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行政管理论文
自考本科生毕业论文
论文题目论行政问责制:
以无锡市为例
作者姓名封顺义
专业名称行政管理学
准考证号050113151717
指导教师张伟
2014年5月9日
内容摘要:
近年来,随着经济的发展和社会的需求,行政权力日益复杂化和强大化。
从非典到猪流感再到温州动车事故,行政问责制在行政领域发挥的作用日益强大,对行政问责制的实施要求也越来越高,要求我们建立健全行政问责制。
目前我国推行的行政问责制虽然取得了一定的成绩,但从现实情况来看,我国的行政问责制度还存在着诸多问题,需要我们进一步的探索完善。
本文主要从无锡市的实际情况出发,运用理论分析、比较研究等方法,全面分析了无锡市行政问责制的发展现状及其所面临的主要问题,并借鉴了国内外多个城市行政问责制改革的发展方向和对策,来进一步推动我们无锡市的行政问责制建设。
关键词:
行政问责制;问题;措施
目录
一、行政问责制的基本内涵4
二、我国推行行政问责制的重要性及其现实意义5
(一)我国推行行政问责制的重要性5
(二)我国推行行政问责制的现实意义6
三、无锡市行政问责制发展的现状及存在的问题7
(一)无锡市实行问责制取得的明显成效7
(二)无锡市行政问责制存在的主要问题9
四、完善无锡市行政问责制的措施11
(一)完善无锡市行政问责制的基本原则11
(二)完善无锡市行政问责制的对策建议12
结语14
参考文献15
正文
一、行政问责制的基本内涵
行政问责制,又称行政责任追究制度,主要是指特定的问责主体通过一定的程序,针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下,必须承担否定性后果的一种追究制度。
现代意义上的行政问责制发轫于近代英国,由英国实行多年的弹劾程序演变而来,是西方政党政治和宪政体制的产物,历经几百年的演变,已日臻成熟和完善,在国家治理中发挥着重要作用。
虽然西方国家采取了适合各自国情的行政问责制,比如:
美国的行政问责制主要包括议会问责、司法问责、政府内部问责和选民问责。
法国、英国的行政问责制大致包括议会问责、司法问责、政府内部问责和公务员惩戒问责。
日本、德国大体包括议会问责、司法问责和公务员惩戒问责。
但各个国家的行政问责制都具有一些共同的特点,基本可以概括为:
多元化的问责主体、专门的问责机构、广泛的问责范围、明确的问责类别、透明的问责程序,以及深入人心的问责文化,予世人以启迪和借鉴。
[1]
受西方国家的行政问责制实践的影响,我国自2003年“非典”危机以来,学术界掀起了问责制研究的热潮,随着2003年5月12日,《公共卫生突发条例》的颁布,标志着全国众多的政府官员因有权无责、权责不一、滥用职权等违法行政行为将受到了党纪国法的严惩。
紧接着,中央又相继颁布了一系列的法律法规,充分体现中央“有权必有责,用权受监督”的执政理念。
近年来,随着问责制逐步建立和完善,一批官员已被问责制去职,行政问责制的推行越来越受到政府和人民的关注。
我国的行政问责制度主要由问责主体、问责客体、问责范围、问责范围、问责程序、等基本要素构成,突出了应该确立“权责一致”的理念。
[2]
1.行政问责的主体,既包括行政机关的上级部门或领导和其他专门的审计、监察部门又包括了人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。
2.行政问责的客体,即为各级行政机关及其公务员,主要是负有直接或间接领导责任的领导者。
3.行政问责的范围,包括对行政活动正常运行,以及行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在负面影响的行为等都属于问责的范围之内。
4.行政问责的程序,包括质询、弹劾、罢免等。
5.行政问责的后果。
即行政机关及其公务员承担相应的责任。
主要方式有:
公开道歉、书面检查;通报批评、公开谴责、诫勉;给予行政处分;引咎辞职、撤职、免职、责令辞职等。
2、我国推行行政问责制的重要性及其现实意义
行政问责制的建立和完善是民主政治发展到一定阶段的必然产物。
它的出现反映了我国政治文明的进步。
中共中央总书记胡锦涛和中央书记处成员上任伊始,“首发”西柏坡考察学习,并郑重提出全党同志要牢记“两个务必”,坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
[3]行政问责制作为政治体制改革与行政管理体制改革的契合点,它是实践“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的制度化举措,对于我国构建社会主义和谐社会,推进法治政府、责任政府、服务政府的实现有着重大意义。
(1)我国推行行政问责制的重要性
1.是打破传统为官之道,构建勤政、廉政、优政的行政文化理念的需要。
一些行政官员存在严重的“官本位”思想,不求有功、但求无过。
行政问责制的推行,有利于官员树立“民为本”思想,督促行政官员勤政、廉政、优政,树立“为官必须做事,做事必须负责,权责一致对等,能上能下”新的行政文化理念,实现官员由管理员者像服务者的角色转变。
2.是整肃吏治,优化国家公务员队伍,造就高素质行政人才的需要。
有些行政官员责任意识淡薄,不谋事、只谋官,只知享受权力,而不知不觉地去履行与权力并重的义务与责任。
行政问责制的推行,可以实现从无序监督到有序监督,从内部监督到社会监督,从“权利主体”到“责任主体”,有利于整肃吏治,优化官员队伍,防止权力滥用。
3.是坚持以人为本,执政为民,牢固树立科学发展观的需要。
按照现代宪政理论和主权在民的原则,人民给政府授权,政府给官员授权,官员对人民及其政府负责,政府通过官员向人民负责。
行政问责制的推行,就是坚持科学发展观和正确的政绩观,以人民利益为根本,有利于政府实现权、责、能的统一,充分有效地履行职责,提高为人民服务的水平。
4.是深化行政管理体制改革,确立责任政府新型理念的需要。
权力和责任是对等的,“有权必有责,用权受监督”,权、责与监督三者的结合,共同构成了责任政府的基本要件。
在政府再造运动中,强化政府责任,树立“责任政府”形象成为世界趋势。
行政问责制的推行,就是要确立“结果导向的责任政府”理念,政府的主管部门向结果负责,权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。
5.是构建社会主义和谐社会,建设服务型政府的需要。
服务型政府,就是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发,全心全意为人民群众服务,以解决民生问题为根本着眼点。
[4]建设服务型政府的重要内容就是要落实责任,坚决推行行政问责制,为落实科学发展观、促进经济社会和人的全面发展、构建社会主义和谐社会提供重要责任保障。
(2)我国推行行政问责制的现实意义
1.行政问责制的实施有利于促进政府对人民负责,提高政府公信力。
长期以来,尽管责任事故频频,但由于没有及时建立起有效的问责制,很多地方的官员对事故的发生总是上推下卸,互相推诿,致使许多问题不了了之。
作为人民的政府首先必须对人民负责,当人民蒙受一定的损失时,有关责任人就应该为自己的失职、渎职行为负责任,就应该承担责任。
2.行政问责制的实施有利于促进政府廉洁奉公,恪尽职守。
不实行问责制会导致许多官员在工作中追求平淡,工作平庸,不能真正为群众办好事,服好务。
如果实行问责制,作为主要负责人,对整个工作的运行好坏就会负有不可推卸的责任,把领导责任与职位相结合,就会有利于官员及时反省自己,使其改正错误,纠正缺点,从而减少和避免更大的损失,确保自己在任期内努力工作。
3.行政问责制的实施有利于提高政府管理水平,提高工作效率。
一个负责任的政府必须时刻把人民的利益放在高于一切的地位,对于出现的任何事故都负直接的责任。
不出事故便罢,一旦出了就应该奖惩分明,不但要调查事故的原委,更要对责任人进行处罚,这样做就会彰显政府应有的维护公信力的权威。
政府的威信和信任关键是要靠法律法规、规章制度和为民办实事来提升和打造,实行有错必究,有责必问,只有这样,才能在老百姓心中凸现亲民、爱民意识。
三、无锡市行政问责制发展的现状及存在的问题
(一)无锡市实行问责制取得的明显成效
1.已经制定了多部相关的规定和办法。
2007年5月份,太湖地区蓝藻大规模爆发,威胁到整个无锡200万市民的用水安全。
面对这一突发事件,市委、市政府迅速做出反应,在中央的领导下妥善治理了水质污染的问题,并于当年8月份就出台了《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法》,该办法让与保护太湖水有关的党政领导干部有了明确的责任依据。
此后无锡在短短两年多的时间内就出台了几部问责办法,包括《无锡市城市管理工作问责暂行办法》、《无锡市滨湖区人民政府行政首长问责暂行办法》及近日出台的《无锡市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的意见》等。
这些政策规定对规范党政领导干部运用权力、科学决策、明确责任等起到了一定的威慑作用。
2.行政问责制正向制度化、法制化方向深入迈进
太湖蓝藻事件爆发以后,无锡市辖下的宜兴市5位政府官员因在对相关企业违法排污上“工作不到位”、“监管失责”,分别受到行政记过、行政记大过、行政撤职等处分。
2007年,无锡市出台了《关于体现科学发展观要求的市(县、区)党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价实施办法》,其中把干部的廉洁形象作为素质形象考核的一个重要指标。
在市容环境专项整治工作中,对乱作为或不作为,造成负面影响的14名党员领导干部实施问责,其中县处级干部9名,科级干部3名,分别受到免职、行政记过和诫勉谈话等处理,并在全市通报,等等。
3.问责的范围不断扩展、细化,问责的层次不断深化
虽然近年来我国很多地方都已经根据本地方的实际制定了一定的问责办法,可是很少出现关于被问责官员维护自己申诉权的规定。
无锡市在这一方面可以说走在前面,该市出台的《无锡市城市管理工作问责暂行办法》善第十五条规定:
问责对象有陈述、申辩的权利。
问责对象对问责处理决定不服的,可以按照有关规定申请复查、复核。
在复查、复核期间,问责处理决定不停止执行;复查、复核中发现错误的,应及时纠正。
另外,《无锡市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的意见》等文件、办法也都对涉及这一问题。
这样做能保护被问责者的合法权利,体现了以人为本的思想,同时,也能减少冤假错案的发生。
4.公众参与、社会舆论在推动对问责制中的作用越来越大
行政问责离不开民众的广泛参与、媒体的深入介入,尤其是当今网络时代,社会公众的参与加速了政府对公共问题的了解。
在无锡爆发蓝藻危机以后,市委、市政府领导在和专家共商治水大计时,市委书记杨卫泽说:
“这件事情让我们进一步懂得,要尊重科学,尊重专家,特别是生态问题关系民生,来不得半点虚假,一定要建立在科学的基础上,确保万无一失,确保经得起人民的评价、经得起历史的检验”。
[5]通过这次事件让全市的党政领导明白了公众参与、社会舆论在推动对问责制中的作用越来越大。
(二)无锡市行政问责制存在的主要问题
虽然无锡市已经在官员问责方面取得了很大的成效,但是太湖蓝藻的暴发,无锡市自来水出现臭味,导致一场影响全市的供水危机。
江苏省委主要领导明确表示,要采取最严厉的整治手段“铁腕治污”,哪里出了问题,就要对哪里的领导实行问责制”。
之后,宜兴部分企业仍然在顶风作案,直接向太湖排放污水,可以看出该市在问责制度的建设方面还存在着许多的问题。
主要体现在以下几个方面:
1.行政问责主体单一,异体问责薄弱。
目前无锡市行政问责主体虽逐步从同体问责向异体问责转变,但是进行问责的决定权大多集中在有权的上级领导机关和领导,公众媒体没有发动问责的权力。
究其原因有:
权力集中而缺乏有效制约;人民群众与社会参与行政问责的途径缺乏。
例如,近日无锡市委、市政府印发的《无锡市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的意见》中,规定问责决定机关仅包括市和市(县)区党委、政府及其工作部门。
2.行政问责制的党政机关职权划分不明确。
著名公共管理学家法约尔指出:
“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充,凡权力行使的地方就有责任。
[6]在行政问责制中党政机关的权责必须分工明确。
按照《无锡市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的意见》的解释,问责决定机关包括有关党委、政府及其工作部门。
对党政领导干部的问责,由纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限具体实行。
然而这种体制把权力机关即各级人民代表大会以及其他异体问责主体排除在外,与现代民主法治的理念有明显的冲突,职权划分不明确,导致遇到问题以后往往会出现互相推诿、或互相包庇等现象。
3.问责的形式比较单一,且效率低下。
《无锡市人民政府行政首长问责暂行办法》中规定,行政问责的形式包括:
诫勉谈话、责令做出检查、通报批评、责令公开道歉等近十种方式,而《无锡市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的意见》只规定了责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职这五种方式。
通过无锡近几年问责风暴可以看出虽然问责的方式有很多,但一般采取的都是后面三种。
免职作为其中最常用的方式,虽然表面上看是对官员有了一定的处罚,可是也并不一定能解决该官员遗留下来的问题,往往在下一任官员接手以后就使存在的问题不了了之。
而且,往往免职以后官员的去向问题成了一个谜。
4.行政问责制还没有实现真正的法制化和制度化。
上到国家出台的几部问责的办法,下到各省市出台的问责办法都存在着标准不统一的现象。
虽然无锡已经出台了多部办法和规定,但是因为都不是正式的法规,每部规定的标准也都各不相同,如:
在问责的形式方面,前文指出的《政府首长问责办法》规定了根据情节轻重,分为诫勉谈话、责令做出书面检查、责令公开道歉、通报批评、停职检查、责令辞职、建议免职等7种问责形式。
《党政领导干部问责的暂行规定》只规定了责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职,这两部规定的问责的形式就不统一,另外,如前文叙述的,无锡市颁布的每一部办法、规定的问责的程序也存在着相应的问题。
所以执行的时候往往存在着人为操作性强等问题,致使在实际问责的过程中会出现一切以领导马首是瞻的现象。
5.党政官员的法律意识还很淡薄,职业素养不高。
宪法和法律是党的主张和人民的意志相统一的体现,我国早在1997年9月中共十五大时就提出依法治国的理念,法律具有权威性和强制性的特征,应该是领导干部和人民群众遵循的最高的行动准则。
所以,市委应该做到依法执政,市政府应该做到依法行政。
可是由于目前的体制方面的原因,到目前为止,广大党政官员的法律意识还是比较淡薄的,虽然无锡市每年都要组织党政机关的领导干部和行政执法人员、公务员学习《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《法治无锡建设纲要》等,可是这些学习大多流于形式,对其法律意识的增强起不到明显的作用;在具体的行使权力的过程中往往存在着上级政策取代法律的现象,即:
如果上级政策和法律相冲突,那么作为实施者也是以领导的话或上级政策为主。
6.政府行政信息缺乏公开透明。
目前无锡市“政府本位”全能政府的痕迹依然存在,政务信息经常以涉及机密或其他原因很少披露,这很难保障市民的知情权和对行政活动的监督。
行政机关工作的透明度不高,问责主体难以全面获取干部失责行为的信息,是当前行政问责中存在的主要障碍。
目前我市正在进行政治体制改革,改革的一个重要方面就是要使政府的决策做到科学化、民主化、公开化。
可是到目前为止政府还没有把被问责官员的实际情况、问责的原因及调查的细节等公开出来,仅仅在调查完成后由市委、市政府常务会议来讨论决定。
往往都是在决策已经做出来以后通知群众一声。
这样做存在着暗箱操作等潜在的问题,人民群众及人大代表作为监督主体,也应该享有这一知情权。
党政机关单位只有多公开自己的信息,多听取群众的意见,才能使决策更加科学和民主。
4、完善无锡市行政问责制的措施
行政间责制度的完善,是当今我们建设中国特色社会主义、实现“科学执政、民主执政、依法执政”的最好的制度载体。
无锡市目前实施的行政问责制,正处于起步的阶段,为使之有效、实效、高效、长效,走上正常化、规范化和法制化的轨道,就必须按照权责一致、依法问责、公民参与、问责平等原则,探索出完善行政问责制的有效路径,提高问责制的权威性和震慑力。
(一)完善无锡市行政问责制的基本原则
1.权责一致原则
权力与责任相一致的原则是公共管理活动中的一条基本原则。
责任和权力必须是对等的、平衡的。
如果有责无权,或行政权力过小,行政人员的积极性、主动性和创造性就会受到束缚,也不可能承担起应有的责任;反之,只有权力而没有责任,就会造成滥用权力,以权谋私,瞎指挥,产生官僚主义等现象。
建立行政问责制,就是要做到权责统一,通过“问责”的“制度化”来保证这个“权责对等”的实现。
2.依法问责原则
依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求,而依法问责原则是依法行政原则在行政问责制度中的具体体现。
依法问责的原则包括问责的主体、客体、范围和程序等都要通过各级立法明确规定在法律条文中,并且在问责实践中要严格执行有关的法律法规,真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
3.公民参与原则
公民参与行政活动,不仅体现人民当家作主的精神,也使行政机关在行政活动中能够充分、直接听取民意,以避免错误和违法,也有利于公民加强对行政的监督。
现阶段行政问责制往往停留在党政系统内部,公民对政府行为大多漠然视之,对政府的决策、管理、执行等行为的参与程度不够,这不利于问责制的推进和责任政府的构建。
只有公民的有效参与,才能真正保证行政问责制发挥作用。
4.问责平等原则
问责平等原则就是:
一是所有的问责主体是平等的。
不仅是问责对象的上级行政机关及其领导有权问责,下级行政机关、人大、各民主党派、司法机关、社会舆论、新闻媒体及公众都可以问责,而且他们的问责同样应受到高度重视,其问责权力和权利同样应该受到法律和制度的保障。
二是对所有问责客体都要问责,不能因人而异。
对任何违法行为,都一律严格依法追究责任。
不论官阶等级、机构层级,只要其由于自身管理不当造成对国家和人民危害的行为都必须追究其责任。
(二)完善无锡市行政问责制的对策建议
建立健全行政问责制,构建一个可问责的政府,不仅是行政管理体制改革的内在要求,而且对于建设法治政府,服务政府都有积极意义,行政问责制的加强和完善也可以优化政府的治理水平。
行政问责制的完善应该从以下几个方面着手:
1.充分实现问责主体的多元化,强化异体问责
要使行政问责制更好发挥其作用,就应该启动多元化的问责主体,不能只有同体问责,而要更加注意发挥异体问责的作用。
要继续发挥系统的领导机关及工作人员问责的内部机构的同体问责。
同时,要积极探索发挥外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体和个人的方式。
[7]切实实现人大、民主党派、司法机关、公众和新闻媒体对政府机关及其公务员的问责。
同时要以法律形式明确党的纪检机关、政府监督机构、司法机关、公众和新闻媒体等的问责的范围和程序,形成一种分工明确、程序周延、密切合作、监督有力的问责体系。
2.明确政府权力和责任,解决问责制的逻辑起点问题
权责明确是完善行政问责制、提高政府执行力的前提,政府职能定位是考量政府责任的逻辑起点。
只有建立起权责明确的行政架构,才能进一步规范问责客体和问责范围,才能具体保障行政问责制的有效实施。
要明确界定行政责任,合理划分党政之间、正副职之间、集体与个人之间、中央与地方之间的职责权限;要理顺并进一步明确政府各部门的职责分工,明确政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任,形成完整的政府责任链条。
3.增加行政问责的形式,提高问责的效率。
《无锡市人民政府行政首长问责暂行办法》第13条规定:
“行政问责的形式包括:
诫勉谈话、责令作出检查、通报批评、责令公开道歉、停职检查、责令辞职、建议免职。
依照法律、法规、规章的规定,需要追究被问责行政首长其他责任的,按相关规定办理。
”《无锡市人民政府行政首长问责暂行办法》《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法(试行)》基本相同。
《无锡市城市管理工作问责暂行办法》第九条规定:
“城市管理工作问责方式包括:
责令改正、责令作出书面检查、通报批评、诫勉谈话、取消当年评优评先资格、扣发考核奖金(补贴)、停职离岗培训、调离岗位、解聘、辞退或责令引咎辞职、免职。
”等近12种方法,大大提高了问责制的实施效力。
4.完善问责的法律法规体系,实现行政问责的法制化、制度化
要想使问责制更好地发挥其作用,国家就应该尽快制定一套专门的法律法规来规范问责制的推行。
建议制定统一的《行政问责法》,将政府因其职能与义务而承担的责任加以整合,明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任,将政府及其公务员的责任以法律方式予以确立,做出明确的可操作性的法律法规。
不仅如此,还需建立一系列的配套制度形成一个制度体系,从而更好地完善问责制。
5.加强无锡市党政官员的法律意识,提高其职业素养。
应当通过职业道德教育或其他途径,从根本上改变公务员的思想观念,提高公务员的行政职业伦理素质,提高其廉洁从政、执政为民的自律意识。
进一步要求行政人员树立起“以人为本”的理念,从理念上彻底摒弃“官为本”思想,树立“民为本”思想,要敢于承担责任,接受人民监督,树立法律至上,依法行政和官民平等的文化意识,自觉维护政府在管理过程中的权威和良好形象,进而重塑起和谐良好的中国行政文化。
6.尽快建立政府信息公开制度,提高政府工作透明度。
行政问责制在很大程度上要求政府政务公开,政府信息公开是现代公共行政发展的一个新趋势,也是现代政府及其公务员的基本义务。
只有透明行政、阳光行政、政务公开,才能将政府及其公务员置于公众的监督之下。
实行“阳光行政”的目的就是要让公众充分享有知情权,只有知政,才能问责。
[8]一方面要尽快制定政府信息公开的法律法规,促进透明政府的建立。
另一方面要规范行政公开的内容与形式。
公开的内容主要包括公开行政决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行等。
行政公开的形式包括通过新闻媒体或通过文件、简报、专栏、布告、会议等途径来公开,还可以通过互联网和计算机信息储存查阅网络来公开。
结语
总的来说,建立行政问责制,是对领导干部的权力运行的监督,有利于整肃吏治,优化国家公务员队伍,造就高素质领导人才;有利于打破传统为官之道,构建廉政、勤政、优政的文化理念。
无锡市推行行政问责制的时间还不长,从总体上看还处于初步探索阶段,虽然目前取得了一些成效,但是我们务必要认识到目前行政问责体制中存在的问题,不断的总结经验,分析问题的原因,找到完善的良策。
我相信,通过本文分析得出的这些措施的实施,能够更好的推动我们无锡市行政问责制的建设与完善,从而改善我国问责制的实施现状,构建和谐社会。
参考文献
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