城市经营小结.docx

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城市经营小结

国内外经营城市比较研究

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（2004-7-12）  罗宏翔

    关于城市经营，在中国的有关文献和实际工作中有两种说法，即“城市经营”和“经营城市”，人们没有在这两者间作严格的区分，通常都视为是同一概念。

国外城市经营（UrbanManagement）的理念出现在20世纪70年代末。

由于英文中经营和管理是同一个词——Management，因此城市经营（UrbanManagement）也可译为城市管理。

当然，这里的管理有别于行政式的管理（Administration），而是一种经营性管理（Management）。

联合国开发计划署（UNDP）、联合国人居中心（UNCHS）和世界银行（WorldBank）还联合资助了一项城市经营计划（UrbanManagementProgramme，UMP），以致力于发展中国家城镇经济增长、社会发展的研究和培训，并有一个系列成果《城市经营基础》。

国外还有一个与城市经营理念接近的概念——城市管治（UrbanGovernance），也有人把它翻译为城市治理。

有关城市管治的研究，开始于20世纪80年代晚期，1995年在墨西哥举行的发展中国家城市研究机构——全球城市研究机构（TheGlobalUrbanResearchInitiative，GURI）网络会议曾通过投票将城市管治列为发展中国家的城市研究的中心主题。

此外，还有“城市营销”（UrbanMarketing）的提法，它侧重讲的是城市形象的宣传。

    中国大陆提出经营城市的理念是在20世纪90年代中后期，但对于谁最早提出经营城市概念目前仍有争议，一种观点认为是由上海前市长汪道涵提出的，他在1998年中国城市经济学会一次研讨会上提出城市现代化要走“经营城市”之路；另一种观点则认为是由大连市前市长薄熙来提出并付之实施的。

据有关调查显示，目前全国662个建制市中已有200多个城市正在开展城市经营的试点和探索。

    无论国内国外，城市经营中的许多具体做法都是先于经营城市理念而出现的。

城市经营理念提出后，其内涵也一直在充实发展，至今还没有一个大家都公认的统一的定义。

国外有关城市经营的研究涉及到政府机构与基础设施和公共服务的供给问题、城市经营过程中政府的角色（或定位）和任务、城市经营参与者的范围、城市的性质、城市的社会与经济结构、城市内部的权力关系、城市经营管理制度的建设、城市规划的作用、城市经营中政府组织与非政府组织（如企业）以及居民的关系、城市经营中政府与市场的关系等一系列问题。

国外城市经营理论与实践发展的一个明显趋势或特征是，城市经营的整体性得到越来越广泛的认同，强调政府对城市发展的战略性干预，认为城市经营的目的是促进经济的整体发展和福利的全面提高。

在“城市管治”（UrbanGovernance）题目下进行的研究同样强调系统性和整体性，认为城市管治涉及中央、地方政府和非政府组织多层次的权力协调，其中，政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素的控制、分配、流通的影响都是研究的内容，并将经济、社会、生态的可持续发展考虑在内。

有一种观点还认为，由于各个城市具有个体差异，因此城市经营没有统一的模式，应该对不同城市的不同问题做出相应的、有效的反映，以尽可能使各个城市能够尽情发挥它们各自独特的功能。

    中国与世界其他国家相比较，由于经营城市理念和实践兴起的背景不同，形成了一些差异。

    1．经济体制不同造成的差异

    国外大多数国家特别是西方发达国家在提出城市经营理念并加以实践时，市场经济体制早巳确立并有了很长的历史。

国外经营城市首先强调的是其系统性和整体性，认为经营城市的核心问题是政府部门与非政府部门、公共部门与私人部门的关系协调问题，其实质是确定政府干预的性质和特征，即政府应该在哪些方面进行干预，干预的尺度如何，如何充分发挥市场的作用等等。

城市经营的两个基本内容是规划和政府定位。

经营城市的目的是促进经济的整体发展和福利的全面提高。

中国则是在1992年才正式确立改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在城市经营的理念和实践兴起之时，正处在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程之中，因此，有关城市经营的文献和实践都普遍强调要按照市场经济的观点来重新认识城市建设和发展，认为经营城市是经济体制改革在城市领域的拓展和深化，要运用市场机制来运作城市资本，区别对待城市基础设施的经营性部分和非经营性部分，把能够推向市场的经营性项目推向市场，走社会化服务、产业化发展、市场化运作、企业化经营的路子。

如果说，中国式的经营城市是引入市场机制的过程，那么，西方发达国家的经营城市在很大程度上则是一个引入政府干预的问题。

    在我国传统的计划经济体制下，城市各项建设和发展主要靠国家投入，财政支出，实行行政事业管理。

从投资渠道上看，政府是唯一的投资主体，城市基础设施、公共产品和服务以及各行各业的投资取决于国家和城市的财政现状、投资政策和计划安排。

同时由于认识上的偏差，认为基础设施建设是非生产性建设，被当作“消费事业”来办，排在生产性建设之后，投资往往得不到保证，造成基础设施建设越来越滞后于经济发展和人民生活的需要。

从消费上看，基础设施与公共产品和服务或被无偿的福利性地分配和享用，或被低收费和严格的指令性价格所束缚，价格严重背离价值，政府以财政补贴方式来维持其低效率运营，形成建设越多、亏损越大的恶性循环，政府背上越来越沉重的包袱。

从经营模式来看，政府基础设施行政主管部门作为垄断经营者，把生产和提供公共产品与服务的任务指令性地分配给其行政附属物——公营企业（如指定的自来水公司、燃气公司、环保队等），从自然垄断上升为行政垄断，形成“建管一体、管养一体、管修一体”的垄断经营管理模式，排斥市场竞争，企业缺乏外部压力，导致效率低下。

在这种情况下，传统计划经济体制的束缚和城市发展建设资金短缺成为了制约城市加快发展的关键因素。

因此，中国式的城市经营强调把市场经济中的经营意识、经营机制、经营方式以及供求、价格、竞争等要素引入城市建设，强调在政府之外引入更多的投资主体，建立多元化的投融资体系，盘活存量，吸引增量，促使城市资源重新配置和优化组合，以实现城市资源效益的最大化，也就是顺理成章的事了。

    2．城市化所处阶段的不同造成的差异

    1851年，英国城市化水平就达到了50％，基本上实现了城市化。

1950年发达国家的城市人口比重平均达到了50％以上。

根据世界银行统计，目前世界高收入国家城市化率为75％，中等收入国家为60％，低收入国家为28％。

另据联合国统计资料的分析，到20世纪末，全球有一半以上人口生活在城市里。

而中国的城市化率，1990年为26．41％，1995年为29．04％，2001年为37．66％，不仅远低于西方发达国家的水平，而且也大大低于同等收入发展中国家的水平。

欧美发达国家在城市化过程中并没有明确提出城市经营的概念，发达国家在提出城市经营概念时其城市化已经转入稳定发展阶段，没有面临大量要素向城市迅速聚集的任务，因此更多的是强调城市内部各种关系的协调。

而中国城市经营理念则出现在城市化加速发展的时期，经营城市不仅是调整城市内部关系、增强城市功能的必然选择，同时也是加快城市化进程，统筹城乡经济社会发展，促进人口、劳动力、土地、资本等生产要素向城镇聚集的重大举措。

而且，改革前中国实行的是严格的城乡有别的双重体制，因此打破户籍制度壁垒以促进人口和劳动力的合理流动，开通城乡建设用地市场以优化土地资源配置等一系列改革和调整城乡关系的举措自然成为城市经营的重要内容。

    3．所有制结构不同造成的差异

    在欧美发达国家中，生产资料私有制占统治地位，国家所有制（包括中央政府所有和地方政府所有）只是作为补充形式。

国家所有制企业一般集中在社会公共产品生产和服务部门以及重要的能源、动力和某些传统工业部门，其他的绝大多数生产部门和商业服务业都是私人所有制占主体。

生产资料私人所有制占统治地位决定了经济决策的主要特征必然是分散的，私人所有的企业处于国民经济运行的主体地位，政府不得直接干预企业的经营行为，城市土地也大部分归私人所占有。

因此，城市政府的权力和可以直接利用的资源相对有限，城市政府将主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调和监督职能上，同时积极探索与市场相结合的机制，调动企业家的积极性和创造性，广泛吸引城市中利益相关者参与城市决策、建设、监督和管理，整合城市区域内的各种资源，引导城市按照政府规划的方向发展。

相比之下，中国城市政府在经营城市过程中能够直接动用的资源就多得多。

首先，中国城市政府实际上掌握着城市土地的处分权和收益权。

中国的全部土地都实行社会主义公有制，包括全民所有制（具体采取的是国家所有制形式）和劳动群众集体所有制。

建制市市区的土地全部属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

虽然《土地管理法》规定：

“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

”但在具体操作过程中，城市政府实际上掌握着城市土地的处分权和收益权。

此外，农村集体所有的土地转为城市建设用地的唯一合法渠道是国家土地征用，这也是城市新增建设用地的主要来源。

由于目前我国的征地费较低，不能客观地反映土地资源的稀缺程度，在农地向城市建设用地的转变中，能够获得土地改换用途而取得的“产业级差收益”，这部分收益也被城市政府所获得。

由于城市国有土地资产总价值远大于国有企业资产总量，经营城市土地的收益成为许多城市建设资金的主要来源，因此，城市政府普遍把经营土地看作是经营城市的关键和核心。

其次，中国是社会主义国家，坚持以公有制为主体，国有经济对经济发展起主导作用。

而城市政府在相当大的程度上对国有企业掌握着支配权，形成其经营城市的重要资源，这也是西方发达国家所不能比拟的。

此外，中国改革开放以来实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，大力发展非公有制经济；放宽国内民间资本的市场准入领域，大力引进外资；所有制结构逐渐由单一化向多元化方向转变，这种所有制结构的巨大变化是同期西方发达国家所没有的。

非公有制经济的发展和外商投资已成为中国城市建设和发展资金的重要来源。

因此，中国经营城市的过程，也就是城市基础设施和各行各业的发展建设从主要靠国家单一投资向同时利用国家投资、民间投资、外商投资等多元化方向发展的过程，也就是城市各行各业逐步向非公有制经济和外资开放的过程。

    4．中国城市产业结构和空间结构的大规模调整是中国城市经营不同于同期西方发达国家城市经营的一个显著特点

    计划经济时期，中国城市产业结构和空间结构具有如下典型特征：

在“变消费城市为生产性城市”方针指导下，城市工业成为国民经济的主导部门，大量中小工业企业包括街道小工厂广泛分布于城市内部，大型工业企业和重工业则在城市边缘形成一些相对集中的工业区，城市的生活、服务和商业性功能逐步萎缩。

受政治挂帅思想和前苏联城市规划的影响，在靠近传统商业中心的位置开辟中心集会广场，建立行政办公中心，市中心的政治功能地位上升，形成以行政办公和商业零售为主，兼具居住、工业等多种功能的混合市中心。

按照职工工作、居住就近为优的原则，形成以单位为基本组织单元的“单位大院制”工作、居住模式。

改革以来各地城市逐步开始了以产业结构战略性调整为重点的重塑城市功能的进程，工业中不同行业和企业开始按效益情况调整区位，有不少企业迁出了城市中心区，工业用地在城市中占主导地位的局面逐渐改观。

不少城市的党政机关、学校等单位也逐步搬出市中心繁华地段，商业服务业在城市用地中的比重不断上升。

人们还开始根据自己的收入状况选择居住空间，城市边缘和郊区出现许多居住小区。

等等。

上述城市产业结构和空间结构的调整必然伴随着旧城改造和新区建设，成为经营城市面临的一个基本课题，形成中国城市经营不同于西方发达国家城市经营的一个特点。

    总之，不同国家由于经济发展水平和城市化所处的阶段不同，经济、政治、社会制度和文化传统不同，城市建设和发展所面临的任务以及经营城市所要解决的问题也就存在着差异，城市经营的方式是多样化的。

同一国度的不同城市由于存在个体差异，因而也不可能有统一的城市经营模式。

然而，城市是一个复杂的系统，包括了许多构成要素及其相互关系。

城市又是一个更大范围的区域系统的子系统，城市与城市之间、城市与农村地区之间相互依存，有着千丝万缕的联系。

尽管不同国家的城市经营各有特点，不同城市经营城市的路径选择有所差异，城市经营的侧重点有所不同，但城市经营的系统性和整体性却是人们的共识，强调城市发展战略和规划的指导作用，兼顾经济效益、社会效益和生态效益，以实现城市可持续发展为目标，就是这种共识的具体体现。

国外城市经营理论研究综述

1、国外理论研究现状

    1.1 城市经营思想的萌芽

    20世纪中叶,城市经营的思想在国外就已经萌芽。

城市经济学作为研究城市土地利用、城市环境建设、交通运输、财政金融等方面问题的一门学科,涉及了城市经营管理方面的一些应用课题,主要就城市资源的有效利用和城市经济发展中城市基础条件的改善进行研究,推动了城市经济社会的发展。

在这一学科理论的指导下,法国,美国、日本等国家在城市基础设施建设的投融资方面进行了许多有益的尝试,就如何运用市场机制来吸引民间资本,促进城市硬件环境建设形成了一些不同的模式,为城市经营理念的形成和运作提供了经验。

这些创新的做法逐渐得到了众多城市政府管理者的认同和推广。

随着市场经济迅速发展,企业经营的一些做法逐渐得到政府规划部门的认同,有人借鉴市场销售的思想,提出了销售城市的观点,即通过对城市自有资产的市场化利用,实现“以城养城”的目的。

当然,城市销售不同于简单的商品市场交易,其区别在于,城市资产的市场利用既不涉及买卖双方的所有权交换,也不存在机会、购买或雇佣等任何其它权利的运用,同时,城市销售只能通过经其严格选择而塑造的形象进行。

在这一阶段,随着二战后西方发达国家经济的迅速发展和市场经济手段的不断深入应用,学术界开始注重对城市这一经济中心的建设问题进行研究,并主要就基础设施建设中的投融资问题结合市场化手段,应用经济学的方法进行了探索,并逐渐形成了城市整体资产有效利用的观念。

这些成果为城市管理提供了新的思路。

    自20世纪80年代起,随着城市之间竞争的逐渐加剧,在如何提高城市竞争力的方法研究中,就城市发展政策的制定和实施问题,一些学者提出了城市促销计划（city promotion program）的概念,试图通过对城市管理措施的市场化改革来促进城市资产的市场化利用;同时期,出现了将企业管理理论和方法系统引入政府公共管理事务之中的方法,即区域行销（Urban Marketing）,并把城市视同企业,以城市未来作为产品,形成了城市经营的最初思想。

Van den Berg（1995）认为这一思想的实践有助于增强城市的竞争优势,实现城市的可持续发展。

基于对欧洲和国际上一些城市经济发展特点的研究,区域行销、区域经济发展和城市竞争力之间的关系成了一个非常重要的科学领域,三者之间形成了相辅相成的关系,这进一步促进了人们对区域行销研究的重视,但从发展过程来看,大多数理论和实践做法都趋向于对几个项目进行单独研究。

在区域经济发展和城市竞争力研究中,大都采用推销而非行销的概念,没有任何在理论或实践上关于区域行销对城市发展是否存在影响的探讨出现。

区域行销过程只是被简单地认为是一个战略过程,而没有体现出任何一点和区域经济发展或城市竞争力的明显关系,这种情况在后来引起了关于区域行销的特点及作用的诸多争论。

    Short and Kim（1998）研究总结出,当市场营销经过实践发展为一门科学时,结合城市管理的实践,就形成了城市经营的理念（place/city marketing）。

在此基础上,Kotler等人对城市经营的概念进行了初步界定,认为城市经营是为满足特定目标市场需要而进行的城市规划过程,如果这种规划能满足企业及居民对城市产品的需求,同时也使得城市产品能满足潜在目标市场的需求,则能取得成功。

城市经营理念的产生和城市经营概念的初步界定,在总结城市发展实践的基础上,吸收了市场营销学的经营思想,为城市经营描述了一个基本轮廓。

这一概念的产生为一些著名城市如华盛顿、洛桑等城市的规划建设和城市发展战略提供了有力的指导思想和理论依据,但这一概念只是突出了城市规划的重要性,而缺乏真正的经营思想。

    1.2 城市经营方法的研究

    随着城市经营实践的不断发展,众多学者（Ashworth,1994;Kotleretal.,1999）发现在城市地理、政治和社会问题的研究中,市场营销的规则同样适用,因此便试图将市场营销的基本理论和实践相结合,将其创新性地扩展转换到城市这一中观层次上,以期为城市经营者提供整体运作思路,为城市充分整合各种资源,发挥自身优势,实现快速发展,提供现实可行的方法和手段。

从理论上来讲,城市经营可制定4P营销组合策略,同时考虑到人作为城市经营中的关键因素之一将其扩充为5P策略。

显然,城市经营的组合策略有别于企业营销策略。

Ashworth认为城市经营中的产品不同于营销学上的一般商品或服务,在城市经营中,城市空间作为整体由于其不可分的特性而必须同时出售给具有不同目的的不同顾客（Ashworth,1994）。

此外,城市产品的出售不存在所有权的转移。

价格策略关注的是土地对居民或新设立的商业机构的应用价值,当然,定价问题涉及到城市能够提供给潜在目标市场的所有产品或服务,如宾馆住宿、旅游交通及文化娱乐活动等,由于城市产品形式的特殊性,其定价的目的与企业利润最大化产品的定价目标不同。

城市定价的主要意图是实现城市产品服务的有偿使用,以为产品服务的更新提供资金来源;分销策略则是指城市内部诸如促销部门、旅游部门等和外部如大使馆、商业团体、展销活动等结合以直接有效地展示城市形象的过程;Paddison（1993）指出促销策略的主要目的是增强城市竞争力,吸引外来投资,提高人民生活水平,促销的主要形式是广告。

另外,宣传口号、公共关系、旅游机构等也是城市促销利用的工具。

其实质内容是通过宣传城市以提高城市知名度,促进城市价值增值。

人的策略是基于两方面因素提出的,一是城市人口资源管理过程侧重于吸引人才,二是城市居民在城市发展过程中的巨大作用。

Woolley（2000）认为当地居民是城市资产的核心内容。

另外,要区分“销售”和“营销”在城市经营中的不同,销售是城市经营的主要目的,也是促销阶段的最终目标,而城市营销是为了成功销售某物而设计并执行的战略过程。

这些观点从市场营销理论出发,在城市经营理念的指导下,就城市经营的思路进行了研究,其贡献在于突破了传统概念性探讨,将微观的市场研究方法应用到城市这一中观经济主体中,从实际应用的角度提出了城市经营的市场营销组合策略,为城市经营者在实践中进行城市管理的改革提供了思路。

    在经济全球化发展进程中,社会转型和经济转轨的合力所形成的外逼机制,使城市不得不置身于和企业类似的竞争态势中。

就这些情况,Van den Berg和Braun（1999）指出,城市管理可以借鉴企业经营的经验,但同时要制定适合自身发展目标的经营战略。

Metaxas（2002）研究总结认为,城市营销战略规划类似于一般战略规划过程,要进行城市的SWOT、PEST分析,对城市的历史、文化等背景进行分析,在这个过程中识别城市形象,确定城市发展目标,进而通过市场调研和市场细分以衡量潜在目标市场,最终确定城市经营的市场对象,同时结合对城市发展趋势的分析,制定合理的城市发展战略、策略和可选措施,并建立反馈机制。

这是借助企业经营战略制定的一般思路对城市经营战略的研究成果。

这一发展规划方法的实践应用,能够解决城市发展中对资源盲目开发利用等功利性做法,为城市的可持续发展提供思路和保证。

Ashworth（1990）认为,如果城市经营要得以成功实施,则必须要有其特定的市场,即城市经营的产品要有目标顾客。

Friedman认为城市经营的顾客是诸如旅游、投资等一些国际机构中的决策者。

关于城市经营战略的研究是在实践中城市经营的思想和观念得到了初步应用后,理论研究者对城市发展的进一步探讨,是鉴于实践中城市政府的短期行为和对城市经营概念的认识不清的情况,借助企业经营理论的发展思路,结合可持续发展的理论形成的,对于指导城市经营者在实践中加强对自身的认识,制定城市经营的战略以实现城市形象和资源的可持续利用有着重要意义。

1.3 城市形象研究

    类似于企业在发展到一定阶段之后开始注重对产品品牌和企业形象进行塑造和宣传的做法,城市经济在形成了经营的产品基础后,为能吸引更多的顾客,城市也需要树立、传播其形象。

根据Kotler的市场营销组合策略,有学者区分了企业经营和城市经营的概念,认为企业经营关注的是企业产品如何通过销售渠道,加以促销至被消费的过程,而城市经营中的“产品”是城市形象,在研究中应该用“商品”的总体概念来代替“产品”或“服务”,因为城市是由很多我们称之为“城市内在特征”的产品和服务组成的,它们组成了城市的总体形象。

城市经营注重对城市形象的塑造和利用,因“产品”属性的不同和经营目的、经营主体职能等多个方面的不同,企业经营与城市经营有着显著的区别。

在对欧洲部分地区和城市的研究中,Kotler将城市经济发展的动力归结于城市动力,而城市动力来源于城市的内在特质,即城市形象。

它是城市内外公众对城市总体的、抽象的、概念的认识和评价,是城市现实的一种理论再现,也是城市同公众进行信息交流、思想联络的工具,代表了一种由个人和集体的意向所支持的现实[10]。

Philo & Kearns（1994）等人也对城市经营中的这一重要内容进行了广泛探讨,认为独特的城市形象能吸引媒体关注,能提升城市价值。

根据Hall（1998）的定位说,从外部来区分时,城市是否具有良好的形象同经济发展一样受到重视。

因此,城市发展要采纳并执行旨在提升城市形象的计划和行动。

通过宣传和自身特色的传播来扩大城市影响,对营造良好的城市硬软环境具有极大的促进作用。

Fretter（1993）强调指出:

作为城市经济发展的一种规划工具,城市经营和城市形象的树立不仅要向潜在的旅游者和投资者宣传城市,而且要遵循推动城市经济发展这一基本原则。

这些观点在20世纪后期,尤其是80年代末,为城市经济发展提供了很好的启发,城市形象宣传成为提升城市竞争力的有效途径。

    1.4 实证分析

    Ashworth在1993年强调:

如果城市经营的模式尝试成功,将会有一种特殊的营销形式产生。

Paddison经过对众多城市的实证研究,总结出城市经营的两种模式,即北美模式和欧洲模式。

北美模式以经济发展为城市经营的出发点,欧洲模式则更强调城市经营中社会进步和经济发展的结合。

正如Paddison（1993）所述,欧洲模式更强调将经济提升和城市发展、自然和社会规划结合起来以创造一种“和谐城市”,进而满足市民、投资者、旅游者等的不同需求。

Short andKim认为两种模式有相似之处,但前者强调政府职能的转换和商业与当地经济的结合,而后者则更注重城市促销的具体环节。

这是在城市经营的理念应用于实践之后逐渐形成的,使得更多的城市以此为标榜进行效仿,为城市经营实践提供了思路。

Ashworth,Voogd发现,正是因为两种模式的导向,使得很多城市管理者在缺乏对目标市场认识的情况下,采取了趋同化的城市经营方式,导致了千城一面的格局。

因而,城市经营的取向跟经营者有很大的关系,尤其是在城市的全球促销策略制定和城市形象的促销过程中,城市管理者要考虑到城市经济的可持续发展。

    国外理论和实践中关于城市经营的经验为上世纪西