英国瑞士执行政府投资工程招标投标监管法律.docx
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英国瑞士执行政府投资工程招标投标监管法律
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英国、瑞士执行政府投资工程招标投标监管法律
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中国土木工程学会赴英国、瑞士
执行政府投资工程招标投标监管的法律和实务考察报告
2007年10月17日至26日,中国土木工程学会组团赴英国、瑞士执行政府投资工程招标投标监管的法律和实务考察任务。
考察团一行9人,历时10天,分别与英国土木工程学会(ICE)、英国政府商务办公室(OGC)、英国高等公路局(HWA)、瑞士卢塞恩贸易促进会等单位进行了座谈交流。
对公共工程发包管理的有关法律、组织体系、操作流程等有了基本的了解。
现从三个方面对考察情况进行报告。
一、英国政府投资工程招投标管理基本情况
英国全境由靠近欧洲大陆西北部海岸的不列颠群岛的大部分岛屿所组成,隔北海、多佛尔海峡和英吉利海峡同欧洲大陆相望,是一个岛国。
依英国历史性和地理性划分为英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个行政区。
1974年地方行政制度改革后,英格兰划分为39个普通郡,及7个大都会区;威尔士划分为8个普通郡;苏格兰地区仍沿用旧制,有12个郡;北爱尔兰划分为26个自治郡。
(一)政策法规体系
招标投标最早起源于英国。
对于政府工程采购,英国财政部颁布了一系列相关文件和操作规程,既有法规性的,也有一般指导性文件,作为政府机构发包工程时的参考依据。
英国对政府和公用事业项目(统称公共项目)的管理是相对比较严格的,对政府和公用事业项目的界定主要包括:
国家各部投资建设项目、地方各级政府投资建设项目、执行特定任务的机构如高等公路局、高等院校等部门投资建设的项目以及各类发展商投资建设的公用项目。
私人工程由政府和公用事业部门以外的企业和商业界投资兴建,对于其采用何种方式实施工程,只要其遵守英国建筑法规即可。
1、建筑市场法规体系
英国的宪法不同于绝大多数国家的宪法,并不是一个独立的文件,它是由成文法、习惯法、惯例组成。
英国有三套不同的法律体系:
英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰各有其自己的法律体系。
英国法规体系中最高层次的是“法”(Acts),它具有最高法律效力,须经国会上、下两院分别审议通过后方可颁布。
主要包括:
《建筑法》(BuildingAct)、《住宅法》(HousingAct)、《新城镇规范法》(NewTownPlanningAct)、《工作场所健康安全法》(HealthandSafetyatWorkAct)、《消防法》(FirePrecautionsAct)、《环境保护法》(EnvironmentalPrecautionsAct)等。
第二层次是“法规”(Regulations),按照法律的授权和要求,由主管部门如以前的环境、交通及区域部(DepartmentoftheEnvironmentTransportandRegions,DETR)中的建筑法规处(BuildingRegulationDivision,BR),或运输地方政府区域部(DepartmentforTransportLocalGovernmentandtheRegions,DTLR)等来草拟,经国会备案后,由该部部长批准颁布。
法规同法律一样具有强制性,必须执行。
主要包括:
《建筑法规》(BuildingRegulations)、《建筑产品法规》(BuildingProductsRegulations)、《工作场所安全、健康与福利法规》(WorkplaceHealthSafetyandWelfareRegulation)、《工程设计和管理法规》(ConstructionDesignandManagementRegulations)、《工程健康、安全与福利法规》(ConstructionHealth,SafetyandWelfareRegulations)、《政府项目承包法规2006》(ThePublicContractsRegulations2006)、《公用事业工程承包法规2006》(TheUtilityContractsRegulations2006)等。
此外还有“技术准则”(Guidance)和“标准”(Standard)。
前者具有强制性,但不是惟一(如有更先进技术,并经地方政府认可,方可执行);后者均属推荐性标准,由使用者自愿采用,或者在合同中约定使用。
2、政府采购法规体系
欧共体(EuropeanCommunity,EC)为各成员国之间实现零关税和建立高效、合作、公正的竞争环境,清除分裂欧洲的壁垒,保证各国经济和社会的进步,制定了共同贸易政策及法规促进相互合作。
为避免市场个体形成垄断、具备协调一致的标准规范、形成统一的内在法律约束,欧共体在政府及公用事业采购方面制定了如下法规。
货物、服务和工程规模分别低于162000(个别项目门限值为249000)、162000(个别项目门限值为249000)、6242000欧元的项目可以不遵循以下法规。
《政府工程、货物、服务项目承包条令》(DIRECTIVE2004/18/EC,2004.3.31);
《水、能源、交通及邮政服务领域承包条令》(DIRECTIVE2004/17/EC,2004.3.31);
《通用采购词汇表》(CommonProcurementVocabulary(CPV),1、Regulation(EC)No2195/2002,2002.11.5;2、Regulation(EC)No2151/2003,2003.12.16);
《公共采购工程公告标准格式》(Regulation(EC)No1564/2005,2005.9.7)。
DIRECTIVE2004/18/EC在2004年3月31日通过,2004年4月30日在《欧盟》(JournaloftheEuropeanUnion)杂志上发表,根据《欧共体法》(EuropeanCommunitiesAct1972)规定必须在21个月之内实施。
这一法规提供了一个基本框架,欧共体所有公共项目都必须在这个框架下进行操作,各个成员国可以依据这个框架制订更为详细的管理规则。
这一法规的制定基于以下原则:
超过一定规模的公共项目的采购应当在欧盟官方媒体上进行公开招标,并且面向所有成员国的投标人;
招投标体系必须是开放且透明的;
在技术规范方面不得排斥潜在投标人;
选择合格投标人的标准应当是公平、客观的;
对存在的违法违规行为必须设置有效的补救措施。
英国做为欧共体27个成员国之一,从经济(公共项目占到GDP的14%,超过9000亿欧元)、公平竞争、市场开放等方面考虑,依据该法规制定了英国的以下四部招投标法规。
但是即使没有此规定,英国原有的法律基本上都能满足欧盟制定的政府及公用事业工程的法规。
货物、服务和工程规模分别低于144371、144371、3611319英镑的项目可以不遵循以下法规。
《政府项目承包法规2006》(英格兰、威尔士、北爱尔兰)(ThePublicContractsRegulations2006,2006.1.31);
《公用事业工程承包法规2006》(英格兰、威尔士、北爱尔兰)(TheUtilityContractsRegulations2006,2006.1.31);
《政府项目承包法规2006》(苏格兰)(ThePublicContracts(Scotland)Regulations2006,2006.1.31);
《公用事业工程承包法规2006》(苏格兰)(TheUtilityContracts(Scotland)Regulations2006,2006.1.31)。
(二)组织机构及改革
英国原来的建设主管部门主要是英国环境交通区域部(DepartmentoftheEnvironmentTransportandRegions,DETR),该建设主管部门并非所有公共工程的具体管理者,不对建设过程实施具体的监督与管理,对建设项目的管理重点放在有关政策和法规的制定上,通过全面仔细地规范建筑行业以达到建设活动的有序进行。
1997年43岁的布莱尔领导的工党在英国大选中以绝对优势击败执政英国达18年之久的保守党,从此开始英国政府改革之路。
1998年,政府服务协议(PublicServiceAgreements)列入当年综合支出审查中。
当年又制定了两项经济政策:
政府要测算财政政策的效率、部门间通力合作保证投资的长期可持续利用。
1999年,PeterGershon进行了中央政府采购考察分析,分析得出往届政府仅注重各部门的采购职责,未考虑共同协作的整体框架。
2000年,政府商务办公室(OfficeofGovernmentCommerce,OGC)成立,该组织隶属与英国财政部(HMTreasury),是“一站式”服务的中央政府采购机构,覆盖整个公共领域的采购活动。
2001年,OGC的入门审查制度(GatewayReviews)确立,用以改善各部门项目执行数据。
未来英国财政部将成立重大项目监察组(MajorProjectsReviewGroup,MPRG),详细审查这类项目整个生命周期中的关键环节。
OGC是政府采购的管理机构,在全国按行业或部门设立了几十个采购机构,进行具体的采购业务。
主要负责如下工作:
制定采购标准和规范,监管采购活动及效能;
培养有能力的政府采购专业骨干;
通过协作提高资金的利用率;
在重大项目中的充当领导角色;
改善政府资产的管理和使用水平。
据英国国家审计办公室(NationalAuditOffice)统计数据,英国政府每年有1250亿英镑的政府采购活动,OGC(截至2006年9月)为中央机关及地方政府每年赢得133亿英镑的效率收益,其中55亿英镑的效率收益归功于采购工作。
OGC的成功代表着政府管理财产的主要效率,政府将进一步扩大OGC在政府采购中的作用,通过不断改革和调整,实现可持续发展,回应英国未来十年所面临来自世界各地的挑战。
此外,英国议会负责立法,以决定产生政府部门、高校等机构中的执行采购行为的各类主体,并对其权力进行规范,如这些机构可以在什么范围内开展工作,有什么样的决定权限等。
英国高等法院对实施公共项目的主体具有监督权限,法院独立于议会和其它公共部门。
法院具有审查公共主体活动的权力,如审查部委、地方政府和其它公共主体。
任何公共主体必须在议会授权的范围内进行活动,法院可以依据具体情况判定公共主体不合法、不合理、程序违规、承担信托责任。
另外,英国的行业协会层次繁多、分类齐全、十分发达,为加强行业自律、行业交流,促进行业发展,做出了突出贡献。
如成立于1818年世界上最早的工程协会——英国土木工程师学会(InstitutionofCivilEngineers,ICE),在科研、服务、行业管理、技术传播等方面为OGC及法院等政府管理机构提供补充和示范作用。
(三)招投标方式及程序
1、招投标方式
英国工程招标方式主要有:
公开招标、一阶段选择性招标、两阶段选择性招标、议标。
政府投资工程可以根据具体情况确定招投标形式。
一般来说,由于公平竞争性的要求,政府部门往往会采用公开招标方式来物色其所需的承包商。
但这种方式最适合于一些规模较小的小型项目、维修工程及某些专业性较强的特殊项目。
对于一阶段选择性招标,业主所需的施工队伍可从自己已掌握并认可的承包商名单或从对业主在全国
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