广东社会工作发展的现状及其经验反思.docx

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广东社会工作发展的现状及其经验反思

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广东社会工作发展的现状及其经验反思

中山大学社会学与社会工作系 张和清向羽

社会工作是十七大以来中国推动社会管理创新的一个重要领域。

广东利用毗邻港澳的区位优势，秉承勇于改革的传统，在实践中先行先试，探索了政府主导下的社工组织发育与购买服务的社会工作发展模式，广东这一做法先后多次经党和国家领导人以及广东省党政领导人视察后给予高度的肯定。

近年来广东社会工作呈现出急速发展的态势。

广东社会工作发展的现状如何？

有哪些特点？

还存在什么问题？

本文通过对上述问题的思考，期望对中国社会工作的可持续发展有所借鉴。

一、广东社会工作发展现状

（一）政府成立相应职能机构，推动社工组织发育和行业管理

为了推动社会工作发展，广东省逐步建立和形成了社会工作发展的领导体制和管理机制。

2011年8月广东省正式设立“社会工作委员会”，这个机构规格比较高，主任由广东省委副书记担任，成员由省委省政府24个职能部门人员组成，它既是省委的工作部门，又是省政府的职能机构，主要职能是：

按照“党委领导、政府负责”的要求，牵头制定并组织实施社会工作总体规划和重大政策，协调相关部门起草社会工作方面的政策法规；宏观指导和综合协调全省社会工作，督促检查工作落实情况；参与拟定劳动就业、社会保障、教育、卫生、文化、体育等方面的政策；推进和创新群众工作，协调建立健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制；配合推进社会领域党建工作；研究推动社会建设和管理体制改革创新。

[1]同时，广东省下属各市、县（区）也相应成立社会工作机构，截至2012年广东下属各市、县（区）均已成立社会工作委员会。

为了适应社会工作发展的需要，2009年8月广东省民政厅新增社会工作处作为社会工作主管部门，职能是：

“会同有关方面按规定拟订社会工作发展规划、政策和职业规范；承担社会工作师登记注册管理工作，推进社会工作人才队伍建设和相关志愿者队伍建设；承担民政科技管理工作”。

广东省各市县民政部门也相应设立了社会工作职能部门。

广东省社会工作委员会以及政府民政部门成立社会工作职能机构，在引导、管理和规范社会工作发展上起到积极作用。

另外，在政府主导和推动下，2010年3月成立了广东省民政厅主管，具有专业性、独立性的民间社会团体“广东省社会工作师联合会”，各地还成立了民政部门业务指导的社会工作行业协会，如广州、深圳、东莞、珠海等社会工作行业协会。

这些民间组织以及行业协会在促进行业规范、培育社工人才、加强自身建设等方面发挥重要作用。

（二）“政府购买社会工作服务”成为社会工作发展的主流模式

广东社会工作发展起步于珠三角地区，最早起源于深圳，深圳率先擎起“政府购买社会工作岗位”的发展模式。

广州则在“购买项目”方面探索了一条独特的做法。

2008年广州市政府在汶川抗震救灾过程中尝试与高校社会工作专业以及社会组织建立三方优势互补的合作伙伴关系，在紧急救助过程中以专业理念（公平正义，助人自助等）凝聚人心、以专业知识相互学习、以助人自助团队合作，逐步形成了被中国社工界公认的政府引领，提供资源，让渡空间，专业自主发展的社会工作“广州模式”，并且，在汶川抗震救灾以及灾后重建过程中，成为全国建站时间最早，坚守时间最长的灾害社会工作项目。

很快，广州市把这一模式推广到社会服务领域，最初是购买“单项社工服务”。

到2010年，在考察新加坡、香港等地社会工作发展经验的基础上，广州市委、市政府提出建设社区家庭综合服务中心、购买“综合服务”的发展策略，并确定在20个街道进行街道家庭综合服务中心建设试点工作。

2011年广州市委、市政府决定在全市范围全面推行购买“综合服务”，加大街道家庭综合服务中心建设力度，到2012年8月，又有130个街道办事处建成家庭综合服务中心。

广州市这一做法逐渐成为引领广东乃至全国社会工作发展潮流。

2011年5月，广东省政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》，这是中国首个省级层面出台的政府向社会组织购买服务的政策，就政府向社会组织购买服务的基本原则、购买范围、供方条件、资金安排等进行了详细规定。

2012年5月广东省政府印发《政府向社会组织购买服务暂行办法的通知》，要求全省各级政府贯彻执行政府向社会组织购买服务暂行办法》。

各地方政府相继出台了一系列规范和完善政府购买服务的政策。

广州市制定了《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法》和《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范》；深圳市制定了《政府购买社工服务合同》、《政府购买社工岗位需求规定》；东莞市出台了《东莞市政府购买社会工作服务实施办法》、《东莞市考核评估实施办法》等制度；珠海市民政局和市财政局联合出台了《珠海市关于政府购买社会工作服务考核评估实施办法》等等。

在各级政府的推动下，出现了大量承接政府购买服务的社工机构，使得政府购买社会工作成为广东社会作发展的主流模式。

（三）三股力量合作共同推动社会工作的发育和发展

在广东社会工作发育和发展过程中，有三股力量在社会工作的发育和发展中有不可忽视的作用。

这三股力量分别是政府、从事社会工作专业研究和教育的专家以及民间长期从事社会服务的实务工作者，他们有着各自的优势。

政府有大量的公共服务资源，社会工作专业研究和教育的专家具有专业理念和方法，实务工作者具有丰富的基层工作经验，熟悉解决问题的渠道和政策、熟悉政府运作流程。

三方借助民间社会团体的平台，在政府的支持下实现紧密合作，产生了易为民众接受的服务方法和良好的效果，在推动社会工作发育和发展，诸如社会工作本土化的研究、宣传、培训等方面做了大量的工作。

三方的合作最早始于2008年5、12汶川大地震。

2010年，在社会工作协会的平台上三者合作，组织了首开全国先河的社工督导人才培训班，从课程策划、师资力量的组织、学员的甄选、学习成效的评估，制定一系列制度，督导人才的培训学习周期为一年，至2012年已有3批共150名社工参加学习，已有70多人毕业，从事社工初级督导工作；同年，受民政部门委托，就社会工作老年人服务、青少年服务等七类服务质量方面研究制定了标准；同时开展对社会服务试点项目的立项评估和效果评估，就服务标准和评估方法开展研究，并于2011年组成20人的评估小组，承担广州市20个试点街道的家庭综合服务中心成效评估，从经费投入到服务效果的产出、从服务场地的建设到专业方法的应用、从资金的管理到社工工资福利待遇的状况，实施评估。

为政府决策和社工机构的健康发展做了早期探索，积累了经验。

正是从2008年至2012年这几年间，政府与理论工作者以及实务工作者的联手，为社工师专业资格考前培训、社工各领域实务培训、社工危机介入能力训练、社工管理人员的财务管理、行政管理等方面的训练、社工机构之间的智慧经验分享等方面做了大量工作，尽力提升社工的能力，为极速发展的广东社会工作创造条件。

（四）社工机构及其服务迅猛增长

政府职能转变，政府购买社会工作服务这一政府让渡空间的做法，为广东省社会工作的发展创造空前的发展机遇，同时广东省各级党委和政府不断出台有利于社工发展和规范社工发展政策文件。

2011年5月24日，省政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》，明确提出包括社工服务在内社会公共服务与管理事项，原则上应通过政府向社会组织购买服务的方式，逐步转由社会组织承担；2011年9月省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，强调切实转变政府社会管理职能，明确“建立以政府购买服务为主要形式的财政支持社会工作发展机制”。

2010年以来，广东省内的社会工作得以空前发展，具体体现在政府购买社工服务投入的快速增长、社工机构及专业社工队伍数量的激增、社工服务领域的拓展等方面。

2009年广东全省用于购买社会服务的资金仅为8893万元，到2012年全省用于购买社会工作服务的经费投入达到5.7亿元，相当于2009年的6.45倍；2009年全省民办社会工作服务机构仅58家，到2012年10月，已达到298家，是2009年的5倍；自2008年全国实施社会工作者职业水平考试以来，广东省参与职业水平考试的人数不断增长，通过水平测试取得社会工作专业资格证书的人数不断增多，2009年持证人数为6404人，2012年底，仅珠三角地区就达到14210人；社工服务范围进一步扩大，在优先服务老年人、残疾人、儿童青少年、低保家庭等重点人群后，政府购买社会工作服务项目逐步扩大到社会福利与救助、残障康复、禁毒帮教、社区矫正、就业援助、职工帮扶、纠纷调解、应急处置等领域，社会工作专业服务范围从城市扩展到农村，服务对象也从传统的儿童青少年、老年人、残疾人延伸扩展到流动人口、受灾群众和有特殊需要的妇女等群体。

二、2010年以来广东省社会工作发展的特点

（一）政府主导

政府在推动社会工作发展上起主导作用。

大力发展社会工作本身就是政府探索社会管理创新的重要领域。

广东省社会工作委员会以及民政厅社会工作处成立后，出台了一系列推动社会工作发展的政策，形成了发展社会工作的制度框架体系，大致可分为以下三类：

一是由省委、省政府出台的社会工作整体制度文件；二是关于政府购买社工服务的专项政策文件；三是各地方党委、政府关于发展社会工作、建立政府购买社工服务的具体操作制度。

既有统领本地社会工作全局发展的制度建设的政策性文件，也有社会工作试点实施、财政支持、岗位设置、薪酬待遇、社会工作人才培养和继续教育、社会工作者职业水平评价制度、民办社工服务机构培育发展、行业组织职能及规范等专项和操作性文件，极大地推动了本地社会工作专业化、职业化发展。

政府主导社会工作发展，特别突出的表现是民间社会工作机购所承接的服务项目绝大多数来源于政府。

表格一反映了购买社会工作服务的资金来源。

2009

2010

2011

2012

合计

资金数量（万元）及来源

财政预算经费

5907

12688

19573

49360

87528

福彩公益金

2957

5399

6637

7367

22360

其他

29

46

557

589

1221

总计

8893

18133

26767

57316

111109

表格一

由表格一可知，在社会工作服务项目上绝大多数是政府买单，而且比重越来越大。

2009至2012年，广东省政府购买社会工作服务资金达到111109万元，其中，财政预算87528万元，占78.8%；福彩公益金22360万元，占20.1%；其他来源仅1221万元。

2009至2012年，政府用于购买社会工作服务的资金总额分别为8893万元、18133万元、26767万元、57316万元，其中政府用于购买服务的财政预算所占比例逐年提升，过去四年分别为66.4%、70.0%、73.1%、86.1%。

在珠三角地区的广州、深圳、东莞、佛山、中山等市，公共财政预算已成为政府购买社工服务的主渠道，东莞市更是明确建立公共财政支持社会工作体制，在全国率先将社会工作经费全部纳入财政预算范围。

另外，服务项目的选择原则上政府部门在需求评估的基础上，根据社区居民的需求和特点，设立相应的服务项目，设定具体的服务指标、人员配备、服务要求等标准，通过政府购买的形式由具备资质的民办社会工作服务机构承接并提供服务，项目的验收也主要由政府评估。

（二）急速发展

自十七大之后，广东省在推动社会工作发展方面频频出台了一系列政策，但大多是2010年以后推出的，无论是“社会工作委员会”，或是民政厅下属职能机构“社会工作处”，或是社工师联合会，或是各级社会工作行业协会等，大多是这一时期出现的。

以广州市为例，广州市委、市政府在推动社会工作专业（行业）发展过程中扮演着举足轻重的作用。

2010年以来，市委市政府出台了一系列促进社会工作发展的政策，内容涵盖了“经验学习指引”、“推进社会工作人才队伍建设”、“社会工作专业岗位设置”、“社会工作专业从业人员薪酬待遇标准”、“财政支持社会工作发展”、“政府购买服务考核”、“扶持社会工作类社会组织发展”、“社会工作专业从业人员登记管理”、“事业单位社会工作岗位设置”、“推进街道社区综合服务中心建设”等方面的内容。

据不完全统计，2010至2012年，广州出台社会工作相关政策文件达17个，再加上之前的政策文件，广州市建构起具有本地特点的社会工作政策制度体系，其内容涵盖社会工作发展的方方面面，大大加快了广州社会工作发展的进程。

在政府购买社工服务的费用支出和项目方面，2008年广州市政府仅投入430万元，设置了6个服务项目。

2009-2010年度财政投入1544万元加上福利彩票公益金资助800万共计2344万元购买社会服务项目33个，2010-2011年度财政共投入1585万元继续推购买项目34个，2012年度截止到8月，财政总投入达2.81亿元150个家庭综合服务中心开业运营。

2010年启动购买社工综合服务试点，2011年在全市全面推行购买综合服务项目，并且不断根据社区居民的需求和特点，拓展和调整服务项目，设定具体的服务指标、人员配备、服务要求等措施，通过政府购买的形式由具备资质的民办社会工作服务机构承接并提供服务，极大地刺激社会工作机构的增长。

2009年全市仅有13家社工机构，到2011年，社工机构已经超过150家，增长近十倍。

同时，社会工作行业协会也得到发展，从2009年广州市社会工作协会正式成立到2012年底，萝岗区、黄浦区、荔湾区已经率先成立了区一级社会工作协会。

2010年以来广州市采取多管齐下的方法培养社会工作管理、实务和督导人才队伍。

到2012年底举办了1期市管干部和3期处级干部的社会工作专题研修班，共组织38名市管干部、160名处级干部以及全市90多名各类养老机构负责人参加社会工作知识培训；由广州市民政局负责，举办了4期香港社会工作培训班和2期新加坡社会管理服务培训班，组织了149名社会工作服务和管理人员出境学习培训；2011年，广州市民政局与香港政府社会工作人员协会合作开展“广州社工培训及顾问试验计划”培养本土社工队伍；在实务人才培养上，通过全国社会工作者职业资格考试考前培训、“岭南社工大讲堂”专业实务培训、家庭综合服务实务培训等进行一线社工的专业培训。

（三）发展不均衡

广东社会工作急速发展的同时，呈现出不均衡则发展的特点，主要表现在地区间的不均衡，如珠三角与粤东西北地区；城市之间的不均衡，广深莞与其他城市之间；社会工作人才不均衡，初级人才与高级人才；发展模式的不均衡，综合服务成为主流而专项服务被忽视，等等。

政府购买社工服务的支出看，2009至2012年全省支出资金总规模为111109万元，其中珠三角地区的广州、深圳、东莞、佛山、中山等市总额达到108965万元，约占全省政府购买社工服务的98%。

社会工作服务机构的增长看，民办社工服务机构的数量增长数量及分布不均衡，见表格二。

2012年10月广东全省民办社会工作服务机构298家，其中分布于珠三角地区的为290家，占全省的97%以上，而广州、深圳两地就占了214家；粤东西北地区仅有4家社会工作服务机构，且四年未有变化。

年份

2009

2010

2011

2012

广东省

58

111

166

298

珠三角

54

（其中广州13、深圳38）

106

（其中广州43、深圳43）

160

（其中广州71、深圳55）

290

（其中广州140、深圳74）

粤东西北

4

4

4

4

省本级

1

2

4

表格二

社会工作从业人员获取专业资格证书看，通过水平测试取得社会工作专业资格证书的人数分布不均，见表格三。

到2011年底，全省持有社会工作资格证书的人数为8178人（2012年数据暂缺），其中珠三角地区为7418人，占总数的91%，其中以广州深圳两地为主，两市总数达到5601人，占全省总数的68%，占珠三角地区总数的76%；然而粤东西北地区持证社会工作人数不足珠三角地区的零头。

自2010年以来，珠三角地区持证人数迅速增长，2012年持证人数接近2010年持证人数的2.5倍，接近2011年的2倍；而粤东西北地区这三年来，持证社会工作人数则没有太大变化。

年份

2010

2011

2012

广东省

6404

8178

XX

珠三角地区

5795

7418

14210

广州

1996

2511

4266

深圳

2529

3090

4242

其他

1270

1817

4347

粤东西北

263

293

XX

省本级

346

467

885

表格三XX表示该数据暂缺。

每万人持社工证人数是反映一个地区社会工作发展水平的一个重要指标，见表格四。

2009至2011年三年间，全省万人持证社工人数分别是0.4961人、0.6134人、0.7785人，但持证人数增长主要是在珠三角地区，尤其是广州、深圳、珠海、佛山及东莞等城市，而珠三角以外地区增长缓慢。

年份

2009

2010

2011

广东省

0.4961

0.6134

0.7785

珠三角地区

0.8518

1.0318

1.3137

广州

1.3109

1.5705

1.9692

深圳

2.1447

2.4383

2.9520

珠海

1.2194

1.6906

2.0413

佛山

0.3462

0.4431

0.5919

东莞

0.2404

0.3976

0.7244

其他

0.7696

0.9932

1.2769

粤东西北

0.0516

0.0545

0.0603

表格四2012年数据暂缺。

在通过社会工作水平测试的人员中，主要以助理社会工作师为主，社会工作师等高级社会工作人才还非常欠缺，2012年全省持证人数为6032人，其中助理社会工作师为4913人，占总数的81%，社会工作师人数为1119人，占总数的19%。

政府购买服务逐步以家庭综合服务为主，多样化的专项服务不断萎缩。

（四）借鉴港澳新加坡等地的做法

珠三角地区与港澳毗邻，港澳地区有相对成熟的社会工作经验，这对广东省的社会工作发展有极大的借鉴。

2010年，在学习借鉴了香港、新加坡等地社会服务的经验，广州市政府选择在街道开展家庭综合服务中心作为购买社会工作服务的试点，第二年这一模式就在全市范围推开。

另外，在本土社工管理人员以及社工的培养方面，多次与香港、新加坡方面合作。

如，从2008年开始，由广州市民政局负责，先后举办了4期香港社会工作培训班和2期新加坡社会管理服务培训班，组织了149名社会工作服务和管理人员出境学习培训；2011年，广州市民政局与香港政府社会工作人员协会合作开展“广州社工培训及顾问试验计划”，一年内香港共派出230人次的资深专家前来授课和督导，广州市共有2081人次参与了合作计划。

港澳等地成熟的做法和人才队伍对广州市社会工作政策制定和人才队伍建设等方面有重要的影响。

三、广东社会工作发展的基本经验与存在问题反思

广东社会工作发展的基本经验可以概括为政府主导下的社工组织发育与购买社工服务。

广东省市县区街镇各级政府部门强力推动社会工作专业组织注册登记，并由各级政府财政出资向社工组织购买专业服务，推动社会建设。

（一）政府主导下的社工组织发育与购买服务。

综上所述，三年来广东社会建设的重要抓手是依靠社会工作组织，推动专业服务。

其中的核心是政府转变职能，让渡空间，通过购买社工服务，推动社会问题解决和社会工作人才队伍建设。

2011年以来广东省委、省政府出台《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》，切实落实政府社会管理职能转变。

2012年4月25日，省委省政府出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》（粤发〔2012〕7号），明确指出除法律法规规定需要前置审批的以外，2012年7月1日起，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位，由此各地也纷纷通过简化登记程序、安排专项资金扶持等方式培育发展民办社工机构。

2012年5月广东省政府印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》的通知，推动各级政府向社会组织购买服务。

正是通过转变政府职能，培育社工组织，让渡社会空间，使专业社会工作得以急速发展。

在购买社工服务方面，广东省结合各地实际状况逐步形成“政府出资购买，社会组织承办”的社会工作服务输送体系。

在政府购买社会工作服务的实践中又形成了购买岗位和购买项目两种模式。

1、购买岗位。

具体操作上，一般每年由市主管部门确定当年全市政府购买社工岗位服务的总规模，市级各用人单位和各区街镇向市主管部门申报，经市主管部门统筹协调后按领域纳入市、区两级政府采购，面向社工机构实行公开招投标。

岗位社工由社工服务机构招聘、培训与管理，由社工服务使用单位解决工作条件，社工主管部门则对社工机构和用人单位实行合同管理。

购买社会工作岗位主要在深圳、东莞等地实验，由政府出资向民办社工机构购买社工岗位，并将社工派驻到社区、学校、医院、公益服务类事业单位等平台为某一特定群体提供服务。

目前，深圳、东莞两市政府购买社工岗位超过2100个。

2、购买项目。

又分为购买单项项目和购买综合项目两种。

早期主要是购买单项项目，2008年广州市最早在居家养老、残障康复、青少年服务、农村社会工作等项目上，以合同管理的方式向民办社工机构购买单项社工服务。

2010年以后，广州、深圳、东莞、中山等地借鉴香港、新加坡等地经验，在社区服务设施建设上，向民办社工机构购买综合服务项目。

这种模式是由政府建立街道家庭综合服务中心，并向民办社会工作服务机构购买服务，民办社会工作服务机构根据社区服务需求，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。

目前，中山市已实现镇街社工综合服务中心全覆盖；深圳市计划“十二五”期间建成社区服务中心700家，现已建成100家。

2012年8月，广州市已完成全市每个街道至少建成1个家庭综合服务中心的任务（共130条街道），同时，部分区建成了镇一级家庭综合服务中心。

据此广州全市共有150个街镇家庭综合服务中心开业运营。

（二）存在问题的反思

笔者之所以采用“急速发展”来形容广东社会工作的现状，除了彰显广东在社会建设和社会工作发展方面处于全国领先水平之外，还期望对急速发展的广东社会工作模式暴露出的一些问题做出反思。

1、政府主导下的社工组织发育与购买服务的急速推进，导致社工机构“井喷式”增长的同时，相关法律制度短缺、不完善或执行不力，机构之间为了争取项目，出现恶性竞争，侵蚀社工行业的健康发展。

广东社会工作是在缺乏职业共识、行业规范、法律法规的前提下急速发展起来的，这就造成了大量社工机构不仅专业人才不足（许多机构招不到工作员），而且社工机构创办人鱼龙混杂（机构创办者既有高校社工专业、非专业的教师，也有政商背景的领头人）。

于是，面对有限的政府招标项目、巨额的服务经费和相关法律法规的缺乏（政策漏洞），社工机构之间为了得到项目出现恶性竞争，严重腐蚀广东社会工作良好的开局。

中山大学蔡禾教授最近指出：

“总的来讲，社工机构进入门槛低，加上法规不健全，导致社会服务财富‘蛋糕’的分配公平问题开始显现”；“一些机构法人的服务动机存疑”；“相关的招标、评估、监督、税收等法规制度短缺或不完善”；“有的基层政府（招标时）‘寻租’”；“市场上经常看到的‘围标’、‘关系标’现象开始出现”。

[2]

  2、社会工作专业教育与职业规范建设滞后，制约着广东社工行业的可持续发展。

如前所述，广东社工行业是政府主导下的急速发展，存在着两方面的先天不足：

一是中国社工教育、培训和人才培养的不足，使“遍地开花”的社工机构要么缺乏专业人才，要么专业人才“频繁跳槽”。

专业人才的短缺和流失已经严重制约着本土社工机构的生存。

二是广东社工机构是在行业文化和专业规