度与规模，适当提高各类强制性用地规模，进一步完善城市功能。

三是对规划的建设用地性质进行优化调整。

部分规划的工业用地调整为居住用地，西区工业用地与居住用地交织；规划的绿地与广场用地、公共管理与公共服务用地、公用设施总量不变，项目具体建设位置进行调整，片区功能得到优化。

（二）偏差影响因素

2006版总规对城市发展起到积极作用，但在实施过程中出现一定偏差，其影响因素有四点：

一是历史土地原因。

2006版总规编制时，在规