法律法规在环境管理体系建立和实施中的作用.docx
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法律法规在环境管理体系建立和实施中的作用
法律法规在环境管理体系建立和实施中的作用
一个组织必须通过建立和实施ISO14001标准,对其环境管理活动进行动态的系统化的管理,才能更好地确保其环境行为不仅现在满足将来也能持续满足有关的法律和本组织制定的环境方针的要求。
随着ISO14001环境管理体系标准在我国的实施和逐步推广,人们对这一标准的作用和实施的意义的认识也在不断地加深。
作为一个管理工具标准,一方面,其本身除了要求在环境方针中对遵循有关法律法规和持续改进作出承诺外,并未提出对环境行为的绝对要求;而另一方面,本标准的建立和实施的目的又绝不仅限于满足法律法规的要求。
尽管如此,应该说,满足并持续满足法律法规的要求仍然是建立和实施ISO14001标准体系所要追求的一个自始至终的最基本的目标。
因此,法律法规在环境管理体系建立和实施中的基础地位和重要性是不容怀疑的,也是为大家所共识的。
然而,在对不同企业的咨询和审核工作中发现,不少的企业和人员对于法律法规在体系建立和实施中的具体作用还缺乏全面的认识和深刻的理解,希望以下对此问题的探讨能够对大家建立和完善体系以及提高体系实施的有效性有所帮助。
一、法律法规在体系建立和实施中的具体作用
通过对ISO14001标准的学习以及在咨询和审核工作实践中的体会,我认为其作用至少应包括以下几个方面:
1、为组织环境方针的制定提供帮助
为了确保环境方针更好地适合组织的活动、产品和服务的性质、规模与环境影响,组织必须通过掌握和了解与本组织的活动、产品和服务直接相关的法律法规要求,并根据其具体内容在环境方针中对某些方面做出重点的、有针对性的承诺。
如对一个冰箱制造厂,其方针的承诺必须考虑到关于保护臭氧层的国际公约和国家关于ODS物质使用的替代方案,对处在水污染重点控制区域的企业则应重点考虑国家和地方对水污染防治有关法律法规和总量控制要求,并在方针中加以体现,对处在酸雨和二氧化硫控制区的企业来说,则应重点考虑大气方面的污染防治的承诺,而对于矿业企业则应重点从自然资源合理开发和利用以及生态环境的保护方面考虑法律法规的具体要求并作出适当的承诺。
2、为环境因素的识别与评价提供参考依据
环境因素是指组织的活动、产品和服务中能与环境相互作用的要素。
由于组织的环境因素的存在和作用造成对环境的影响与破坏。
然而由于所有环境构成要素中除了人之外,其余的通常情况下均不能自己表达其意愿,而法律法规是根据人们对环境问题的研究成果而制定的,所以法律法规就必然成了环境的利益代言人。
因此一个组织在考虑其环境因素对环境的影响时,可以将法律法规的有关规定和要求作为其主要依据。
同样,法律法规和标准中已针对不同污染问题的危害程度规定了不同的管理要求或控制排放标准,因此,也必然成为一个组织考虑不同环境因素对环境的影响程度从而评价其重要环境因素的重要依据。
3、为目标指标和环境管理方案的制定提供依据
一个组织在对自己所要控制的重点环境问题寻找对策确定方案时,除了考虑技术条件,自身的经济条件以及相关方的要求之外,最重要的一点就是要考虑法律法规的要求。
设定的目标和指标以及达到目标指标的时间进度等要以法律法规为依据,充分考虑到满足法律法规的重要性和紧迫性。
4、编制环境管理体系文件的依据
在编制运行控制程序时应在程序中规定运行标准。
运行标准除了保证运行与活动的正常进行所需的技术参数条件之外,还包括了有关的环境控制和排放指标。
运行标准除了量化的指标要求,还包括定性的管理要求。
因此一个组织在编制水、气、噪声等控制程序时要明确达到的环境控制指标,在编制固体废弃物管理程序时应考虑固体废弃物污染防治法对分类收集处置废弃物的要求及对危险废物分类处置和管理上的特殊要求,油类化学品管理程序则要考虑到化学品管理条例中对化学品的采购、运输、储存、使用和废液回收及处置等的定性的管理要求,而在新、扩、改建项目环境管理程序中则应全面考虑到相关法律中对有关手续办理的管理要求,如环评报批、环保"三同时"验收及审批、排污费用的交纳、排污申报登记及排污许可证的办理、环保设施异常或停止使用时的申报等。
在编制相关要素的管理程序中也应考虑到法律法规的要求,如在编制信息交流程序时对与环保行政主管部门的交流内容可能包括建设项目的进展情况,污染治理项目的实施进度,污染物处置及排放情况,环保设施的暂停使用、停用及改造的情况,污染事故的发生原因、产生的影响及处理情况等,对这些重要的外部信息交流,均应保留有关记录,以便将来适当时机作为证明组织环境行为合法性的重要证据。
在编制紧急准备与反应程序中,应考虑在发生重大环境事故时必须及时与环保行政主管部门及其它政府部门报告情况以便政府各有关部门也能够及时采取相应对策措施,减少和消除污染事故造成的不利影响,既减少对社会的损失也减少企业本身的直接损失和间接损失。
关于污染事故的处理与报告这本身也是法律法规的一项重要内容。
因此无论是在编制手册、要素管理程序、运控控制程序,还是编写具体的作业操作规程时,均应考虑到相关法律法规和标准的定量控制指标和定性的管理要求,只有这样才能保证法律法规的要求能够得到切实有效的贯彻执行,也只有这样才能保证组织体系运行的有效性和环境行为的合法性。
5、评价组织环境行为对法律法规遵循情况的依据
ISO14001标准关于监测与测量要素中要求组织应建立并保持程序,以定期评价对有关的环境法律法规的遵循情况。
因此必须根据组织的活动、产品和服务的特点,对照相关的法律法规和标准要求,定期定性和定量地全面评价本组织的污染物排放和有关的管理活动遵循法律法规的符合性程度,以便进一步采取对策措施。
6、是环境管理体系评审和审核的准则之一
虽然组织建立实施和申请认证注册的是ISO14001标准,但是一个组织建立体系的目的之一是为了保证符合法律法规的要求,因此在审核过程必须借助有关的法律法规才能对组织的体系的适宜性、充分性和有效性作出评价。
同时,根据ISO14001标准要求结合组织的实际情况所编制的体系文件也是具体指导本组织环境管理活动的更直接的内部依据,因此审核的依据和准则必然包括ISO14001标准、适用本组织的法律法规及其它要求以及本组织的环境管理体系文件三个方面。
无论是环境管理体系的内部审核、环境管理评审还是进行注册认证的第三方外部审核,都必须把法律法规作为审核和评审的重要内容和准则。
二、建立合适的程序和途径,获取和识别适用的法律法规和其它要求
既然法律法规及其它要求在体系的建立和实施过程中占据如此重要地位,具有多方面的作用,那幺建立并保持合适的程序,确定可行的方式和途径,规定有关的部门和人员去获取和识别适用于本组织的法律法规和其它要求,对于体系的有效运行和持续改进的重要意义是不言而喻的,这也正是ISO14001标准4.3.2法规与其它要求这一要素的要求。
中国的环保事业在党和政府的重视和领导下经过近二三十年来的发展,已经形成了一套相对独立和完整的环保法律法规体系,包括宪法和刑法中的有关环保方面的规范,环境保护法,水、气、噪声、固废等污染防治法以及海洋、草原、森林、土地、矿产、渔业等自然资源保护法,国务院及有关部委发布的环保规章、条例、办法以及地方立法机关和政府部门出台的地方性法规、条例、规章等。
为配合法律法规的执行,国家和地方还制定了一系列的环境质量标准和污染物排放标准。
此外国家和行业部门还出了一些环保政策和产业规范,体现了环保的要求和发展的趋势。
另外,中国作为发展中的第三世界国家,积极参与国际间的环保交流与合作,签订了一系列关于环境保护的国际公约、议定书等。
所有以上这些方面都是从中获取和识别适用的法律与要求的范围,组织可以通过各级环保部门和其它政府部门、专业出版社、环境报刊等多种途径获取。
需要补充强调的是,环保行政主管部门和行业主管部门根据环保的法律法规和政策的要求,对组织所作出的一些行政性的规范文件如立项批复、环评批复、设计批复以及"三同时"验收批复等,其中的内容更加符合企业的实际,是更具可操作性的规定要求,因此企业在建立体系时应特别给予关注,作为识别的内容并在体系运行中加以实施。
在此还有必要进一步指出的是,对于那些出口产品的生产企业,还可能需要掌握产品销售国有关的环保法律和要求,如关于化学品原材料使用、产品包装材料的使用以及产品中的有关环保指标的规定等。
因为从贸易角度来看,虽然通过ISO14001标准的认证,有助于打破非关税贸易避垒,但其本身只是保证环保成本的内在化从而保证市场的公平合理竞争,并不能排斥市场对产品本身制定一些环境指标的限制要求。
因此通过适当的渠道,及时掌握和获取市场所在地关于对产品本身的一些环保指标的现行要求或发展趋势,并通过环境管理体系的运行来加以考虑、实施和满足,以保证产品的顺利出口和销售,这一点对于出口产品的生产企业来说尤为重要。
三、搞好法律法规的传达和学习,保证法律法规作用的实现
明白了法律法规在体系建立和实施中的重要意义和具体作用,并且通过适当的渠道获取和识别了适合本组织的法律法规及其它要求,到此并不意味工作的结束,虽然标准4.3.2条款本身并未提出更多的规定,但绝不能机械地孤立地看待标准的条款要求,应该全面系统有机地理解环境管理体系不同要素之间的分工与联系。
为了充分发挥法律法规在体系中的作用,实现环境管理体系的总体目标,还需要根据组织的情况从以下几个方面开展工作:
1、搞好相关法律法规的传达工作
这里所说的传达不仅仅指适用法律法规清单的编制及传达,更重要的是需要对相关的法律法规的内容进行传达。
有些企业在体系建立和实施中缺乏后者的工作,导致相关部门无法对法律法规具体内容的学习和了解。
当然,这也并不要求把所有的适用法律法规内容分发到所有部门,在实施中可以考虑进行重要内容的摘编和分发,还可以根据法律法规内容的不同区别对待,有针对性地分发到主要的相关部门。
2、组织法律法规的学习和培训
组织在建立和实施培训教育程序时应包括对法律法规的培训内容。
和其它的培训一样,这方面的培训也要根据不同层次不同部门和不同岗位的不同需要采取不同的形式进行不同内容和不同程度的培训。
可以对主要人员可以通过集中培训和日常自学相结合的方式进行,对各部门也可以各自组织内部学习培训。
总之,要通过学习培训,保证对相应法规内容的了解和掌握,满足运行实施的需要。
3、把法律法规的规定要求纳入到环境管理体系文件中去
正如上面所提到的,编制体系文件时应以法律法规为依据。
在对适用法规与要求的识别获取和传达学习的基础上,更重要的是要把有关的定量控制指标和定性管理要求纳入体系文件中,这样就可以通过日常体系文件的执行达到对法律法规要求的执行。
4、搞好环保法律意识的日常宣传
环保意识、法律意识的提高是一个长期的过程,因此对环保知识和法律法规内容的宣传教育也必然是一项长期的日常工作。
组织可以采用板报、广播、刊物和知识比赛等多种形式,结合ISO14001其它工作的开展进行环保法律法规方面的宣传教育,逐步树立和增强员工的环保意识和法制意识,不断提高贯彻执行ISO14001环境管理体系的自觉性,保证体系更加有效地运行。
环境因素识别评价中的几个问题
环境因素特别是重要环境因素是环境管理体系的建筑基础,体系的其它管理要素都是围绕它们而开展管理活动的。
《ISO/IEC62环境管理体系审核导则》及"中国国家EMS认证机构认可制度"中都将环境因素列为四个需要重点审核的要素之一。
环境因素是环境管理体系中最重要的要素。
另一方面,在建立EMS时如何有效、充分地识别、评价环境因素,在实施审核时如何审查组织在这方面的成效,是EMS工作中最困难的任务之一,也是疑问最多、最难把握的地方。
现就EMS实际工作中经常涉及到的几个疑难点的处理方法进行如下探讨:
1环境因素识别的充分性
许多公司在识别、评价环境因素时能够比较全面地考虑污染物排放,而在考虑源头避免或减少污染物产生方面相对薄弱。
ISO14001标准核心特点之一是污染预防思想,即在产品、活动、服务各方面及全过程中要避免、减少及控制环境影响,要从"投入"和"产出"两方面去考虑环境因素。
为此,在设计程序、识别和评价环境因素时,应考虑产品及其包装设计、工艺设计、原材料选用、能源资源消耗、运输仓储、有毒有害化学品使用、固体及液体废弃物管理、生产过程污染物产生排放、产品使用、服务及废弃等环节中可能产生有害或有益环境影响的因素。
充分领会产品生命周期分析法的思想以及工艺过程分析法的思路,对全面识别环境因素是极有帮助的。
2异常状态下的重要环境因素
某些公司在生产过程中产生了大量的污染物,但由于环保设备齐全先进,控制手段得力,各种污染物最终均远低于适用排放标准得到排放。
因此,EMS工作人员认为这方面不存在重要环境因素。
这里存在误区。
ISO14001标准"环境因素"定义及"4.3.1环境因素"条款中均要求确定现实具有或能够产生重大影响的重要环境因素,即应充分考虑过去、现在、将来三种时态及正常、异常、紧急三种运行状态下发生或可能发生重大环境影响的环境因素。
针对上述案例,在制定及实施相关程序时可考虑将正常状态下低于排放标准的污染物排放作为一般环境因素,但同时必须考虑环保设备发生故障时、定期维修时、人为失误时、生产过程中超量产生污染物时等异常或紧急状态下可能产生的严重环境影响。
最简单的方式是对进入环保装置之前或生产装备排放口的污染物排放状态进行重要性评价。
以上所述适用于对可用强度、浓度、总量、速率、数量等方式实施限制的环境因素的评价,如污水排放、废气排放、噪声等。
无论对于生产装置口还是环保装置口,应分别对具体污染因子进行评价。
3废弃物、能源、有毒有害化学品等方面的重要环境因素
废弃物(或使用能源的装置或有毒有害化学品)在任何一个企业里一般都是种类繁多,在识别和评价环境因素时,是分别逐一进行,还是作为一个问题统一提出,这也是一个值得探讨的问题。
若从有效实施环境管理出发,可做如下考虑:
a.废弃物管理
1)在识别环境因素时,全面具体地明确各种废弃物;
2)有关废弃物处置、废弃物防治的法规不象污水噪声大气防治法规对污染物有量的限制,在某种意义上,随意处置100kg或100吨废弃物并无本质区别。
鉴此,一般地可将废弃物处置定义为一个重要环境因素,具体实施控制时则必须将它们合理分类分别合法处置。
3)关于废弃物削减,宜对各类废弃物产生量实施重要性评价,可将大于等于某一数值的废弃物产生定义为重要环境因素,并对它们实施改善和日常控制。
b.能源管理、
1)在识别环境因素时,全面具体地确定各类消耗能源的设施、装备及活动。
2)将"能源消耗"整体地定义为重要环境因素,并实施日常管理和控制。
3)同时对各种装置的单台或单类的能源消耗进行重要性评价,将"大于等于某一数值的装置的能源消耗"定义为重要环境因素。
4)资源、材料消耗可与能源消耗同样对待。
c.有毒有害化学品管理
1)识别环境因素时,应全面具体地明确使用的各种有毒有害化学品。
2)定义"有毒有害化学品的运输、储存、使用过程中可能的火灾、水灾、泄露事故等紧急状况"为重要环境因素,制定应急方案和日常管理程序。
3)对各种物品的使用量进行评价,定义"大于等于某数值的有毒有害化学品使用"为重要环境因素,考虑替代或削减使用量的改善方案。
4)"含臭氧层破坏物质(ODS物质)如哈龙1211灭火器、R12等为制冷剂的空调系统、含多氯联苯变压器等的使用"均应定义为重要环境因素,加强装置维护管理,并着手研究和寻找替代。
浅谈环境管理体系的文件化
在各类管理体系和管理模式的实际运用中,有一句话广为流传:
"写你想做的,做你所写的,记录下来你所做的",不难看出这三方面都包含了写和记的内容,那幺在环境管理体系中如何发挥写和记的作用呢?
在ISO14001标准中,涉及两个专门的条款,即4.4.4环境管理体系文件和4.5.3记录,它们便体现了环境管理体系的文件化。
标准4.4.4环境管理体系文件条款是这样阐述的:
组织应以书面或电子形式建立并保持下列信息:
a)对管理体系核心要素及其相互作用的描述;
b)查询相关文件的途径
概况地讲就是将环境管理体系的各个方面包括环境方针、策划、实施、检查和纠正以及管理评审等17个要素形成文件,阐明其内在相互作用,形成一个文件的体系,并提供相关文件的路径。
标准4.5.3记录条款包括记录和记录的管理两方面内容,我们这里讨论的环境管理体系文件化主要涉及前者的内容。
记录为环境管理体系连续运行提供了证据。
环境管理体系的文件化使环境管理体系这一工具从无形到有形,它是建立和保持环境管理体系的一项重要基础工作,也是组织达到预期的环境行为、评价和改善环境管理体系、实现预防污染和持续改进必不可少的依据和见证,可以说体系的建立工作首先是以文件的形式被固定下来,体系文件的质量将会直接影响到体系实施的效果,而且文件化又为体系的运行和维护提供了见证和依据。
接下来我们就进一步介绍一下环境管理体系文件的形式,结构和功能。
文件的形式包括书面和电子两种形式,书面的形式较为多见,所谓"白纸黑字",不受设施的限制。
随着管理的进步,越来越多的组织已逐步转向无纸化办公,在组织内部实行文件的网络化管理,这样可以节约大量的资源,且利于对文件的控制。
文件的结构是许多组织关注的问题,ISO14001标准本身并未规定体系文件的结构是什幺样的,它应依据组织的规模和环境管理工作的复杂程度来定,在进行文件编写的时候,首先就应确定体系文件的结构,即体系文件是如何设置的以及它们之间的层次和相互关系是怎样的。
许多企业在建立环境管理体系之前已建立了质量体系,那幺将环境管理体系文件纳入企业质量体系或全面管理体系文件中,是不是可以呢?
标准中并没有反对我们这样做,这样也确实存在一定的优点,可保持企业管理体系的完整性和结构化,保证文件管理的统一,确保职责的明确并减少重复,但我们也应该看到,环境管理体系是一个相对独立的体系,在我国整体环境管理水平又比较低,为了便于管理、重点突出和方便内部和外部审核,我们建议大中型企业特别是在环境管理体系建立初期形成独立的环境管理体系文件。
体系文件的结构可以参照ISO9000族的有关标准,将其分为手册、程序文件、作业指导书和记录四级。
组织可以依据其规模,管理职能设置以及环境管理工作的复杂程度来确定适合其的环境管理体系文件的结构。
例如对于一个小型企业,职能设置相对简单,环境因素较少且环境管理工作复杂程度不高,即可根据需要将手册和程序文件合并或将程序文件和作业指导书合并,这样可以更加方便管理,而对于大型的企业集团,例如虽是集中一贯制管理,但部门庞大机构设置繁杂,或集团下设多个分公司并谋求统一认证,其环境管理体系文件可以设置多级结构,例如程序文件便可分为公司一级和部门一级,在这方面已通过认证的宝钢集团、科龙集团、上海大众汽车有限公司等均进行了有益的探索和尝试。
环境管理体系文件结构化设置的每一层次均应发挥其各自的功能和作用。
环境管理手册是用来阐明组织的环境方针,提供重大环境因素、目标指标方案、适用法律法规,明确环境管理组织机构与职责,简要描述17个体系要素和它们之间的相互关系,是组织环境管理体系的高度概况,为环境管理工作提供指南及纲领,使得体系保持相对稳定性。
将其提供给中高层管理者可以明确体系概貌、各部门的职责及相互关系,以便统一分工及协调管理;将其用于内部审核或外部审核,可以使审核人员抓住体系的要旨和脉络;手册还为体系文件提供总体的指南及索引;部分企业也将手册提供给相关方,向社会宣传企业的环境管理工作及业绩。
程序文件应包含环境管理体系中一个逻辑上相对独立的内容,可以是环境管理体系的一个要素(如信息交流程序)或要素中的一个部分(如环境因素识别程序)或几个环境管理体系要素相互关联的一组活动(如废弃物管理程序),为其规定控制要点,使体系中该方面的活动处于程序化、文件化的受控状态,这就避免了由于缺乏文件化管理而造成的经验主义,偶然得失,使得要做的工作具体而明确,程序文件可以看作是企业内部强制执行的法规性文件,程序文件是手册的支持性文件。
作业指导书侧重于对操作性岗位或某一局部活动的规定,可以分为管理操作式和岗位工艺流程分解式,它是对程序文件的展开、补充及细化,一个程序文件可以有若干个作业指导书来支持。
记录为环境管理体系提供见证性和可追溯性。
以上各级文件应给出相应下级文件的路径来,比如手册应给出程序文件的路径,程序文件应给出相应作业指导书的路径,手册、程序文件、作业指导书可以分别给出记录的路径。
环境管理体系的文件化在体系的建立、运行和保持中起着举足轻重的作用,这就要求组织在环境管理体系建立之初即对文件编写工作给予足够的重视,体系运行和维护阶段不断完善文件以适应变化的条件并履行持续改进的承诺,同时记录下来体系实施和运行的重要信息,为环境管理体系的运行提供依据和见证。
如何认识和处理ISO14001标准中“相关方”概念
北京国环环境管理与工程咨询中心程俊
高度发展的人类活动污染和破坏了环境,环境已经、正在或潜在地对人类给予了轻重不一的报复。
为减缓环境的恶化,六十年代以来,一些团体和个人作为直接受害者进行了不屈的抗争;此外,有关方面作为环境代言人,向破坏环境者施加了强烈的影响或提出了明确的要求,其形式包括环境立法、绿色消费和采购、国际贸易壁垒、公众抗议、媒体关注等。
ISO14000系列标准在此背景下应运而生了。
ISO14000标准给各类组织提供了一整套标准化的管理工具,组织通过建立和实施适用的环境管理体系,使组织环境行为能持续地满足各相关方在环境保护方面的要求。
本文简要介绍了ISO14001标准中“相关方”概念及其作用,并通过一些实例阐述了一个组织如何去满足相关方的要求以及如何对有关相关方施加影响和控制。
对“相关方(InterestedParty)”ISO14001标准的定义是:
“关注组织的环境行为或受其环境行为影响的个人或团体。
”按此定义,组织的相关方一般包括:
立法、司法机关、社区居民、供方、合同方或承包方、客户或消费者、股东或投资者、媒体、组织内部员工等。
其中“员工”因为国际上通常将他们所受本组织污染的伤害纳入职业安全健康范畴,ISO14001标准也“不包含与之有关的要求”,“但它并不刻意限制一个组织将这方面要求纳入整个管理体系,尽管认证/注册过程仅适用于环境管理体系方面的内容”,因而本文不涉及员工利益方面的事项。
此外,有关遵守法律法规的事项,ISO14001标准通篇涉及,本文在此不再赘述。
一、标准要求中的4.2环境方针条款:
组织应确保环境方针(f)“可为公众所获取”
组织的环境方针应当是公开的,任何公众或相关方只要向组织索取,组织应无条件提供环境方针的文本或其复制件。
目前大多数公司的做法是:
一方面在环境方针中或在有关环境方针的体系文件中承诺环境方针的可公开获取性,另一方面还主动地通过电子或书面媒体或宣传板展示环境方针。
一些组织在向相关方提出环境保护要求时,随函附上环境方针。
此外,由于环境方针是组织全部环境行为的意图和原则的陈述,是组织的行为和环境目标指标的框架,大多数组织在环境方针中都包含了处理“相关方”概念的一些原则,如“共享环境方面的经验”,“鼓励供方和合同方使用环境管理体系”,“相关方参预并与他们进行信息交流”,“促进环保立法”,“与对环境友善的组织建立长期商务联系”等。
组织一旦在环境方针中有所承诺,则在体系其它相关要素中应对实现上述承诺有进一步具体的规定,并执行这些规定。
国际上许多机构包括政府、企业协会,民间团体
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- 法律法规 环境管理 体系 建立 实施 中的 作用