第二章 社会保障的发展.docx
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第二章社会保障的发展
第二章社会保障的发展
一、教学内容
社会保障史的考察
现代社会保障制度
社会保障发展经验、教训与改革
新中国社会保障制度的发展
二、教学要求
了解现代社会保险制度的产生
掌握国外社会保障改革
熟练掌握影响社会保障发展的因素
一、现代社会保险制度的产生
社会保险属于制度化保障机制,完成了由济贫时代的不确定性、临时性到稳定性、经常性的转变;由雇员、雇主共同供款和国家资助建立起来的社会保险制度,真正确立了社会责任与风险的共同分担机制;受保障者无需以牺牲人格尊严和接受惩戒为受益条件,免去了济贫制度下的经济状况调查和济贫院的奚落。
二、国外社会保障改革
(一)美国的社会保障改革
20世纪70年代前美国的社会保障基本上是以“大政府、小社会、高税收和高福利模式”为改革背景的。
具体来说,20世纪70年代以来,美国社会保障制度运行中也出现一些不利于社会经济发展的问题:
首先是社会保障赤字导致了财政危机。
以1988年为例,社会保障项目的财政支出占国民生产总值的10.9%和联邦政府财政总支出的49.1%,1975年社会保障财政赤字达15亿美元,1982年上升到122亿美元;其次是社会保障过度,导致竞争观念淡薄以及家庭观念和道德观念淡化,抑制了勤奋者的劳动积极性和助长了懒惰者的依赖心理;再次是社会保障的“挤出效应”导致低储蓄率,破坏储蓄投资的平衡关系,导致资本形成不足,从而造成经济低速增长。
美国的社会保障制度对经济发展的消极作用源于自身的以下原因:
首先,政府为筹集社会保障经费向社会多征税,会使一些勤奋者失去劳动的积极性,而政府为保障最低收入者的基本生活进行转移支付,会滋生一些人的懒惰和依赖心理;其次,现收现付制的筹资模式使代际之间存在再分配,70年代的滞胀使缴费职工的保险金难以负担退休职工的养老金,并担忧自己退休后的保障状况,从而对社会保险产生怀疑;最后,社会保障的管理非常烦琐,冗员过多,开支庞大,官僚主义严重,效率低下。
(三)智利的社会保障改革
智利社会保障改革的背景:
1973年,以皮诺切特为首的军政府推翻原政府上台,进行了长达16年的统治。
皮诺切特领导的军政权启用芝加哥学派经济学家治理国家经济,用强力手段进行大刀阔斧的改革,其中包括社会保障制度改革。
皮诺切特领导的军政权下台之后,智利政府继续深化改革,进一步完善社会保障等各项制度。
智利的社会保障制度改革集中表现在养老保险基金私营化方面。
这种改革几乎是一场对传统养老社会保险制度的重大革命,它始于20世纪80年代初期,以个人资本为基础,实行个人账户制,由私人养老基金管理公司负责经营管理,保险费完全由个人缴纳,雇主不承担缴费义务。
政府的作用有二:
一是立法强制;二是对私营基金公司进行监管。
从智利养老保险模式的运行来看,其最大的特点就是养老保险个人负责制,同时将政府的管理责任转移给私人管理公司,这样,政府的责任被缩小到最小限度,而个人的责任却被扩大到极大程度。
智利的养老金改革是举世瞩目的,所谓的智利模式是指建立个人账户,包括基本个人账户和补充个人账户。
前者指个人每月要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入,后者在此基础上自愿增加的缴费,可以享受一定的税收优惠。
保险费完全由个人缴纳,雇主不需要承担供款义务。
养老金由专业化的私人养老基金管理公司负责经营管理,雇员可自由选择基金管理公司。
政府成立养老基金监管局,负责对基金管理公司的监管,并且实行最低养老金担保。
除了强制性的个人账户养老金计划外,智利的社会养老保障制度还有以下四种形式。
一是原现收现付计划。
新制度规定1983年以来参加工作的劳动者必须建立个人账户,但是对于1983年前参加工作的劳动者和非正规就业的劳动者可以自由选择,很多人仍然属于旧的体制,而原先的32个养老保障管理机构的养老金计划统一由标准化研究所来管理。
二是最低养老保障金制度。
在个人缴费期满20年而账户资产积累额低于法定标准的情况下,由政府财政给予补贴,使个人退休金达到社会最低养老金标准。
三是以家计调查为基础的社会养老救助金。
伤残人员及年龄超过65岁的老年人,在收入低于最低养老金的50%以上时,可以享受政府提供的救助养老金。
四是军职人员养老金计划。
为了缓解改革压力,改革之初并没有把军人包括在内,军人实行的仍是社会养老保险。
三、影响社会保障发展的因素
(一)社会经济环境的影响
1、经济发展水平的影响
经济发展水平是影响社会保障制度的决定性因素。
经济发展水平对于政府与市场在社会保障中作用的强弱的影响是通过两方面来进行的。
一方面,经济发展水平的提高带来了国民收入水平的提高,根据马斯洛的需求层次理论,人的需求的满足存在着从低到高不断发展的趋势,随着国民收入水平的提高,个人对于社会保障的需求层次也在不断提高,从早期的要求保障公民基本生存权利发展到不仅要求保障生存权而且要求维护个人的发展权,从而要求政府加大在社会保障中的投入,提供越来越高的福利给付,如西欧各国社会保障费用支出从1965年至1970年年平均增长11.6%,1970至1975年年平均增长率达15.3%,社会保障费用在其国民生产总值中所占的比重也从1960年代的20%上升到1970年代的30%左右,从这个角度来讲,经济发展水平的提高会要求政府在社会保障中承担更多的角色。
另一方面,经济发展水平的提高还会影响国民收入不平等程度的变化,根据库兹涅茨关于收入分配的倒U曲线理论,国民收入不平等程度的高低会随着经济的增长呈现倒U型的分布。
在经济发展的早期,经济增长会带来国民收入不平等程度的加剧,此时要求政府在维护社会公平方面发挥更多的作用,从而带来政府在社会保障领域作用的加强;而在经济发展的后期,国民收人不平等程度会随着经济的增长而趋于缓和,此时对于效率的要求会高于对于公平性的要求,从而要求市场机制发挥更大的作用。
2、经济运行机制的影响
不同的市场经济体制模式的选择对于政府与市场在社会保障中的作用也有重要的影响。
在不同的市场经济国家,其经济运行在以市场机制作为社会资源配置的主导方式的前提下,政府干预的程度和范围各异,从而使市场与国家的不同组合以及两者在资源配置中的不同程度的作用表现为不同的市场经济体制模式,而社会保障不仅仅是市场经济运行的外部环境条件,而且也是市场经济体制运作的内在制约因素,社会保障制度的发展内化于市场经济发展之中。
在实行不同的市场经济运行机制的国家,其政府与市场在社会保障中的作用也是不同的。
如实行“自由主义”的市场经济体制的美国,十分强调市场力量的作用,崇尚市场而批评政府干预,反映在社会保障制度中,政府的作用受到严格限制,更多的体现的是市场化、选择性的原则,鼓励私人养老金计划和个人储蓄性养老金计划发挥更多的作用;而在实行“民主社会主义”市场经济体制的斯堪的纳维亚国家,国家的功能更强,国家干预重在调节市场分配结果,因此在其社会保障制度中,国家干预的范围和程度都更深和更广,社会保障体系由政府部门统一管理并负责具体实施,政府占据了主导性地位。
3、历史文化传统的影响是间接而深远的
非正式社会约束规范对政府与市场在社会保障制度中的作用也有重要的影响。
所谓非正式约束是指从未被人有意识地设计过的规则;主要包括价值信念、道德观念、风俗习性、意识形态,其中意识形态居于重要地位。
非正式社会约束规范主要是通过对人们的行为关系进行非正式的约束从而形成一定的行为规范标准,正式的制度安排只有与非正式社会约束规范相一致,才能有效地增进制度运行效率,减少运行成本。
各国由于历史文化传统不同,因而非正式社会约束规范也不尽相同,从而政府和市场在社会保障中的运行效率也各不相同。
以英美两国为例,英国受新自由主义、费边社会主义、集体主义的影响,认为社会是一个有机的整体,社会应对其成员承担责任,强调国家干预,从而形成了政府发挥主导作用的福利国家型社会保障制度;而美国受达尔文新教传统的影响,更强调个人的责任,对政府的干预加以严格限制,从而形成了政府作用有限、市场力量强大的社会保障制度。
事实上,违背非正式社会约束规范的要求建立的社会保障制度必然导致成本偏高,效率低下,如美国20世纪60年代在“伟大社会”思想的鼓动下,政府在社会保障中的功能扩张过度,结果导致社会保障体制陷入困境,最终不得不由尼克松政府进行“新联邦主义”改革,重新向个人价值回归。
(二)制度因素的影响
1、社会保障制度发展阶段性的影响
社会保障制度发展至今经历了制度建立期、制度发展期和制度完善期等三个阶段,随着制度自身的发展与完善,社会保障在内容构成上经历了以社会救济为主、以社会保险为主、以社会福利为主,呈现出层次性的发展。
在制度发展的不同阶段,政府与市场在其中的作用也各不相同。
以西欧社会保障制度发展为例,自1883年德国俾斯麦政府颁布《工伤保险法》正式建立现代社会保障制度到二战前,政府主要是通过国家立法强制性推行社会保障制度的建立与实施,但并不直接出面干预,具体的管理与执行主要由市场主体来完成;二战后,社会保障制度日益完善,政府直接建立统一机构,全面介入社会保障制度,表现在政府主管的社会保障项目越来越多,并得到长足发展,在有些国家已经占据主导地位,但也出现了政府作用盲目扩张的趋势;20世纪70年代后,西欧各国政府开始反思与完善社会保障制度,逐步将“国家福利”转向“社会福利”,减少公共干预,增加市场在社会福利提供中的角色。
2、制度惯性与路径依赖的影响
任何国家建立社会保障制度的初始目的都是为了解决特定的社会或经济问题,而一旦制度建立之后,由于制度演进中存在着“路径依赖”、自我强化的特性,政府与市场在初始制度中的力量对比格局会对两者在以后制度发展中的作用大小产生重要的影响。
按照诺斯的制度变迁路径依赖理论,一旦一种独特的发展轨迹建立以后,一系列的外在性、组织学习过程、主观模型等都会加强这一轨迹,同时会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团,也会在一定程度上导致制度发展中的自我强化。
虽然随着社会经济结构的变化,社会保障制度也应该不断改善以与之相适应,但除非发生制度的转向,路径依赖因素依然会迫使改革在原制度框架轨迹内进行。
如美国社会保障制度的建立是为了解决职业年金在经济大萧条冲击下面临破产的危机,由政府介入组建统一的社会保障体系,政府在制度建立之初就只承担有限的责任,市场的力量依然很强大,在其后的发展中虽然屡经变革,但“小政府,大市场”的格局一直是其发展的主线。
3、制度变迁时期特殊需要的影响
一方面,如前所述,社会保障制度作为协调社会经济关系的一种制度安排,随着社会经济结构的变化也需要不断改善以与之相适应,从而就会发生社会保障制度的制度变迁。
按照新制度经济学的制度变迁理论,制度变迁可分为需求诱致型和供给主导型。
在供给主导型制度变迁中,政府是决定制度发展方向的决定因素,即使在需求诱致型变迁中,政府的制度供给仍然是重要的影响变量。
因此,在社会保障制度变革时期,政府的作用总是主导性的。
另一方面,在社会经济总体制度发生变革时期,各社会群体之间的利益分配格局发生重大调整,政府也应该采取一些临时性的社会保障措施来保护承受能力差的社会阶层,因此,在社会制度变革期,政府在社会保障制度中的作用也应该增强。
当然,这种保护性措施不应该是永久性的,随着社会制度的日趋完善,应逐步取消这些暂时性的保护措施。
(三)制度主体因素的影响
1、政府规模与施政能力的影响
政府规模和施政能力与社会保障之间是一种互动的关系。
拥有较大规模和较好的施政能力的政府的国家在建立社会保障制度时期会自然而然的选择政府在其中发挥更多的作用,这有助于节省制度创建成本,提高效率。
西欧各国由于历史文化原因,都拥有比较成熟的政府机构,表现在政府规模比较庞大,政府
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