北京市农村集体经济产权制度改革的情况.docx

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北京市农村集体经济产权制度改革的情况

《2007北京市体制改革报告》之专题篇：

深化产权制度改革增强农村集体经济活力和竞争力

　　北京市农村集体经济产权制度改革的现状

　　北京地区的农村集体经济组织产生于20世纪50年代。

土改后，农民成立了作为经济组织的初级农业生产合作社，但在多数情况下，它与作为行政组织的村是不重合的，还不具备社区经济组织的性质。

初级社演变为高级社后，一般是一村一社，具有了社区经济组织的雏形，而且取消了按股分红。

人民公社成立后，实行“三级所有、队为基础、社员共同共有”的产权制度。

人民公社解体后，主要以行政村为单位建立健全了经济合作社。

乡村经济合作社虽然不再是人民公社时期“政社合一”的体制，但继续维持共同共有的产权制度，不仅具有生产经营的经济功能，而且具有社区管理和社区服务的职能。

　　传统的农村集体经济组织共同共有的产权制度存在一定弊端。

农村集体经济组织产生于特定的历史时期，当时发挥过巨大的作用，但实行社会主义市场经济体制后，其产权不明、责任不清、管理不民主等弊端，也逐渐显露出来。

理论上集体成员对集体财产人人有份，但谁都不知道自己究竟拥有多少份。

经济利益不直接，导致社员缺乏产权主体意识。

由于缺乏有效的激励和约束机制，少数干部随意支配集体财产、侵害集体利益的现象比较普遍，引发诸多矛盾和问题，有的地方农民群众上访案件中，有90%以上是因为集体资产管理和收益分配问题。

对这些问题，历史上曾多次进行轰轰烈烈的集中整社、财务清查，也曾经采取过“四清”等政治运动的办法，但都没有取得理想的效果。

实践证明，传统的集体经济制度不仅降低了集体经济组织对社员的凝聚力，影响了集体经济组织的活力和市场竞争力，也是农村党群干群关系紧张的重要原因之一。

　　传统的集体经济组织也不适应城市化进程的需要。

在城市化进程中，不断有社员转为非农业户口以后脱离农村集体，有的农村社区甚至整建制转居；也不断有社员虽然没有转非，但脱离了农村集体劳动，转而从事个体私营经济。

这些人一般是享受不到农村集体资产收益的，整建制农转居的甚至需要把全部集体资产上交。

20世纪90年代以后，城乡结合部地区农村集体经济组织实力迅速提高，社员收入也大大增加。

这导致那些已经转居的社员或那些脱离集体生产经营的社员，纷纷要求回到集体经济组织工作，或者要求参与集体收益的分配，一些地方的社员甚至要求瓜分集体资产。

由此产生的问题，严重影响了城乡结合部地区的社会稳定。

　　北京市农村集体经济产权制度改革，于1993年始于丰台区。

近几年来，全市农村以“资产变股权、农民当股东”为基本方向，以发育社区股份合作制为主要形式，加大了推进这项改革的力度，形成了“近郊全面推开，远郊扩大试点”的局面。

截至2006年年底，203个乡村集体经济组织完成了产权制度改革。

　　改革的主要形式是：

在清产核资（资产评估）、搞清家底，并界定集体经济组织成员身份的基础上，在处理历史遗留问题、适当留出社会保障资金的前提下，将集体净资产分为集体股和社员个人股。

集体股仍为社员共同共有。

社员个人股根据社员的土地承包权和对集体经济的贡献等落实到每个社员名下，属于社员个人所有。

根据需要，还可以在向社员量化股份的同时招收社员个人现金股。

集体股与社员个人股的比例、普通股与优先股的比例以及是否设置基本股、现金股，由农民群众自主确定。

具体做法是：

　　1．将集体资产在集体经济组织成员中量化

　　这是改革的主要形式，其基本做法是：

采取一次性现金兑现、量化为优先股、作为集体债务等办法，处置历史上转居转工的原集体经济组织成员的资产份额后，将剩余净资产量化为个人股和集体股。

个人股一般包括按人口量化的基本股，以及按工龄量化的劳动贡献股。

量化完成后由股东代表选举产生管理层，并进行企业工商登记。

乡镇集体经济组织改革也采用这种形式。

如实行乡镇一级核算的朝阳区大屯乡，把集体净资产直接股份量化或者兑现给每个集体经济组织成员；实行乡村两级核算的丰台区南苑乡，则把一部分资产量化到辖区内每个村集体经济组织，另一部分资产量化给在乡办企业工作的集体经济组织成员。

　　2．土地资产量化型股份合作社

　　这也是产权制度改革的常用形式。

其做法是：

在保持土地集体所有制的前提下，在村级组织的引导下，享有土地承包经营权的农户，自愿通过土地承包经营权入股的方式，共同经营通过入股集中的土地，农户的土地承包经营权则量化为价值，土地经营收益按股分红。

进行这种形式改革的主要是大兴区，具体又分为三种类型：

　　一是股田制。

即享有土地承包经营权的全体农户或者部分农户将自己所分得或者应分得的承包地集中起来，交给村集体经济组织或农业企业经营。

农户土地承包经营权转化为农业项目的股份，农户部分劳动力转化为农业经营项目的职工。

农民在获得农业劳动报酬的同时，年终从农业经营利润中按土地股份分红。

　　二是土地股份经济合作社。

村集体经济组织将全村集体土地进行价值评估，再加上集体历年土地征占收入，以股份的形式平均量化给全体享有土地承包经营权的集体经济组织成员。

村经济合作社改称为村股份经济合作社。

集体经济组织的部分经营利润留做集体积累，另一部分则按土地股份进行分配。

　　三是股份（合作）制企业基本股。

将应量化为集体经济组织成员的净资产，分别设置基本股和劳动贡献股两部分。

劳动贡献股按照劳动工龄量化，基本股按照依法享有土地承包经营权的集体经济组织成员人口量化。

　　3．资产量化与投资入股相结合

　　采取这种形式的相对较少。

密云县南石城自然村、平谷老泉口村，在将集体山场作价量化为集体经济组织成员股份的基础上，发动农户自愿以现金入股，其后吸收外来投资入股，开办股份合作制旅游企业。

企业经营利润按股份进行分红。

顺义区北郎中村，将村集体经济组织改为北郎中工贸集团，以集体历年积累为集体股，集体经济组织成员现金投资为个人股。

集体土地一部分划为养殖小区，确权给农户发展规模化养猪生产；一部分划为种植小区，由集体农场进行经营；一部分划为工业小区，由集体举办农产品加工企业。

种植业小区和工业小区经营利润除集体积累以外，一部分按照农户土地承包经营权进行分配；另一部分按股份分红。

　　北京市农村集体经济产权制度改革的成效

　　改制后的农村集体经济组织，是乡村社区范围内的农民群众，以土地为主要纽带联系起来，按照合作制的原则，采取股份的形式，实行劳动联合与资本联合相结合的新型集体经济组织，是社会主义公有制在农村的具体实现形式。

　　改制前后的变化主要表现在四个方面：

一是明晰了每个社员在集体经济组织中的产权份额，集体资产由社员共同共有变为社员按份共有，产权制度发生了根本变化；二是由单一的按劳分配变为按劳分配与按股分红相结合，分配制度发生了根本变化；三是农民群众成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济名副其实的主人，治理结构发生了根本变化；四是由集体安排社员工作变为社员自主择业、竞争上岗，劳动用工制度发生了根本变化。

实践证明，将农村集体经济组织的产权制度由共同共有改为社员按份共有，是保护农民利益、维护农村稳定、促进城市化进程的正确选择。

　　1．保护了农民的合法权益

　　改革后农民成为集体经济组织的股东，除来自集体经济组织的工资、福利之外，农民还得到作为股东的红利分配，其作为集体经济组织成员的财产权益从体制上得到了保证。

改革后多数村都能以不同形式，每年为其股东带来一定数额的分红。

如昌平区东小口镇白坊村，改制3年中，股东共分红2700万元，分红最高的股东3年分得红利6万元。

这在改革前是不可想象的。

　　2．促进了集体经济发展

　　改革保持了集体资产的完整性，保护了现有的生产力，农民对集体经济的责任感和关注度大大提高。

改革把乡村级集体经济组织改造为比较规范的股份合作制企业，打破了集体经济的封闭性，调动了集体经济组织和股东的投资积极性，不仅盘活了现有资产和资源，而且使集体经济组织在管理制度、劳动用工、分配制度等方面与市场接轨，增强了市场竞争力。

如昌平区东小口镇白坊村自2003年农村集体经济产权制度改革以来，加强股份经济合作社的经营管理，盘活集体资产，出租商业用房4万平方米；利用天通苑人口居住集中的特点，先后投资750余万元建起了农贸市场，每年收益600万元。

股份经济合作社不断发展壮大，股本由原来的1.7亿元，增长到现在的1.9亿元，增值2000万元。

　　3.维护了农村的社会稳定

　　改革明确了集体经济组织成员之间的利益关系，解决了遗留问题，大家的心态平衡了。

改制后的新型集体经济组织，普遍召开了股东代表大会，组建了董事会、监事会，形成了比较规范的企业法人治理结构，为扩大基层民主、实施监督制约、防止集体资产流失提供了机制保证。

财权、事权合理分解，干部处在股东、监事会等监督之下，集体资产经营中的土地出租、购置较大固定资产等重大事项，均需经股东表决同意。

集体经济组织董事会成员及村两委班子干部都很注重自身形象，廉洁自律，村级招待费等非生产性支出大幅度降低。

改革后因为集体经济经营管理问题上访的大大减少，干群矛盾、转居人员与未转居人员的矛盾得到有效化解，有力地促进了社会稳定和谐。

　　4.促进了农村城市化进程

　　改制明确了集体经济组织成员的身份，改制后不论农民是否在农村社区居住和劳动，都能享受其作为集体经济组织成员应该享受的收益，从而为农民融入城市、寻找更适合自身的工作和生活方式奠定了基础。

改制也明确了集体经济组织与村党支部、村委会之间的关系，明确了集体经济收益与村公共事业开支之间的关系，从而为改革城乡结合部地区行政管理体制和公共服务管护机制，提供了基础性的条件。

丰台区成寿寺村和精图村整建制农转居的成功，证明了这一点。

　　北京市推进农村集体经济产权制度改革的基本经验

　　集体经济产权制度改革需要各级党委政府的坚强推动，需要因地制宜的明确政策，需要依法规范的实际操作，更需要充分发动和依靠农民群众的积极性和创造性。

　　1.各级党委政府的重视是产权制度改革的强大推动力

　　产权制度改革涉及方方面面的利益调整，如果没有各级党委、政府的重视，不容易下定改革的决心。

市委、市政府对农村产权制度改革高度重视，专门发布了《关于进一步深化乡村集体经济体制改革，加强集体资产管理的通知》（京发〔2003〕13号），对农村集体经济产权制度改革提出了明确而具体的要求。

其后，北京市委、市政府又几次召开农村经济体制改革工作会议，对这项改革作出部署。

近几年的全市农村工作会议，也都把这项改革作为农村工作的重要内容。

产权改革进展较快的丰台区，早在2001年就以区委、区政府名义出台了3个文件，成立了由区有关领导牵头、相关部门参加的改革领导小组，并设立专门的工作小组负责具体工作，他们之所以能把产权改革在全区推开，与区委、区政府认识到位、推动有力是分不开的。

　　2.因地制宜是产权制度改革的保证

　　首先，科学选择进行改制的村队。

一是要有一定数量的可以进行股份量化的优良资产；二是要有一个得到社员群众信任的领导班子；三是要有比较好的资产经营业绩，按劳分配以后能够有一定盈利向社员进行股份分红。

因此，产权制度改革并不是在所有的乡村都可以推行，要对每个村改革的可行性进行科学论证，做到成熟一个、推进一个。

　　其次，制定好改制的指导性政策。

在总结经验的基础上，丰台区率先就本区的产权改革办法制定了比较具体的规定，并随着改革实践的深入作了修订，为全市的改革提供了很好的借鉴。

通过深入调研，市委农工委、市农委印发了《关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见》（京农发〔2004〕28号）等一批文件，就推进这项改革提出了切实可行的政策措施。

各有关区县也都结合本地实际，制定了深化农村产权制度改革的意见。

　　第三，将原则性和灵活性结合起来。

政策执行过程中注意一切从农村实际出发，对改制过程中遇到的问题，既认真参考学习已有的经验，又不生搬硬套、互相攀比，允许改革的具体方案和做法有所差别。

对涉及少数人的问题、对不会影响大局的问题的处理遵行“宜宽不宜严”的原则，以维护改革大局，维护社会稳定。

　　3.依法操作是确保产权制度改革顺利进行的保障

　　产权制度改革的程序复杂，需要对延续几十年的历史遗留问题作出处理，并需要对未来一段时间的发展作出安排，只有保证整个过程的公开、公平、公正，才能使改革得到农民群众的认可。

集体经济组织成员的确定以及劳龄统计等基本事项，要在集体经济组织成员的监督下三榜定案；资产评估要专门聘请评估机构，资产评估报告、资产量化方案都要经集体经济组织成员代表大会确认；选举董事会、监事会成员、批准企业章程，都要通过股东代表大会；区、乡有关部门正式批复之后，才办理注册登记手续。

　　4.充分调动农民群众的积极性和创造性是改革的前提

　　广大农民既是集体资产的所有者主体，也是改革的主体和受益主体。

必须认真做好思想政治工作，向他们宣传改革的重要意义，充分调动他们参与改革的积极性，引导他们逐步形成与社会主义市场经济相适应的新观念。

必须明确农村集体经济组织的市场主体地位，强化监督制约机制，真正实现集体经济管理的民主化和规范化。

改制中的重大事项，都要交给社员群众民主讨论，反复征求各个方面的意见，不搞暗箱操作。

遇到问题时，必须找出大多数人都能接受的解决办法，不能急于求成，或用行政手段强行通过。

　　北京市农村集体经济产权制度改革存在的问题

　　北京市农村集体经济产权制度改革已有十几年的历史，距市委、市政府把这项改革作为农村经济体制改革的重点也四年多了，但总的看，进展仍相对较慢，主要原因不是缺思路，缺的是狠抓落实，不是缺典型，缺的是普及推广。

　　1.部分基层干部的思想障碍仍然存在

　　一些集体经济搞得比较好的、转居社员比较少的地方，基层干部中存在安于现状的盲目乐观情绪，认为集体经济的现行体制已经很好了，没有进行改革的必要。

也有一些掌握集体经济实际支配权的基层干部，为了维护既得利益，存在抵触心理，不愿改革。

还有一些干部担心改革激化农村的潜在矛盾，担心改革任务重，工作繁，存在畏难情绪，不敢改革。

　　2.资产量化政策需要进一步完善

　　产权量化的标准还需要完善，如：

如何处理好按工龄量化和按户籍量化之间的比例关系；集体股与个人股所占的比例，集体股如何管理；如何处理好计划生育户与多子女户的量化比例；如何处理好股东分红与集体经济长远发展之间的关系等，都还需要进一步探索。

另外，不少地方在改制中并没有把集体所有的土地评估在内，改制中如何处理好土地中的利益关系，更是需要研究的一个理论和实践问题。

　　3.转制后集体经济组织的地位不明确

　　转制后集体经济仍支付社区公共开支，也导致企业权利和义务的严重不对称。

合作经济组织与村级基层组织的关系，也需要进一步探索和明确。

　　对北京市深化农村集体经济产权制度改革的建议

　　1.提高对农村集体经济产权制度改革的认识

　　产权制度改革是农村集体经济组织管理体制的深刻革命。

必须充分认识这项改革的重要性，增强推进改革的紧迫感和责任感。

要全方位、多层次、多渠道地宣传这项改革的重要性，使大家明白无论是从维护农民群众的根本利益、保持社会稳定出发，还是从加强和改进党在基层的领导出发，都必须把这项改革抓紧抓好。

这是代表先进生产力发展的要求，在城市化进程中保护和发展农村生产力的重大举措；是保护农民合法权益，增加农民收入的有效途径；是发扬基层民主、化解社会矛盾的具体措施。

要用理论、政策以及鲜活的改革经验转换干部的思想，营造有利于改革的良好氛围，增强干部改革的积极性。

要采取群众喜闻乐见、通俗易懂的形式，向广大农民群众大力宣传农村产权制度改革的意义、方法和作用，使他们更多地了解改革、支持改革、参与改革。

　　2.加强对农村集体经济产权制度改革的领导

　　产权制度改革的具体操作在基层，其主要推动力量在党委和政府，特别是区县党委和政府。

本市集体经济产权制度改革试点工作之所以能够顺利地进行，主要是得到了市、区县以及乡镇三级党委、政府的高度重视和大力支持。

个别地方改革之所以进展缓慢，当地领导重视不足、推动不力是基本的原因。

区县、乡镇主要领导要亲自抓，明确分管领导，制定改革计划，明确责任，定期检查。

市级要对各区县、乡镇负责经济体制改革工作的干部和准备进行改革的村级主要干部进行集中培训，提高他们对这项改革的理论认识和实际操作水平，造就一支懂理论、会操作的改革骨干队伍。

各区县也要组织类似的培训。

在此基础上，要选派一批政策理论水平高、业务能力强、具有较强敬业精神的专业人员，深入乡村具体指导。

　　3.继续扩大农村集体经济产权制度改革的试点

　　尽管产权制度改革还不具备全面推开的条件，但也有相当数量的村级集体经济组织基本具备改革的条件。

要以集体经济组织资产较多的村为重点，选择实力较强、发展前景较好、农民有强烈要求以及具备其他条件的地方，扩大改革的试点。

对不具备大量账内存量集体资产、但群众有比较强烈改革要求的地方，也要积极支持和帮助他们改革。

要继续认真总结农村产权改革的成功经验，发现和培育一批亮点，充分发挥典型引路，示范带动的积极作用。

同时要切实抓好新型集体经济组织的内部管理和外部监管工作。

　　4.完善农村集体经济产权制度改革的政策

　　健全农村公共产品和服务的提供机制。

目前集体经济组织仍承担社区公共服务和管理的职能。

要强化国家财政对农村公共产品提供的支持力度，完善农村的公共服务体系，将乡村社会发展纳入国家公共财政支持体系，逐步剥离村落社区公共服务职能，实行政企分开，从体制上保证乡镇村行政机构与股份合作经济组织脱钩，创造转制的必要条件。

　　逐步建立现代企业制度。

要加强对集体资产管理的指导，按照《中华人民共和国公司法》的要求逐步建立现代企业制度。

要根据农村集体资产的特点，规范民主管理、民主决策、民主理财和集体资产经营管理公开制度，强化集体资产的审计制度，避免少数人控制问题。

区县要对完成产权制度改革的乡村集体经济组织干部进行企业管理方面的强化培训。

要探索建立股权流转机制，加快生产要素的优化配置，实行开放式经营。

要通过深化改革，逐步形成经济组织运作企业化、集体资产运行规范化、公共事务管理社区化的社会主义新农村。

（北京市发展改革委供稿，我司约稿）