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基层官员财产公示制度构建的困境与出路
LUOYANGNORMALUNIVERSITY
2013届本科毕业论文
基层官员财产公示制度构建的困境与出路
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基层官员财产公示制度构建的困境与出路
摘要:
处于社会转型期的我国腐败现象有很多,从维基百科上最新数据看出仅仅2013年初到现在,发生、揭发、审理或审判的中华人民共和国、中国共产党的数额重大,性质恶劣的贪污、腐败案件就近20起。
仅在中共十八大后到2013年初期间,广州贪官抛售豪华住宅4880套,杭州贪官紧急卖出412栋别墅,上海贪官抛售豪华住宅4755套,而且近年来的腐败现象越来越趋向于“小官大贪”。
腐败现象如此之猖獗,本文认为很大的原因就是财产公示制度的难产,但是在全体施行困难重重,笔者认为应该从基层官员的财产公示做起,研究其问题和可能的出路。
关键词:
基层官员;财产公示;腐败
腐败是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异现象,也是指国家公务人员借职务之便获取个人利益,从而使国家政治生活发生病态变化的过程。
腐败是公权力寻租、异化的表现,是对民主政治的违背,腐败行为严重侵犯了公众利益。
腐败产生原因美国学者罗伯特·克利特加德在其《控制贪污腐化》一书中提出两个公式可以较好的解释:
1.腐败动机=贿赂-道德损失-[﹙被发现和制裁的机会﹚×(所受处罚)]>薪金+廉洁的道德满足感
当贿赂之所得减去从事该行为所承受的道德损失和法律风险后仍大于其工资收入和廉洁带来的道德满足时,官员就会有腐败的动机。
2.腐败条件=垄断权+自由处理权-责任制
当官员享有垄断权和自由处理权而又无需对权力的行使承担必要的责任时,他就具备了从事腐败行为的条件。
[1]
腐败是一个世界性难题,世界各国也都出台各种政策来进行有效防腐倡廉工作,其中官员的财产公示制度就是重要的一项政策,一直被委以反腐重任,被视为反腐利器,这项政策在新加坡,瑞典,韩国等也取得了很大的成效。
而处于社会转型期的我国腐败现象有很多,从维基百科上最新数据看出仅仅2013年初到现在,发生、揭发、审理或审判的中华人民共和国、中国共产党的数额重大,性质恶劣的贪污、腐败案件就近20起。
其中因网络反腐中国大陆公务员领导们中陕北房姐、河南房妹、广东房叔等贪腐案件频被爆出,仅在中共十八大后到2013年初期间,广州贪官抛售豪华住宅4880套,杭州贪官紧急卖出412栋别墅,上海贪官抛售豪华住宅4755套,[2]而且近年来的腐败现象越来越趋向于“小官大贪”。
腐败现象如此之猖獗,本文认为很大的原因就是财产公示制度的难产,早在1987年六届人大常委会秘书长王汉斌就提出申报财产制度需在有关法律中研究解决,但是目前为止官员财产公示的相关规定只有两个,1995年中共中央和国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》和2001年中央颁布了《关于省级现任领导干部报告家庭财产的规定》(以下简称《规定(试行)》),而且施行也流于形式,没有发挥出理想的作用。
既然财产公示制度在全国中高层官员中实行阻力大,困难重重,效果也难以保证,不妨先从基层的官员开始,逐步扩展开来。
在我国各地也有一些地方政府在进行基层官员财产公示制度构建的大胆尝试,2008年5月25日,新疆阿尔泰出台《关于县(处)级领导干部财产申报的规定》;2009年1月,浙江省慈溪市开始实施“领导干部廉情公示制”等,虽然这样折中的办法遇到些这样那样的问题,需要着力逐步解决,但终究是我国政府在财产公示制度构建的路上迈出了一大步。
一、基层官员财产公示制度构建意义
在当前社会转型期,构建基层官员财产公示制度,不仅是民心所向,众望所归,也是党和国家领导人关心和关注的问题,这不仅有利于廉洁高效政府的建设,和谐社会的建设,也是有利于国家执政根基的巩固,意义重大。
(一)警钟长鸣,规范行为,提高政府公信力
很多的官员在任职前都能做到廉洁自律,心怀百姓,有为人民服务的报复,但是上任后,由于现有体制的缺点,使他们纵容了人性中的弱点,变得腐败堕落。
主观上放松了对自身世界观的改造,受到了客观上的影响,所以不能去过分苛责那些贪官污吏,应该从制度上反思这个问题。
基层官员财产公示制度的构建,对基层官员有警醒作用,做到防微杜渐,有利于规范基层基层官员行为,有利于基层基层官员自身觉悟的提高。
财产公示可以作为基层官员职务犯罪的有效预防机制,慎重使用自己手中的公权力,减少腐败动和腐败条件。
廉洁的公务员队伍有助于塑造良好的政府形象,提高政府公信力。
(二)反贪倡廉,预防腐败,加大打击力度
有利于反腐倡廉工作的开展。
构建完善的基层官员财产公示制度体系,是预防和查处基层官员违法、违纪行为的需要。
有利于尽早帮助发现贪污腐败行为,加强打击基层官员贪污腐败的力度,提高打击效率。
而且很多时候在贪污腐败案件发现后,之前的公示数据也可以作为司法部门处理违法行为的依据。
(三)依法反腐,制度反腐,刚性监督常态化
建立基层官员财产公示制度是依法反腐的需要。
根据经济学上理性人假设的理论,社会人会利用自己有限的资源位自己获取最大的效用。
单纯的想要依靠官员的自律来实现廉政几乎是不可能的,所以必须要依靠法律反腐,依靠制度反腐。
中央纪委副书记刘锡荣在谈到对官员监督存在的问题时认为:
“上级监督下级太远,同级监督同级太软,下级监督上级太难,组织监督时间太短,纪委监督为时太晚。
凡此种种,都说明立法机构的主动作为,在缩减官员灰色隐私空间上大有可为。
”[3]建立财产申报制度,是利用法律的刚性来约束基层官员的行为,使其不去贪,不敢贪,不想贪。
正如温家宝总理所言:
“这件事情要做得真实而不走过场,就必须建立制度和制定法律,并且长期地保持下去,使它收到真正的效果。
”[4]
(四)净化风气,民主基层,强化政策执行力
一直以来,国家监督部门对基层政府的行政力量影响和监督影响较为薄弱,一直有“山高皇帝远”的说法,使得中央的各项政策在各地方的执行力大打折扣。
最底层的群众对社会腐败现象深恶痛绝,但是检举工作对于他们来说既有很大的风险也需要付出很大的成本,从而使得整个社会的价值观异化扭曲,很多群众甚至有“当官没有不贪的”的错误认为,对政府及其不信任,甚至有仇视心理。
从基层构建官员财产公示制度,让公众行使对基层官员的监督权,有利于基层民主建设,从技术操作上更容易实现,巩固执政根基的巩固。
[5]
(五)精简机构,权力集中,谨防权力滥用
“大部制”需要官员财产公示制度化。
[6]“大部制”是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。
在十八大后,实行了“大部制”管理,一些部门整合后的权力更大了,行使权力的国家公务员的权力也随之增大,所以加强对权力的约束和监督就变得尤其重要。
而基层官员财产申报制度正是利用财产获取来源的监督制约了权力,因此,为适应“大部制”改革,我国应该加快公务员财产申报制度的出台。
(六)和谐社会,透明分配,保护官员合法财产
此外,基层官员财产公示制度的构建还有利于社会和谐,[7]有利于保护基层官员的合法财产。
社会和谐从根本上来说就是利益的而和谐,利益的普遍满足是社会和谐的最终目的。
目前我们国家在财富分配上有很多的不公平因素,尤其是掌握着公权力公务员,其中一部分开豪车、住豪宅,不仅是群众对他们的财产取得途径是否合法产生怀疑,更会从怀疑变成对政府的不信任,在社会心理上与政府对立。
这些都会成为社会矛盾,造成社会的不和谐。
构建基层官员财产公示制度就是为了使官员的财产收入置于“阳光下”,使每位公民看得到,消除他们的疑惑,这也是为了更有力的保护官员的合法财产。
二、我国基层官员财产公示制度构建的现状及困境
(一)立法缺失,没有上升到法律层次,需借鉴各国经验
财产公示法制化、制度化建设是财产申报制度能否发挥作用的关键环节。
财产公示制度的落实关键取决于健全的法律,借鉴世界其他国家的经验,财产公示制度实施比较成功的国家,他们的财产公示制度都是以法律为基础构建起来的。
[8]目前,中国财产制度还主要是从国家政策、内部纪律的层面上进行,缺少从立法层面建设和法律地位的确立,各地方政府的财产申报制度试点还主要是依靠纪检部门等制定规范性文件来推动实施,这种规范性文件的法律效力难以确保财产申报有足够的法律化、制度化的权威,财产公示制度的效力将会大打折扣。
而且这些文件规定内容太过简单,操作层面也没有具体程序手段。
各地方政府在践行财产申报制度时,对该制度的认识存在差异。
对财产申报制度认识程度的不同必将导致实施的效果不同。
[9]
(二)财产公示制度本身目前存在的缺陷
1.公示主体和内容过窄
《规定(试行)》把申报主体设定为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和人民团体、国有企业、事业单位中的省部级现职领导干部。
这些是应该纳入公示主体中,但是也出现了本文开始讲的情况,在中高级官员中实行财产公示,必然会牵动各方利益,受到极大的阻力。
所以有很多学者认为,乡镇一级基层政权机构拥有相当权力,也是受到监督薄弱,容易发生贪污腐败,更应列入公示主体。
目前存在的财产公示制度中规定的内容范围过窄,《规定(试行)》中的家庭财产包括:
①人民币现金、存款;②外币现金、存款;③有价证券,包括人民币和外币;④合计价值10000元人民币以上的债权,合计价值10000元人民币以上的债务;⑤私有房产;⑥单件(套)价值10000元人民币以上的贵重物品;⑦名人字画、古董;⑧领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的除本条第三项规定以外的投资、股份;⑨土地使用权。
以上基本涵盖了我国官员的实际财产范围,但是仍然遗漏了一部分,例如一些无形资产,虚拟产品,金融产品,专利等,这样的漏洞很容易给财产公示主体以可乘之机。
[10]
2.公示材料不能直接作为法定证据使用
官员的公示材料里理论上是可以作为法定证据使用对腐败官员定罪的,但是根据我国中央纪委法规室的《关于<关于领导干部收入申报材料可否作为民事诉讼证据使用的请示>的答复意见》(中纪法函[2002]10号,2002年4月17日)称:
“由于《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》没有纪检监察机关和组织人事部门应当对领导干部收入申报材料进行核实的规定,所以,根据人民法院的要求提供其查阅的领导干部收入申报的材料,如果需要作为证据使用,应当由人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定予以查证,提供材料的纪检监察机关和组织人事部门不能以证人身份进入诉讼程序。
”同样,申报表上的数字也不可能直接成为刑事诉讼的证据。
所以,在没有确凿证据时,我国现行的官员财产公示制度是没有什么功效的。
在查办案件的过程中,有可能发现的违法金额很大,但是并不能简单地以申报表上的数字与之差额来认定,尤其是不在本人银行账户上的资金,而是其亲属名下的,则更无法直接认定其为违法收入。
3.公示材料公开程度低
在《规定(试行)》中表明中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告,可以核查。
却未说明将报告公开,让普通公众查阅,这使得民众无法行使自己的监督权。
[11]美国官员的申报材料是公开的,财产申报资料在申报结束后的15天内,向全社会公开并且允许公众查阅。
在以后的六年之内,公众也可以申请查阅,但不能作为商业用途以及损害国家利益。
香港《公开资料守则》1995年3月推行以来,截至2012年12月31日,已回应的个案共有32149宗。
目前,香港市民如欲索取政府所持有的资料,可通过守则向有关政策局或部门提出申请。
《公开资料守则》自1995年推行以来,约98%的申请个案获提供全部或部分资料,其中就包括政府中公务员的财产数额,而且在2012年8月,香港公布了主要官员的房产数,接受公众的监督。
至少88个国家和地区已制定信息自由法,保障公众知情权。
[12]我国因为各方面原因财产公示制度还迟迟没有推出,目前的财产申报制度也缺少对公众的公开。
4.公示主体和审查机关角色冲突
按照以往规定,党员领导干部报告个人重大事项一般要求向各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告,同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。
这就形成这样一个错综复杂的关系:
一个本该受到监督的领导者,却同时又是监督他的同单位组织人事部门、同级纪检、监察机构的顶头上司,经常会出现自己监督自己的情况,这样监督的有效性可想而知。
(三)社会认知不恰当
1.隐私
基层官员财产公示制度构建的一大阻碍就是,很多人都举得公务员也是普通的公民,也有隐私权,但是由于公务员身份的特殊性,手中掌握着公众赋予的权力,那么公众就有知情权,需要了解公务员是否廉洁从政。
当公众的知情权与公务员的隐私权发生冲突时,后者应该让位于前者,这也符合我国社会主义集体主义精神。
正如恩格斯所指出的:
“个人的隐私应受到法律保护,但个人的隐私与重要的公共利益—政治生活发生联系时,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。
[12]
2.时机不成熟,决心不足
很多学者和官员认为现在各项配套措施还没有做好,构建基层官员财产公示制度时机还不成熟,一项不完整的制度出台不能好好实施,还不如不实施。
没有哪一项政策法规已出台就是完美无瑕的,都必须在实践的检验中不断修正完善。
所以这种论断的的产生只是一些人决心不足和既得利益者不愿公开财产的托辞。
3.成本过高
构建基层官员财产公示制度,不仅牵动各方利益,也需要其它各种配套政策的实施,从短期上看确实需要付出巨大的人力物力,而且需要承担一定的风险,但是从长期上来看,这样的成本可以忽略不计,并且随着各种技术的进步,这种成本会越来越低。
从各国经验来看亦是如此。
4.担心可能会造成社会不安
如果公示后,一旦大量官员巨额财富公之于众,在社会收入差距很大的情况下,很可能造成社会的不稳定,公众与政府更加对立。
而且由于不同级别,不同地域的原因使公务员之间的财产差别较大,也会引起政府内部公务员心理的不平衡。
(四)公示主体对财产公示制度的抵触,
1.存在不愿意公示,官本位思想严重
政府的官员大多是体制内的既得利益者,既得利益者一般倾向于维护现行政治和经济制度,不希望当前制度被显著改变。
这些官员官本位思想严重,认为做官就是享受各种优益权。
有问题的官员害怕公示后,东窗事发,受到惩处,不敢公示,没有问题的官员害怕实行财产公示制度后,自己以后的利益被限制,失去获取隐性财富的机会,不愿意公示。
2.财产公示不实
根据现实情况,不如实公示的情况的确存在,公示主体对个人收入不公示或公示不实不是个别现象,甚至很多地方如同虚设,不少县(处)级以上干部反映,未曾认真填写过有关公示收入的表格。
这仅仅是关于收入的公示,就执行得如此粗糙,可见更多范围的财产公示制度在实施时更会遇到公示不实的情况。
(五)对违反规定行为惩罚措施过轻
《规定(试行)》第六条:
申报人不申报或者不如实申报收入的,由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正,并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。
对此我们可以归结为三点:
责令申报、批评教育、党纪处分。
采取的是党政纪处分的方式予以处罚,并不与刑事责任相联系。
相比于国外官员所要负的刑事责任,我国官员只需负行政责任,我们知道,无论是法律或是法规,一旦出台,都要有一定的震慑性。
假如法律或法规带给大家的只是不痛不痒的问责,那么也就失去了其执行到实处的可能性。
所以在这样的情况下,我们很少听到有官员是因为财产公示落马的。
(六)配套措施缺失,财产公示主体有后顾之忧[13]
首先,财产公示制度在构建时缺少法律支撑,单纯的依靠它来反腐是不行的,还要更明确,更严厉的法律法规进行组合作用。
然后,公务员的收入来源过于复杂,包括工资、福利、津贴以及一些灰色收入,必须对其进行改革。
其次,我国的金融虽然很多时候要求实名制,但是查处时还是有很多不知道账户是谁的情况,这给官员腐败提供了客观条件。
最后,基层官员财产公示的确会给他们的生活造成一定的困扰,所谓“财不外露”,这也需要在具体实施时进行思考斟酌。
三、构建完善基层官员财产公示制度
(一)加快确定立法
加快推进基层官员财产公示的的立法建设,使它上升的法律层面上,给其以法律地位,赋其以法律效力,予其以法律支撑,而且要加强对其贯彻实施的监督,保证其严肃性,使基层官员财产公示制度可以真正发挥效力,成为一把反腐利器。
(二)改进完善现行的财产公示制度
在基层构建官员财产公示制度,首先,要权衡好这个基层要到哪一级别,明确公示主体,以防在后来执行时出现主体混乱。
同时也要把扩大公示主体范围提上日程,使官员可以“脱敏”,减少抵触心理,毕竟基层官员财产公示必定要发展成为全部的公务员财产公示。
然后,要不断完善公示内容,现在许多虚拟的货币都可以变成真实的货币,例如QQ币在腾讯的虚拟世界里地行使了货币流通的功能,但是在申报时,一般是不可能去查询官员的QQ钱包里有多少QQ币,而这些QQ币却是可以通过倒卖变现的。
同样还有淘宝支付宝里的存款,则提现更加容易。
这都需要在审查时,对此也加以折算。
其次,要加大公示力度,在考虑官员实际情况的基础上,将信息对公众开放,保证公众的知情权和监督权,保障纳税人的合法权益。
最后,需要成立有效的审查部门,这些部门必须保持经济独立,与公示主体保持单纯的监督和被监督的关系,保证基层财产公示制度的公正性和权威性。
同时也可以积极鼓励民间的第三方组织参与到基层官员财产公示的监督中来。
(三)做好社会宣传教育,下大决心,把这项制度贯彻到实处[14]
加强廉政文化建设,营造和谐的社会氛围,扭转一些人不正确的价值观,追求和实现全社会共同的社会公共价值和精神。
要下大决心,花大力气,认真贯彻基层官员财产公示制度,各地方领导也应高度重视,腐败是一个国家,一个政党的头号敌人,财产公示制度就是在于反腐防腐,让贪官现形,让更多的官员悬崖勒马。
(四)树立基层官员正确的思想认识,保护合法财产,严惩腐败行为
加强对基层官员的思想政治教育工作,在干部的提拔和任用上,加强对基层官员的思想政治素质考查的力度,在思想上保证基层官员的纯洁。
培养基层官员的公共服务精神,强化他们的公仆意识和服务意识,使他们可以自觉地规范自己行为,廉洁从政,真心实意位人民服务。
树立基官员对财产公开制度的正确思想认识,对制度进行详细的解读,让他们准确了解财产公开制度的精神实质和公共价值,使制度的实施事半功倍。
同时使他们知道,这也是在保护他们的合法财产。
(五)加大对违反规定的财产公示主体的惩罚力度,
执法必严,违法必究是法治社会的保证。
对拒不公示或者不如实公示财产的官员,除采用党纪、政纪等处分方法外,还要鉴国外的做法,在我国法律中增加基层官员拒不公示或不如实公示财产罪,对其予以定罪处罚,并辅以罚金,这既有利于与监察部门查明是否有腐败行为相协调,又有利于强化公示主体违反申报法的责任。
(六)完善相关的配套措施
基层官员财产公开制度的构建还离不开其它政策法规的辅助实施,如将官员财产公开列入《刑法》、《公务员法》等,提供法律保障;对公务员的工资、福利津贴进行整合和改革,方便管理,同时变福利为工资,使公务员的收入更加透明清晰;实行贯彻金融实名制,及时得更新公民身份数据库,使监察部门在向有关部门申请后可以迅速查到每个人在各个银行的存款。
同时对基层官员的合法财产进行有效保护,在维护公众知情权的同时也兼顾保护官员的隐私。
在香港对公务员财产申报分为两层,根据情况每年的申报主体也会发生变化,同时对公众公开有限的信息,全部信息则需要提交申请,经过授权后才可以查阅。
这些都是我国基层官员财产公示制度构建的有益借鉴。
四、对基层官员财产公示制度构建的思考
十八大之后,我国的领导层对反腐倡廉工作更加重视了,首先就公务员的“三公”消费进行了改革,并且在各地网络反腐也取得一定成效。
截止到现在我国在进行不同程度的官员财产公开制度试点的市县有27个,广东也三个试点县,而且派官员到香港考察。
总体上来说,多数官员对此也越来越不敏感,开始支持这项政策。
但是还是有很多的问题亟需解决,如要不要对现有的腐败官员“特赦”,各金融组织信息的互通,相关的配套政策也需要同时推出。
前途很美好,道路很曲折,任重道远,需要各方努力。
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[16]李华.香港公务员财产申报:
信息公开有限,个人隐私有保障[DB/OL].凤凰网资讯.
致谢
毕业论文快要结束,作为一个本科生,由于经验和理论知识不足,论文难免有许多考虑不周到的地方,但是在论文写作的过程中,我的指导老师给我的论文提出了很多好的意见和建议,使我的论文更加完善,减少了不少疏漏,同时也使我研究思路更加开阔。
老师一丝不苟的作风,严谨求实的态度,渊博的学识,深刻的见解,深深的感染和激励着我。
在此,我向毕老师致以我诚挚的谢意和崇高的敬意!
并向老师说一声:
“您辛苦了!
”
同时,也要感谢其他在我论文中给予我帮助的老师和同学,感谢政法与公共管理学院和洛阳师范学院四年来对我的培养,再次真诚的说声:
“谢谢”!
祝愿我亲爱的老师和同学的明天更加精彩!
祝愿母校的明天更加美好!
2013年3月13日
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