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大气污染
大气污染保护是具有外部性的,也就是在实施大气污染保护的时候,那些被划入了大气污染保护区域内的大气污染防治,在大气污染防治内外都能起到生态服务保护的功能,这种生态效益也会影响到其他方面,这样就会影响到成本承担和收益享用主体。
根据现行的法律规定,大气污染防治是具有外部性的,这就意味着这大气污染所有者以及承包商等就承担了全部的大气污染保护费用,并且在此基础上也不能享有大气污染防治的经济效益。
从这两个方面都可以看出大气污染在实现保护的阶段受到外部性的影响,是具有机会成本的,因此,这些因素也就制约了企业和地方政府对于大气污染保护的积极性。
三、可持续发展理论
由于不可持续的经济增长模式和消费模式使人类生存面临严峻挑战,工业化与经济增长、人口急剧膨胀、资源大量耗用等对环境形成了重大压力,
迫使入们对“增长等于发展”的传统模式进行深刻反思,为此,人们积极寻求新的发展模式,可持续发展思想应运而生。
1987年,挪威前首相布伦特兰夫人提出:
“可持续发展是在社会、经济、人口、资源、环境相互防调和共同发展的基础上,既满足当代人需求、又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。
改变传统的线性经济增长模式,高度重视资源的可持续利用,发展循环经济和可持续发展经济,是科学发展观的重要的要求和体现。
科学发展观是根据我们国家的基本国情和战略发展需求提出的具有前瞻性的发展原则。
在大气污染防治的过程中,重视环境的平衡和自然的和谐,实施大气污染防治合作,建设绿色能源产业,将可持续发展的理念贯彻到经济发展的各个环节,对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式进行根本性的变革,坚持可持续发展。
四、生态服务功能理论
生态系统服务功能是指人类的利益,直接或间接地从生态系统,主要包括输入有用的材料和能源的经济和社会制度,
接受并从经济和社会系统的转化,并直接服务于人类社会的成员,如一般人享受舒适的清洁空气,水和其他资源。
在传统经济学中,它实际上是一种购买和消费品,只有一小部分的生态系统服务能够进入市场,大多数生态系统服务是公共物品或准公共物品,无法进入市场。
在长期的服务流形式的生态服务功能,使生态系统服务的流动是自然资本。
在构建和谐社会的过程中,科学发展观的提出,已经使大家意识到实现经济与社会以及环境的可持续发展是十分重要的要求。
实施大气污染保护行政合作,明显对可持续发展以及生态服务具有极其重要的作用,它的应用前景也是十分广泛的。
实施大气污染防治最有效得保护了原本的多样性生存环境,有利于构建和谐生态。
由于容易造成大气污染的建设的负面作用,容易造成污染问题,破坏了生态系统的协调性。
实施大气污染防治,有效保护周边的生态环境,需要意识到实施大气污染保护行政合作也是一个可持续发展的过程,在生态环境在治理的设计中需要考虑到各方面因素的配合,改进大气污染防治的法律体系,实施大气污染保护的合作也是一个需要不断改进的过程。
第二章我国大气污染防治法律制度与现状分析
第一节我国大气污染防治法律体系
一、宪法
《宪法》是根本性的法律,对保护环境进行了一般规定,既保护和完善,立法者已经意识到环境保护的重要性,也为预防和控制大气污染提供了准则。
我国宪法规定:
“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害;国家组织和鼓励植树造林,保护林木”[《中华人民共和国宪法》第26条]。
宪法为大气污染防治提供了法律性的规定,也给预防和控制大气污染提供了最根本依据。
二、环境保护法
在我国环境保护学界的定义里,环境保护法是为了保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设和发展的规律。
我国环境保护法调整的社会关系主要是两种:
一是同防治污染和其他公害有关的各种社会关系;二是同合理利用和保护自然资源有关的各种社会关系。
其中最主要的是调整两种社会关系:
一是国家环境保护行政主管部门和依照规定行使环境监督管理权的部门同污染和破坏环境的单位和个人之间的监督管理关系;二是污染和破坏环境的单位和个人同受到环境损害的单位和个人之间的民事关系。
前者是纵向的监督管理关系,后者是横向的平等民事主体之间的关系。
三、《大气污染防治法》及其修改
2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》同《宪法》、《环境保护法》和《清洁生产法》等法律中的相关条款,共同构成我国大气污染防治的法律体系。
《大气污染防治法》主要对大气污染防治的监督管理体制、主要的法律制度进行介绍,对防治燃烧产生的大气污染、防治机动车船排放污染以及防治废气、杨尘和恶臭污染的主要措施及法律责任等方面做了较为明确、具体的规定[
受当前中国多地频现重度雾霾的影响,面对现实,抓住要害,使大气质量得到改善成为民众的期望。
《大气污染防治法》的修订成为2015年民生修法关注的重点,此次是第三次修改,也是首次全面修订,被称为“中国史上最严格的大气污染防治法律”大气污染防治法修订草案新增“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”两章,重点突出源头治理、强化政府责任、明确排放总量控制和排污许可、强调科技治霾等方面。
新修订的《大气污染防治法》,或成为值得期待的法律。
第二节我国现有大气污染防治法律制度
为有效推动大气污染防治,在《大气污染防治法》修订后,我国在法律制度和执法手段进行了五个方面的改革:
一个是健全禁止过量排放法规;二是大气污染物排放总量控制和排污许可证制度的建立;三是提高排污收费标准;四是改革限期治理制度;五是强化法律责任,加大制裁力度。
目前,中国的大气污染防治法律制度主要包括大气污染物排放总量控制制度,大气污染物排放许可证制度,大气污染监测系统等。
一、大气污染物排放总量控制制度
大气污染物总量控制制度是指,
“先确定某一区域内环境所能承载污染物的最大总量,然后将区域内污染物的允许排放量控制在这一总量之内;以及如何将有限的环境承载的容量公平,高效,合理的配置给这一区域内的所有污染源。
但在实施过程中,环境保护部门不仅要确定排放污染物的总量,还应该考虑到排放污染物的时间以及总量测定中的单位时间等问题”[白兰:
“简评《中华人民共和国大气污染防治法》”,《法学评论》,1989第2期。
]。
2000年,我国对《大气污染防治法》的污染物总量控制制度进一步做了修改,主要分为三个层面:
1.总量控制的对象:
尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。
2.保障总量控制实现的相关制度:
污染物排放许可证制度。
特别是有大气污染物总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。
3.对特殊企业规定了明确的实现总量控制的方式:
新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。
二、大气排污许可证制度
2000年,我国修改的《大气污染防治法》完善了排污许可证制度,具体是指环境保护部门根据有排污需求的排污单位提出的申请或者申报,
通过法定程序的审查或审核,根据排污单位申请排放的污染物、污染物的排放量、污染物排放后的去向等等为审查或者审核的内容,在通过法定程序的审查后,由环境保护部门批准许可,并将这种许可以颁发许可证的形式交由申请人,准予申请人按照许可证内所批准的相关要求,去从事既定的排污活动的制度。
建立大气排污许可证制度的目的是从污染产生之初进一步防治我国大气污染,
大气污染物总量控制所要达到的目标是区域内环境质量的整体提升和区域内的排污量不超过环境能够承载的最大值,而排污许可证制度则将总量控制制度进行细化,具体到所限制的区域内每一个污染源的排污种类、浓度,以及该单个污染源所不得超过的污染物总量。
三、大气污染监测制度
大气污染监测制度,是指检测机构为了特定的环境保护目的,采用一定的监测设备和监测方法,在预定的单位时段里调查一个区域内的大气污染情况,
并根据相关的环境信息和资料,对一种或者多种有可能影响该区域内环境指标的构成因素进行测定,并根据测定结果分析污染物的来源和排放规律的法律制度。
这种监测制度能够有效的反映一定区域内在预订时段内的环境质量和污染物排放的规律,是我国环境保护的基础性工作。
四、排污权交易制度
排污权交易制度作为一项新兴的重要制度,目前环境法学界对此还存在一定的争议性认知。
排污权交易制度实质上是保障通过技术革新的企业获得利益,在污染物总量控制的情况下,赋予企业一个指标,以此来更好的优化资源的配置。
排污权交易制度允许排污权这种权利像商品那样被买入和卖出,可以刺激企业更好的创新技术来减少污染物的排放而获得利益。
五、“三同时”制度
“三同时”制度,是指新建、改建、扩建的基本建设项目、技术改造项目、区域或自然资源开发项目,
其防治环境污染和生态破坏的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度简称“三同时”制度。
“三同时”制度的适用范围包括:
新、改、扩建项目;技术改造项目;可能对环境造成污染和破坏的工程项目。
“三同时”制度是防止产生新的环境污染和生态破坏的重要制度。
凡是通过环境影响评价确认可以开发建设的项目,建设时必须按照“三同时”规定,把环境保护措施落到实处,防止建设项目建成投产使用后产生新的环境问题,在项目建设过程中也要防止环境污染和生态破坏。
建设项目的设计、施工、竣工验收等主要环节落实环境保护措施,关键是保证环境保护的投资、设备、材料等与主体工程同时安排,使环境保护要求在基本建设程序的各个阶段得到落实,“三同时”制度分别明确了建设单位、主管部门和环境保护部门的职责,有利于具体管理和监督执法。
第三节我国大气污染防治制度面临的困境
我国开展大气污染治理的时间并不长,与西方发达国家相比差距明显,在大气污染防治方面仍然不够完善,还存在诸多的困境。
一、大气污染防治理念的缺乏
现在不少企业负责人片面地看待治理大气污染,认为企业的发展壮大只要销售上去,业务增加,至于企业治理大气污染在他们看来可有可无,无关紧要,最多就是浪费点钱。
他们把治理大气污染与企业发展片面的割裂开来,但实际上企业发展和治理大气污染是相辅相成、互相促进的关系。
从一方面来说,治理大气污染可以促进企业提高竞争力和进一步发展;另一方面,企业的发展前景需要体现企业的社会责任感,离开治理大气污染企业要想得到跨越式发展只能是无源之水,一时的虚假繁荣和泡沫终究要破灭。
有极个别企业领导,认为治理大气污染妨碍了企业的发展,不仅不能产生效益,反而是“添乱”,这就直接造成了治理大气污染难以开展,流于形式,导致企业治理大气污染处于“尴尬”局面。
我国大气污染防治发展缓慢,很大程度上与我国缺乏防治理念密切相关,行政透明化、加强区域合作对于我国大气污染防治来说是亟待解决的问题。
纵观古今历史,大气污染防治不到位的产生都是因为在源头上未能很好控制。
防止大气污染防治中行政合作不到位,就是需要做到:
强化理念,重视建设,完善管理严格操作,并且要将反腐工作落入到污染行政处罚的实际工作中。
二、大气污染防治法律法规不健全
我国大气污染防治成效不大,与我国缺乏明确的法律和法规制度的规范息息相关。
因此,在明确污染防治对象的范围的界定以及在防治标准的界定上会存在一定的偏差,也容易出现一些违规操作的行为和现象。
目前由于立法不足造成污染防治的对象不明确,在实践中不难发现要实现大气污染防治中的问题,促进政府在大气污染防治中污染防治问题方面的公共职能的发挥,必须要重视法律制度的保证。
法律是最重要的保证,有了法律制度的保证,政府在大气污染防治中污染防治问题的公共职能发挥的过程中,各项工作就能够有法可依,污染防治的对象就可以依据统一的标准来进行划分,各种可能产生的矛盾也会得到缓解;没有健全的法律保障,则有可能加剧在转型中的各类矛盾,不利于污染防治问题稳定、快速的解决。
因此,大气污染防治问题实现过渡和转型需要法律制度的重要保障。
要实现大气污染防治中污染防治问题的对象不明确问题的解决中有良好的法律保证,立法是基础。
根据大气污染防治中污染防治问题的具体需求和可能存在的矛盾,根据社会发展、经济建设需求以及人民的利益需求,设立相关的法律法规,保证各项工作有法可依。
三、企业排污管理制度形同虚设
管理制度是企业日常运行和生产中工作程序及注意事项的要求和规定,是做好企业运营的保证和前提。
例如企业各种财务管理办法、小企业生产管理奖惩办法等管理制度。
配套的审核管理制度和员工的支持认可,在一定程度上提高小企业的责任意识,规范企业管理行为,为企业的规范化管理起到了良好的促进作用。
目前,一些企业管理制度被贴在墙上,但没有得到良好的执行,只是表面功夫,个别的甚至没有管理体系,对“人治”色彩浓厚。
形同虚设的管理制度,与过分随意的管理,使得排污管理并未落到实处,导致部分造成大气污染的企业并没有真正贯彻落实。
四、大气污染防治行政合作中的冲突
当前我国大气污染防治体制是强调
“统一管理与分部门管理相结合的体制”首先,“统一”有两个方面的涵义:
1.防治大气污染的涉及很多部门,环境保护主管部门统一监督管理,土地资源、卫生、建设、农业、渔业等部门将不可避免地存在许多方面的冲突。
2.大气污染防治如果涉及到不同部门间的权力冲突,由环境保护主管部门组织协调。
第二,所谓“分部门”,实则上述部门的自有职责多会涉及到大气污染防治,但上述部门不能擅自扩展自己的“领域”,只能在职责范围内为了更好地完成本部门的工作而对大气污染防治实施监督管理,超越这个范围,上述部门即无权实施监督管理。
由于这种“结合型”的体制,造成我国大气污染防治行政合作会出现冲突。
一是区域及部门间的冲突。
《大气污染防治法》在区域冲突解决方面规定仍然不够,协调区域内不同行政区划间权力的有效机制还没有完全建立,整体设置相对混乱和职权重合。
另外,实施行政主体多样就造成了权责的相对混乱。
我国大气环境保护监管职能的跨部门现象也计较严重,包括交叉和重叠的规划功能、检测函数、争议处理等。
由于这一结合型体制,一些区域或部门出现相互推诿等不良现象。
并且,环境信息监测与信息发布冲突,例如环保部门和大气污染防控部门都在各自进行环境信息监测与信息发布,并且经常出现不一致,当然,这种现象随着环保部的成立有所好转。
因此,我们需要打破区域限制,建立区域协调管理机构。
二是中央与地方冲突。
我国大气污染防治面临着中央与地方的权力冲突问题,突出的表现是中央对地方的调控能力不强。
按照《大气污染防治法》的规定,我国大气污染防治是一种层级式的地方政府负责制,即大气污染防治首先是地方各级人民政府负责,然后再从下至上,逐级向上负责。
从理论上来说,我国大气污染防治的终极权力在中央。
从环保部的职能和地方各级人民政府环保部门职能的比较中也可发现这一点:
环保部的职能侧重与政策制定,而地方各级人民政府环保部门的职能侧重于政策执行。
但是,受其他因素的影响,尤其是现行政绩评价机制的影响,我国中央政府的环境规制权力对地方政府的影响远远弱其他权力,比如政治升迁和经济发展。
这就产生了大气污染防治形式上的“中央集权”与实质上的“地方中心”的冲突。
第三章国外大气污染防治法律制度的比较分析
第一节主要发达国家和地区大气污染防治法律
一、美国
美国二十世纪60、70年,面临着严重的空气污染问题,空气污染很严重,当时震惊世界的八大污染事件就有两个发生在美国。
1943年,“洛杉矶烟雾事件”对人们的生活健康造成恶劣的影响,基于研究调查,美国推动了对大气污染防治法律的重新整治。
《1955联邦空气污染控制法》的颁布实施,1970年联邦政府的清洁空气法案法律法规的出台和修订,一步一步对美国的空气污染进行控制和治理,对机动车尾气污染展开控制和治理,提供了法律依据。
美国政府根据自己的情况,统筹各个区的力量,对大气污染各种区域治理计划。
在联邦层面,联邦环境保护局负责全国空气污染控制,其他联邦机构,如农业部,交通部等也有空气污染控制部分的责任。
美国的大气污染防治法律体系,主要体现在以下几个方面:
一是制定统一的预防和控制体系。
美国在1990颁布的污染防治法实施“过程控制”方法,从源头减量策略做出了详细的规定,对大气污染工作的开展具有重要的指导意义。
从源头削减重点?
污染区域进行控制,最后根据来源进行有力的控制,结合生产设备技术,结合使用控制方向对产品性能和工业控制相结合,按照总量和部分区域控制来对大气污染的范围进行控制。
二是建立监督机制,美国环境标准的清洁空气法案,主要是订立了国家环境空气质量标准和排放标准。
新标准和有害空气污染物排放标准具有以下特点:
(1)遵循技术的原则,根据不同类型的污染物,根据不同的生产工艺和污染控制技术规范,订立不同程度的标准进行防治。
(2)把污染源和有害污染物控制作为重点,由联邦环境保护局统一实施(3)全国划分控制单元,它分为两大类,达标区和不达标区,采取不同的污染控制策略。
(4)联邦和各州监管标准的实施,有效地促进污染控制标准的实施,保障大气污染防治的综合进程。
二、欧盟
1970年代以来,空气污染的防治已然成为欧盟立法中最为活跃的领域,大气污染控制的主要内容包括三个部分:
空气质量法、大气污染物排放控制法,与交通有关的空气污染控制法。
欧盟大气污染防治的主要有以下特点:
一是法律标准详细,可操作性强。
例如,欧盟颁布2008年“欧洲环境空气质量和更清洁的空气命令”,分为六部分对空气污染进行预防和维护空气环境质量监管。
这方面分为一般条款,空气质量评估、空气质量、空气质量管理计划,和污染空气质量信息报告系统。
空气质量评估的第一部分是对二氧化硫、二氧化氮和氮氧化物、可吸入颗粒物、铅、苯和一氧化碳等有害气体的监管;第二部分评估臭氧空洞并进行监管。
在每个部分中,都包括评价体系、评价标准、样本选择的内容。
同时,加强对空气质量管理,首先规定污染物水平低于一定标准,对威胁人类健康的污染进行限制,订立报警阈值和临界值;订立减排目标、减排标准值和极限值的法规来保护人类健康,分裂的地区和城市群,确定不同的臭氧浓度超过目标值,考虑到自然资源的污染控制贡献,也考虑到地区情况。
二是注意空气污染信息披露、加强公众参与。
欧盟在“创建一个更清洁的空气”规定和污染空气质量信息披露和报告系统,主要是公众获取相关信息和报告的实施各种环境空气信息,包括环境空气质量信息,解除信息的义务,延误合规信息,所有通过各种媒体包括互联网自由;各种实现报告包括所有污染控制的年度报告,报告的内容包括超过限制的处理,对目标价值和长期目标、信息阈值和警告阈值水平的订立等内容。
三是注意成员国之间的区域合作,共同减少空气污染。
欧盟建立了“指令”,对成员国之间的空气污染测量进行信息和数据交换,促进成员国之间的合作的成员国内环境监测网络和网站,以便及时获得相关的空气质量和污染的信息,加强交流与合作。
三、日本
二十一世纪,日本经济的快速发展,能源消耗急剧增加,越来越多的工业污染。
日本政府和社会各界都非常重视预防和控制大气污染,并在1968年制定了预防和控制大气污染的法律法规,其后数次大规模地修改法律。
为了满足法律系统和大气污染防治的基础和核心要求,在立法、审核之前,要通知和申报审查的申报审查制度、总量控制和区域控制制度等。
申报审查(许可)制度。
日本没有明确规定对大气污染防治的大气污染物排放许可证制度的相关法律,而是在法律中规定包括报告和审查许可制度的程序和内容。
申报审查分为事前通知和事后审查两种,并在大气污染防治条例中对许可证制度进行了详细的规定和补充。
总量控制和区域控制制度,日本在大气污染物排放控制只有一个明确的强制性法律的要求,鼓励建造高烟囱,限制排污口的高度弥漫性排放。
1970年修改的空气污染防治法律,介绍了总量控制,虽然当时控制污染物只有二氧化硫,但为后续的法律修改奠定了基础。
此外,排放量和浓度的限制和大气污染排放完善日本大气污染防治法,还提供了其他的排放限制。
由于其普遍性、多样性和复杂性,为了有效地控制污染,必须制定各种有效措施和手段,虽然该协议的法律性质、法律效力不明确,仍然有争议的。
特别是在大气污染防治中的内容应用、订立程序和公众的规范性方面,公共参与已不能解决问题。
但事实上这些制度被广泛采用,并体现在法律和地方法规,成为预防和强有力的行政控制措施。
第二节国外大气污染防治法律制度对我国的启示
我国政府开展大气污染治理的时间并不长,与西方发达国家相比差距明显,企业对大气污染治理的认知度比较低,
往往着眼于企业发展做大产值,追求高额利润,企业大气污染治理并没有放入重要议事日程,部分企业负债人甚至认为我不偷税,我遵守法律,排点污有什么问题。
对此,我国在大气污染防治中要学习外国的先进经验。
一、健全大气污染治理的法律法规
法律是一切工作的准则,大气污染治理工作需要强有力的法律支持。
国外发达国家非常重视法律的可操作性,比如为执行大气污染的情报信息交流制度,专门制定了一部立法,促进成员国基于空气质量和污染监测网络和站点之间进行信息交流,法令详细规定了针对哪些污染物质、交换涉及的监测站、交换涉及的情报信息、数据,以及交换的具体实施程序等问题。
应借鉴国外相关立法经验,针对大气污染防治法确立的可实施制度,建立切实可行的法律规范贯彻落实。
二、推动各项制度互相结合
大气污染防治法律制度是一个体系。
首先,从管理目标上来说,地方政府与环境保护部门应当相互配合,共同防治。
要完成这一目标,必须要确定辖区范围内不同部门的管理权限和责任范围,在以后环境污染治理的过程中,可以不断地实践和借鉴相关经验,在立法中枚举不同类型的管理机关应负责的岗位和责任予以明确。
其次,在管理手段上,大气排污许可证制度对于排污量进行分配的前提是大气污染物总量控制系统对区域内排污的总量细化的规定,但现行总量控制系统内并没有详细提供排污总量的确定方案,这就造成排污许可证在实际操作过程中无法科学的分配给各个污染源,控制也就无从谈起;还有限期治理制度,该制度内对限期的期限没有明文规定,甚至开始时间与结束时间也未规定,在整改期间是应该停产还是限产,在各地也存在着不同的说法。
这些问题的出现,严重影响了我国大气污染环境治理的效果。
三、为公众参与创造条件,构建具体实施制度
为促进公众参与大气污染防治,欧盟通过多种途径和渠道进行引导,并且专门立法,欧盟《关于
环境空气质量评价和管理指令》的主要目标之一就是使公众能获得足够的环境空气质量信息。
然而,大气污染防治中的公众参与虽已成为现代环境法律体系的大趋势,我国在大气污染防治中只是象征性地宣布“任何单位和个人都有保护大气环境的义务,并有权对污染的单位和个人进行检举和控告。
[《中华人民共和国大气污染防治法》第五条]这种对标准实施的可操作性缺乏的规定声明类型,使公众作为最广泛、最直接的环境监测都是难以发挥作用。
四、法律手段、经济手段相结合运用
从一些发达国家的实施措施中,我们可以看到污染总量控制和排放交易系统在治理一定区域内空气污染的效果较好,
因为大气污染在不同的区域内的扩散程度和扩散速度不同,相对于其他污染,其实现交易和完成相对应目标所付出的交易成本较为低廉。
自1990年芬兰开征碳税以来,
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