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论文
武汉市经济适用房政策运行绩效评价
摘要:
住房对于每个居民和家庭来说都是必不可少的,无论收入多少,都有着对住房的这一基础需求。
住房需求的良好实现,对于一个国家与社会的稳定,人类社会的进一步发展起着举足轻重的作用。
人类对舒适住所的追求从古代开始延续至今,其他国家也不例外。
但无论从哪个国家来看,由于工业发展和伴随而来的城市化水平的提高,越来越多的人涌入大城市,因此出现许多城市人口密度过高的现象。
收入差距的不断扩大,也导致了房价的不断攀升,如何较好的解决住房问题成为众多国家亟待解决的复杂问题之一。
在解决住房问题的道路上,中低收入居民住房问题是一个长期困扰世界各国政府,影响人民生活的重大社会经济问题,各国都为此做出了巨大的努力,发达国家的历史经验表明,单靠市场并不能有效解决中低收入阶层的住房问题,必须借助于政府的政策倾斜,住房保障是一项民生工程,是社会利益再分配的一个过程,也是促进经济增长、改善群众生活、保持社会稳定三者的交汇点。
【1】武汉市是全国最早开展经济适用房建设的城市之一,自实施后,解决了部分低收入家庭住房困难的问题,而在执行过程中,却也存在着许多问题。
2004年武汉市经济适用房的建设经历了一个徘徊期,之后武汉市进一步出台更有力政策,为武汉市经济适用房的发展迎来了新的契机。
尽管如此,这套新的政策也没能完全解决中低收入人群的住房问题,在建设、分配与后期管理上都还存在着一些漏洞,这说明这套政策的运行还有待在实践与探讨中得到进一步的完善。
本文对武汉市经济适用房自实施以来,从建设面积、价格、选址位置、销售对象中签情况与位置选择、后期管理等方面进行了研究,并且有针对性的提出了导致问题存在的原因并借鉴国内外的一些成功经验自己尝试性的提出了一些解决措施。
关键词:
武汉;经济适用房;绩效评价;解决措施
Abstract:
Itisnecessaryforeveryfamilytohaveaplacetolive,nomattertheincomeishighorlow,theyhavethisbasicneed.Withthesolutionoftheproblemofhousing,itisgoodforthesocialstabilityandhumanprogress.Fromthelonghistoryon,whetherinhomeandabroad,allthepersonhasthedreamthathaveacomfortlivingplace.However,nomatterinwhichcountry,becauseoftheindustrializationandthedevelopmentofurbanization,moreandmorepeoplecrowdedintometropolis,theselargecitieshavehighdensitypopulation.What’smore,withthelargerincomegap,thehousingpricegapisbecominglargerandlarger,andmoreandmorepeoplecan’taffordit.Onthewayofsolvingtheproblemofhousing,everycountryhasmadeagreateffort,andthehistoricalexperienceshowsthatitisnotenoughforacountytosolvethisproblemjustbythemarket,itneedsthehelpofgovernment’spolicyinclination.Housingsafeguardisapeople’slivelihoodproject,isalsopromotingeconomicgrowthandimprovementofthecommonpeople'slife,maintainsocialstabilitytheintersectionofthethree.WuhanisoneoftheearliestcountriesinChinathatprovideAffordablehousing,anditprovidesalotofhouseforthelowincomefamilies,buttherestillhavealotofproblems.From2004,Wuhanadoptedasuccessionofpoliciesandmeasures,butthenewpolicyhasnotbeenabletocompletelysolvethehousingproblem,itstillexistssomeloopholesinconstruction,distributionandthelater-periodmanagement.Itshowsthatthispolicystillneedstobefurtherdiscussedinpractice.ThroughthestudyofAffordablehousing’sbuilt-uparea,price,locationandthelotwinningrate,thispassagehastheconclusionthatWuhan’sAffordablehousinghastheproblemsthatthesupplyfarsmallerthanthedemand,thetotalpriceexcessivelyhigh,thelocationstoomarginalizationandcentralization,theidentityprotectiontargetsdifficulttodetermineandsubsidywaynotrational.Forsolvingtheseproblemsthispassageputsforwardseveralcountermeasuresandsuggestions.
Keywords:
Wuhan;Affordablehousing;implementationeffect;solutions
1.引言
1.1选题背景和意义
住房对于每个居民和家庭来说都是必不可少的,无论收入多少,都有着对住房的这一基本需求。
住房需求的良好实现,对于一个国家与社会的稳定,人类社会的进一步发展起着举足轻重的作用。
人类对舒适住所的追求从古代开始延续至今,其他国家也不例外。
但无论从哪个国家来看,由于工业发展和伴随而来的城市化水平提高,越来越多的人涌入大城市,使得许多城市人口密度过高,收入差距的越来越大,致使房价也不断攀升,如何较好的解决住房问题成为众多国家亟待解决的复杂问题之一。
自1998年6月,国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确提出,停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,向商品化、社会化转化,结束了传统的住房福利分配时代,是我国住房体制改革的重大举措之一,对促进房地产业的发展具有重要影响意义,但随着房价的不断攀升,市场失灵问题的存在,低收入家庭无力购买住房的问题日显严重,发达国家的历史经验也证明,单靠市场并不能有效解决中低收入阶层的住房问题,必须借助于政府的政策倾斜,住房保障是一项民生工程,是社会利益再分配的一个过程,也是促进经济增长、改善群众生活、保持社会稳定三者的交汇点。
【1】近些年来,全国各地经济适用房政策的施行颇显成效,对于城市里许多中低收入家庭来说,经济适用房的供应无疑是雪中送炭,为他们解决了住房难的问题,也极大的解决了许多城市的负担。
并且,经济适用房在平抑房价,促使房地产业健康发展,成功带动城镇住房制度改革等方面也可以说是功不可没。
但是我国的经济适用房从推出起,就还是受到各方各界的质疑与指责,这是由于我国经济适用房的推行还属于初期尝试与探索的阶段,其理论体系和实际的操作经验必然有诸多不完善的地方,不可避免在发展过程中出现一些问题。
因此有人认为在政策上尚有诸多漏洞就推行经济适用房势必会影响到政策实施效果,引起更多社会不平等问题的出现,导致社会福利的无端流失,从而违背了这一推行政策的初衷。
目前我国居民收入差距越来越大,房价上涨的问题也日益严重,在这一社会背景下,对于研究如何能更好的帮助中低收入家庭实现他们的住房梦、进一步完善我国住房体制改革、推进房地产业的健康发展、促进我国经济持续增长、维护社会的稳定团结都有着极为重要的现实意义和研究价值。
武汉市是全国最早开展经济适用房建设的城市之一,自实施后,解决了部分低收入家庭住房问题,而在执行过程中,还是出现了许多问题。
在2004年经历了一个徘徊期,之后武汉市进一步出台更有力政策,为武汉市经济适用房的发展迎来了新的契机。
尽管如此,这套新的政策也没能更好的解决住房问题,在建设、分配与后期管理上同样存在漏洞,这说明这套政策的运行还有待在实践与探讨中进一步完善。
本文通过对武汉市经济适用房自实施以来,从建设面积、价格、选址位置、销售对象中签情况与位置选择、后期管理等方面进行了研究,并且有针对性的提出了导致问题存在的原因并借鉴国内外的一些成功经验,自己尝试性的提出了一些解决措施。
之所以选择武汉市经济适用房政策运行绩效这一问题进行讨论,主要出于以下考虑:
国务院国发(2007)24号《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台后,很大程度上提高了各界对城镇居民的住房保障工作的关注度,而随着前几年房价的不断攀升,这一问题变得更加现实,直至去年国家连连颁布的“国八条”、房地产新政,并调整银行利率,这些都是为了平抑过高的房价。
而增大保障性住房的供应量,是中央政府平抑房价,解决居民住房问题重点要做好的工作,保障性住房政策的施行情况及存在的问题也成为各媒体经常报道的专题新闻,在两会上温总理提出,今年我们要再建保障性住房1000万套,明年再建1000万套,也就是在今后五年能够建设3600万套,中央今年将向地方补助1030亿元,地方财政也相应加大投入。
经济适用房属于保障性住房中的一种,由于其和其他形式保障性住房相比有较大的逐利空间,并且需要政府拥有很强的管理能力,因此在政策执行过程中出现的问题也较多。
研究经济适用房政策的运行绩效具有重要的现实意义。
1.2研究思路及方法
经济适用房是为解决中低收入家庭的住房问题而建的保障性住房,因此,经济适用房供给的绩效究竟如何,其依据应为经济适用房是否解决了广大中低收入家庭的住房问题及享受到经济适用房的家庭使用经济适用房的满意程度。
本文中武汉市经济适用房政策运行绩效的评价从以下两方面进行:
第一、从武汉市经济适用房的建设供应情况来评定。
考察从武汉市自建经济适用房开始,历年来总的建设面积、单价、总价、户型、选择位置及供应对象等方面情况;第二、从武汉市经济适用房后期的管理情况来分析。
考察武汉市经济适用房是否有良好的退出机制与循环机制。
2.理论基础
2.1相关概念界定
2.1.1经济适用房的定义
所谓经济适用房(EH,EconomicHousing),是政府为解决城镇中低收入家庭的住房问题,改善居民消费结构,同时为扩大内需,增加投资,拉动经济增长所做出的战略性决策。
【2】根据2004年建设部、发改委等部门联合制定的《经济适用住房管理办法》,经济适用房是指政府提供政策优惠,限定建设标准、供应对象和销售价格,具有保障性质的政策性商品住房,经济适用房作为一项基本的国家住房保障政策,旨在通过某种政策倾斜,如免收地价、税费减免等措施来达到扩大住房供给、调节房地产投资结构和启动市场有效需求的目的,是我国特定时期的政策选择。
【3】
2.1.2经济适用房的特点
经济适用房是计划经济时代向市场经济时代转变的产物,经济时期提供的是福利房,市场经济时期提供的是商品房,在这一特定现实背景下,决定了经济适用房有福利性与商品性的双重属性。
另外,它还有以下四个特性。
A适用性,经济适用房所要求的并非是人类对居住面积、活动空间及其他一些使用功能的最大需求的满足,而是能满足人们最基本的居住要求便足够了。
因此在规划经济适用房时政府既要有一定的建设控制标准也要符合居民的需求标准。
努力做到面积、功能、交通便利状况、商业配套适中,既不奢侈浪费,也能满足基本的舒适需求。
B经济性,经济适用房相当于提供给城镇居民的福利房,因此经济适用房的价格的制定要符合中低收入家庭的经济承受能力,与同区位的商品房相比,经济适用房的价格会便宜很多。
这是由于经济适用房和商品房相比,免收了其土地费,事业费,管理费等费用,并且利润额也要控制在3%以内。
C商品性,经济适用房的商品性表现在,消费者须以货币在卖方市场上购买,并在满足一定条件后,经适房可上市交易。
因为它是计划经济时代向市场经济时代转变这一时期的产物,因此必定具有商品房的一些属性。
D社会保障性,经济适用房保障的是中低收入家庭的权益,使中低收入家庭也能买得起住房,实现中低收入家庭的住房梦。
2.1.3经济适用房与其它类型的住房比较
商品房、经济适用房、廉租房是目前我国房地产市场上出现的三种住房形式,就住宅的本质而言,这三种住房形式都是提供居住的空间,满足居民的基本生活需求,为了适应居住市场对于住宅的不同需求,这三种住房形式在土地划拨、建设、销售、管理、使用者、使用功能等诸多方面存在着很大的差异。
【4】经济适用房和廉租房都属于保障型住房,以下我们把经济适用房与商品房和廉租房做一个比较:
2.1.3.1经济适用房与商品房的异同点
经济适用房属于一种特定的商品住宅,它是顺应我国目前住宅市场形势的产物,因此它具有商品的一些流通性原则。
购房者有一定的选择地点、大小、质量、户型等方面的自由,需支付一定数额的购房款,获取其产权,满足一定条件后也可以像商品房一样在市场上流通,例如出卖、出租、抵押、交换等。
但它毕竟不同于商品房,带有很多的福利性质:
国家对其免收地价、减免相关税费、控制开发商利润、对其售价进行严格控制。
所以经济适用房属于从福利房到商品房的中间形态,同时具备了福利房和商品房的一些特征。
经济适用房与市场上其他商品房有所不同,它出售的对象是中低收入家庭,主要的不同点归结起来有以下几方面:
A土地的获取方式不同
商品房取得土地的方式为开发商通过招拍挂等方式从国家获得土地使用权,土地使用者需支付土地出让金,且因开发商取得土地的方式一般为竞买所得,所以取得土地使用权的费用不菲。
而经济适用房是通过建设用地新政划拨的方式供应,免交土地出让金。
B成本构成不同
购买商品房需支付的款项包括土地出让金、征地拆迁补偿费、安置费、建安工程费、勘察设计前期工程费;住宅小区基础设施建设费、管理费、贷款利息、税金、行政事业性收费,其利润由市场决定,不受限制。
而经济适用房与商品房相比,免交土地出让金和行政事业性收费并且对管理费和利润,国家做了严格的规定。
C租售政策不同
商品房在购买后可以在市场上流通,其转让方式一般也不受限制;而目前,我国经济适用房采取的只售不租的政策,并且对其转让也提出了限制,若想进入市场流通,一般规定至少需使用五年,并补交土地出让金及有关税费。
D购买条件和对象不同
普通商品房的购买对象和供应条件不会受到限制,而经济适用房由于享受了政策上的优惠,价格便宜,会有购房申请、审批、公示等一系列程序,其供应对象规定为中低收入家庭这一特定对象。
E价格政策不同
普通商品房价格受市场影响较大,其以自身价值为基础,地理区位、基础设施、商业配套、周边环境、交通状况、土地供求状况、房屋供求状况都会对其价格造成很大影响,而经济适用房属于政府指导价,价格一般稳定且对市场供求关系变动反应不敏感。
并且对于即便是同一地段的商品房,由于开发商不同,朝向不同,楼层不同,价格也会有很大的差异。
而对于处于同一地段的经济适用房,基本上是同一价格水平。
F土地产权不同
保障性住房与商品房在房屋产权上有所区别,保障性住房为划拨土地用地,在保障性住房的房价中免交了土地出让金,在保障性住房上市交易,成为商品房时,需要补交土地使用权出让金,所以,保障性住房享有的产权是房屋所有权,而商品房享有的是房屋所有权和土地使用权。
2.1.3.2经济适用房与廉租房的异同点
经济适用房和廉租住房是目前我国保障性住房的两种主要住房形式,推行的范围是我国各城镇。
“廉租住房”是一种只租不售的福利房,保障的对象是社会上最低收入人群,其在实践上比经济适用房更为成功一些,主要是因为其保障的人群相对较少,便于管理与执行。
而经济适用房从推行之日起就备受争议。
廉租房与香港的一种社会保障住房——廉租屋很相似。
廉租房在国外很多国家很早也就存在了,如新西兰,政府曾为大约占总人口23.3%的无房或无力购房的家庭提供出租住房,政府对这些租住房给予了很大的补贴,因此租金较为低廉。
再如美国,纽约政府将那些有着70年历史的旧建筑进行修复改造,把其中的30%提供给无家可归或和亲属合住一室的人,其租金也相当低廉。
我国提供的廉租房的来源主要是腾退的旧公屋,提供给城镇中那些最低收入者,这些房屋一般只租不售。
当承租人或其家庭的收入提高到规定的标准后,有关部门会与其解除租赁合同。
经济适用房和廉租房的共同点是免交土地出让金。
对于不同点,主要表现为以下几个方面:
A供应对象不同
廉租房的保障对象为城镇中最低收入家庭,而经济适用房的保证对象为城镇中中低收入家庭。
由于城镇中那些最低收入家庭,毫无购买或租用商品房的能力,因此国家为其提供租金低廉的租房居住。
B营利与否不同
政府提供的廉租房满足的是最低收入家庭生活最基本的需要,因此开发商是不允许在其中牟利的。
而经济适用房遵循的原则是保本微利,因此开发商允许在其中获取不高于3%的利润。
C租售政策和退出机制不同
廉租房具有很强的封闭性,他采取的只租不售的政策,一旦租用廉租房家庭的收入达到一定标准,必须停止对廉租房的租用,更不得自己转让,由政府统一收回后再进行重新分配。
新的住房供应政策实行的是对于不同收入家庭购买不同档次的住房:
最低收入者租用由政府提供的租金低廉的廉租房;中低收入家庭购买有社会福利性质的经济适用房;其他高收入家庭购买商品房。
这种针对不同收入家庭提供各层次住房的供应体系,从宏观政策上来看,其适应了现在社会主义市场经济的需要,在目前我国大多数城市房价收入比过高的情况下,这种政策可以保证“居者有其屋”,不同收入层次拥有不同层次住房,也实现了国家对公平与效率这一原则的遵守。
2.2绩效评价的方法
评定武汉市广大中低收入者对武汉市提供的经济适用房的满意程度从以下两方面进行:
第一、从武汉市经济适用房的建设供应情况来评定。
从武汉市自建经济适用房开始,历年来总的建设面积、单价、总价、户型、选择位置及供应对象等方面来分析,如果武汉的经济适用房总供应量充足,单价总价合理,选址位置交通较为便利,生活配套较为齐全,职住平衡,对享受到经济适用房福利的群体审核无误,无假低收入者混入其中,导致社会福利的流失,则武汉市经济适用房政策运行的前期供应情况表现良好。
第二、从武汉市经济适用房后期的管理情况来分析。
按照《武汉市经济适用住房管理办法》(武政[2005]30号)文件规定:
“购买经济适用房对象家庭应同时满足以下三点:
(一)有本市城镇常住户口(含符合本市安置条件的军队人员);
(二)无房家庭或家庭现住房人均住房面积低于本市城区居民人均住房面积;(三)家庭人均年收入低于本市城市居民人均可支配收入。
”但是,各家庭的收入是动态变化的,有的在购买了经济适用房若干年后,有了购买商品房的能力,这些家庭就应该退出这一福利保障系统,让其他更多的家庭享受。
如果让收入已经很高的家庭继续享有经济适用房,那么政府开发建设的越多,失去的也会更多,而且,失去的不止是公共资源,也是社会公平与福利的流失。
因此,可从经济适用房的循环利用来考察武汉市经济适用房的后期管理业绩,如果武汉市经济适用房有良好的内循环系统,那么,武汉市经济适用房政策运行的后期管理也表现出良好业绩。
2.3研究现状
经济适用房从推出之日起就备受各界学者的关注,有大量的研究与探索是针对经济适用房在其实施过程中出现的问题而进行的,并取得了丰硕的成果。
总的来说,有以下几方面:
2.3.1基于供给对象方面的研究
包宗华(2001)指出在全国居民的收入还没能准确统计之前,目前可暂时采取抽样调查的方式来划分收入线,盛荣(2002)认为目前经济适用房对可购买对象条件的界定不清晰,致使保障对象的范围过大是导致经济适用房实施效果不理想最根本原因。
宋琳琳、杨贵庆则指出了收入线的“动态”和“当地”的属性。
2.3.2基于补贴方式方面的研究
周立群、黄征学(2002)等人对住房补贴的不同方式所产生的效应进行了比较,得出了“砖头补贴”没有“人头补贴”效率高的结论,从而提出经济适用房补贴方式应做调整的观点;盛荣(2002)认为家庭收入应该包括现期收入和家庭总资产两个部分,并应成立专门的机构进行核定符合要求的对象并应进行监督;单良、骆汉宾(2005)对比了经济适用房“砖头补贴”和“人头补贴”在实际实践过程中出现的问题,得出了物业税改革和个人财产收入审查机制的完善有助于“人头补贴”的推行;李鸿翔(2007)指出我国可以尝试的在地方财力可承受的基础上实现“补砖头”和“补人头”方式的结合,并最终转向补人头的方式,需要注意的是人头补贴需要以严格的资格审核为基础。
2.3.3关于退出与循环利用
陆玉龙(2005)认为在目前国家未出让经济适用房土地使用权的制度下,当受助家庭不再符合受助标准时,政府应当将其房屋收回,从而实现经济适用房的再利用,避免福利的无端流失。
曹星(2006)主张政府应加大经济适用房退出机制与循环机制的力度,与制度创新的力度。
2.3.4关于选址问题
张高攀(2007)通过分析北京市经济适用房由于选择缺乏合理性,从而导致了广大购买经济适用房的中低收入人群的生活、工作的极大的不便利,提出了应协调旧城保护前提下的旧城经济适用房模式,这种模式的经济适用房选址应将旧城改造内的中低收入家庭就近安置住所。
刘艳中,张乍,黄琳,李江风(2008)通过分析武汉市经济适用房1999-2007年建设选址和分布特点进行分析,初步探究了武汉市经济适用房分布具有“边缘化”和“集中化”的特点。
2.3.5对于经济适用房政策绩效
罗永泰(2001)提出对于经济适用房的开发,可以吸引资金流和人流从中心城区流向外围新城,从而改变城市的格局,并且可以解决中低收入人群的居住问题,改善他们的居住条件,具有较强的连带效应,促进房地产业的发展。
张跃松,丁锐(2005)总结了我国经济适用房的作用,提出经济适用房一方面解决了中低收入家庭的住房问题,一定程度上提高了重点收入家庭的生活质量,有利于社会的和谐和安定,另一方面在抑制过高的房价上起着重大的作用。
邓卫(2001)提出经济适用房政策从提出就存在着诸多漏洞,与住房改革目标不符,因此会引发较多的社会问题。
钱瑛瑛(2003)将经济适用房和廉租房的绩效进行对比的分析,得出廉租房政策绩效明显高于经济适用房的结论。
黄征学(2004)运用交易成本的理论和经济学原理,分析了经济适
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