揭阳市土地利用总体规划.docx

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揭阳市土地利用总体规划

　揭阳市土地利用总体规划

　目录

　　前言...1

　　第一章规划背景与形势...3

　　一.土地利用基本情况...3

　　二.上轮规划实施情况...4

　　三.土地利用存在的问题...5

　　第二章土地利用战略与目标...7

　　一.规划指导思想...7

　　二.规划修编的原则...7

　　三.规划目标...8

　　四.基本策略...10

　　第三章土地利用结构调整和布局优化...12

　　一.土地利用结构调整...12

　　二.土地利用布局优化...14

　　三.基本农田布局优化...15

　　第四章土地利用区域调控...18

　　一.土地利用综合分区...18

　　二.土地利用功能分区...18

　　三.区县土地利用指导控制...23

　　第五章建设用地空间管制...25

　　一.禁止建设区...25

　　二.允许建设区...26

　　三.有条件建设区...26

　　四.限制建设区...27

　　第六章中心城区土地利用控制...28

　　一.市域中心城区用地规划...28

　　二.次中心城区用地规划...30

　　三.中心城镇用地规划...31

　　第七章土地利用重大工程...32

　　一.土地开发...32

　　二.园地山坡地改造...32

　　三.土地复垦...32

　　四.现代标准农田建设...33

　　五.“三旧”改造...33

　　六.填海造地...34

　　第八章保障重点建设项目用地...35

　　一.交通项目...35

　　二.水利项目...35

　　三.能源项目...36

　　四.工业项目...36

　　五.军事项目...36

　　六.环保项目...37

　　七.教育项目...37

　　八.其他项目...37

　　第九章土地生态建设和环境保护...38

　　一.生态建设和环境保护的目标...38

　　二.严格保护基础性生态用地...38

　　三.构建生态良好的土地利用格局...38

　　四.土地生态建设工程...39

　　第十章规划实施保障措施...41

　　一.完善耕地及基本农田保护利益调节制度...41

　　二.保障工业用地的整合与集约利用...41

　　三.创新农村居民点用地的置换模式...42

　　四.促进社会大众对规划的认识与参与...43

　　五.提高规划与管理的信息化技术水平...44

　　附表...45

　　附表1揭阳市规划主要控制指标表...46

　　附表2揭阳市规划期土地利用结构调整表...46

　　附表3揭阳市耕地保有量、基本农田保护面积指标表...47

　　附表4揭阳市建设用地指标表...47

　　附表5揭阳市新增建设占用耕地及补充耕地表...48

　　附表6揭阳市中心城区建设用地管制分区表...48

　　附表7揭阳市基本农田调整表...48

　　附表8揭阳市基本农田调整地类构成变化情况表...49

　　附表9揭阳市拟建设重点项目用地规划表...49

　　附图...58

　　前言

　　揭阳市位于广东省东南部潮汕平原（115°36′24″～116°37′39″E，22°53′20″～23°46′47″N），北与梅州市的丰顺县和五华县接壤，南临南海，西及西南与汕尾市的陆河县、陆丰市相连，东北与潮州市的潮安县、枫溪区毗邻，东及东南分别与汕头市所辖的潮阳区交界，是粤东重要的交通枢纽，地理位置得天独厚，境内有榕江、练江、隆江三大水系，水陆交通运输便捷。

地势西北高、东南低，低山高丘与谷地平原交错相间，境内山地、丘陵约占总面积的60%。

　　揭阳市作为潮汕文化的发祥地，是现今潮汕地区历史最悠久、面积最大、人口最多的地级市。

进入21世纪以来，揭阳市投资环境日臻完善，经济持续平稳发展，但综合实力仍处于全省中下游，经济处于工业化起飞阶段，发展诉求旺盛。

在目前经济全球化及珠三角产业大转移的背景下，随着广东省“振兴东西北”计划的执行，当前及今后相当长的一个时期内，是揭阳市快速发展和迅速崛起的重要时期。

与此同时，人口、工业化和城镇化高峰将相继逼近，用地需求与供给之间的矛盾日益突出成为了揭阳市日后的发展道路中必须考虑和处理的问题。

　　为此，揭阳市市委、市政府抓住机遇，进一步明确主攻方向，以打造“岭南水城”为目标，围绕“一三二”[1]发展战略，依托“三电一气”、“二港三园”、“二城一都”[2]等经济发展载体，贯彻落实科学发展观，以“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策为宗旨，通过编制《揭阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）对土地利用作出历史性、危机性、战略性的安排。

《规划》的主要任务是落实广东省级土地利用总体规划下达的调控指标，明确土地利用目标，对市域土地利用结构、布局与重点项目用地规模进行安排，制定区域差别化土地利用政策，调控和指导县（市、区）土地利用，加强中心城区土地利用控制，安排土地利用重大工程和重点项目，制定保障规划实施的措施。

　　《规划》的范围为揭阳市行政区域内所有土地，包括所辖的榕城区、东山区、揭阳经济开发试验区（以下简称“试验区”）、普宁市、揭东县、揭西县、惠来县、普宁华侨管理区和大南山华侨管理区，土地总面积5266.07平方公里。

　　《规划》以2005年为基期，规划期限为2006~2020年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。

　　《规划》是统筹市域土地利用的纲领性文件，是土地审批和监管的基本依据，为落实土地宏观调控、土地用途管制、城乡规划及建设提供重要依据，解决保障发展与保护资源的“两难”问题，引导资源节约型、环境友好型社会的建立，实现人地关系的和谐和经济社会的可持续发展。

　　第一章规划背景与形势

　　一.土地利用基本情况

　　2005年揭阳市土地总面积为526607公顷，其中农用地437745公顷，建设用地57004公顷，未利用地31858公顷，土地利用率为93.95%，农用地所占比重较大，建设用地所占比重相对较小。

　　农用地中林地比重较大，占农用地的52.48%，其次为耕地，占农用地的27.79%，园地占农用地的13.33%，牧草地占农用地的0.21%，其他农用地占农用地的6.19%。

　　建设用地中城乡建设用地占建设用地的74.20%，交通水利和其他建设用地占25.80%。

其中，城乡建设用地中又以农村居民点的面积较大，占城乡建设用地的72.62%，其次为城镇用地，占城乡建设用地的13.14%。

　　未利用地中，水域占31.42%，滩涂沼泽占4.69%，自然保留地占63.89%。

　　此外，土地利用空间差异显著，揭阳市境内中部的榕江平原、练江平原及南部的隆江河垄冲积平原、滨海沉积平原以耕地、河流水面、建设用地为主，农业精耕细作，城镇密集，土地利用率高;平原与山地交接带的铁山、洪山丘陵和台地区以耕地、园地为主，土地利用率较高;北部的大北山、西部的南阳山、南部的大南山、东部的桑浦山等山地区以林地、牧草地、水库水面、未利用地为主，土地利用率相对较低。

　　表2-1揭阳市2005年土地利用结构表单位：

公顷

地类

面积

占土地总面积

比重（%）

占一级地类比重

（%）

农

用

地

耕地

121665

23.1

27.79

园地

58352

11.08

13.33

林地

229741

43.63

52.48

牧草地

926

0.18

0.21

其它农用地

27061

5.14

6.19

小计

437745

83.13

100

建

设

用

地

城乡

建设

用地

城镇用地

5558

1.06

9.75

农村居民点用地

30715

5.83

53.88

其他独立建设用地

3111

0.59

5.46

采矿用地

2911

0.55

5.11

小计

42295

8.03

74.2

交通水

利及其

他用地

交通运输用地

3967

0.75

6.96

水利设施用地

8512

1.62

14.93

其他建设用地

2230

0.42

3.91

小计

14709

2.79

25.8

小计

57004

10.82

100

未

利

用

地

水域

10009

1.9

31.42

滩涂沼泽

1493

0.28

4.69

自然保留地

20356

3.87

63.89

小计

31858

6.05

100

总计

526607

100

——

　　二.上轮规划实施情况

　　《揭阳市土地利用总体规划（1997-2010年）》（下简称“上轮规划”）的编制和实施，在保护耕地、控制建设用地盲目增长和保障经济社会可持续发展等发面发挥了重要的作用，确立了以规划为依据的土地用途管制制度，各级政府及公众按规划利用土地、管理土地的意识普遍增强。

但由于受当时技术、政治、经济条件的限制，上轮规划存在较大的局限性，在实施过程中仍存在以下问题：

（一）指标提前突破。

上轮规划确定的2010年的耕地保有量、农村居民点、独立工矿用地等指标已于2005年被提前突破。

（二）建设用地利用结构性矛盾较为突出。

建设用地中的城镇用地指标仍存在较大的盈余，而农民建房的需求已超出预期，独立工矿用地更翻倍增长。

　　（三）基本农田保护任务较重。

部分平原乡镇的耕地基本上都被纳入基本农田，使行政区域内除建设用地和必要的坑塘外，剩下的就是基本农田，任意一个新项目用地均有可能涉及占用基本农田。

　　（四）上轮规划已难以适应目前经济社会发展的需要，给土地的合理利用和有效管理造成了较大的困难。

　　三.土地利用存在的问题

（一）耕地的后备资源缺乏，人地矛盾日益尖锐

　　揭阳市人口密度为全省最密集的地区之一，2005年全市人均耕地（0.33亩/人）仅达到全省人均耕地水平的59.40%、低于全国人均耕地（1.4亩/人）的23.13%，也低于联合国粮农组织确定的人均耕地警戒线的标准（0.8亩/人）。

同时，揭阳市耕地后备资源多集中于山区丘陵地带，灌溉水源缺乏，坡度在25度以下的可开发为耕地的荒草地十分有限。

随着经济的不断发展，用地需求的增加，人地矛盾将会日趋严重。

（二）平原果园退化严重，地力下降

　　市场的驱动而引起农民不断地自发进行农业结构调整，在平原地区大量种植潮州柑。

但平原地区地下水位较高，并不适宜果树生长，几年后果树进入退化期，产量低，果农积极性下降，外出务工而丢荒果园，排灌渠道逐渐遭到破坏，相当部分园地地力下降而丢荒。

　　（三）城镇化水平低，城镇人均用地偏低，且布局混乱

　　2005年，揭阳市城镇化水平为41.15%，低于粤东四市的平均水平（54.75%）。

2005年人均城镇用地只有24.13平方米/人，远低于全省平均水平。

同时，存在着布局分散凌乱和功能分区混乱现象，特别是乡镇企业用地多未经科学规划，工业用地、住宅用地及其他用地混杂交错，普遍反映出粗放利用的状况。

　　（四）农村居民点外延式扩张，农村土地浪费严重

　　2005年揭阳市农村居民点用地占建设用地面积的53.88%，比重相对较大。

历史以来潮汕人崇尚经商，民营企业发展迅速，但规模小，技术含量低，家庭式作坊式经营较为普遍，使当地相当部分工业脱离于工业园区的管理，利用自家屋宅从事腌制品、家具、玉器、服装，随着作坊规模的扩大和数量的增多，农村居民点也随之扩张。

其次，揭阳市相当部分年轻劳动力外流，并在外地已购置物业，但仍保留农村户籍，并以人口增多为由申请新的宅基地，使农村居民点用地规模不断外延式扩张。

最后，部分山区偏僻村落整体搬迁自建新村，出现整片土地的丢荒，客观上也造成了土地资源的巨大浪费。

　　（五）工业用地分布零散，效益不高

　　揭阳市经济发展处于工业化的起步阶段，更多地致力于“量”的积累，相对忽视了“质”的提高，部分村集体经济组织自行创建工业区进行招商引资，参与建设用地的供给，导致“多头供地”的现象，工业用地不断扩张。

同时，揭阳市工业企业大多由外出创业成功的企业家创办，回乡的企业家出于乡土情感大多不愿意进园办厂，而更倾向于选择距离自家村落较近的地块，这种较为随意的选址行为导致工业用地布局比较分散，集聚效应不高，难以形成完整的产业链，造成部分用地的重复建设，地均产值远低于同期珠江三角洲水平。

　　第二章土地利用战略与目标

　　一.规划指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观和“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以保护耕地和基本农田为主线，节约集约用地为核心，在广东省下达的约束性用地指标的约束下，调整土地利用结构、优化用地布局，以解放思想、改革创新为动力，按照党“十七大”及“十七届三中全会”的要求，置身珠三角产业转移与“泛珠”合作的大环境，妥善处理经济发展与资源环境保护、当前与长远、局部与全局、城市与农村的关系，切实转变粗放的用地方式，优化配置土地资源，促进土地资源合理利用，提高土地资源对经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。

　　二.规划修编的原则

（一）严格保护耕地特别是基本农田

　　控制非农业建设占用耕地，大力加强基本农田建设，坚持建设占用耕地与补充耕地在数量和质量上相平衡，保护农业综合生产能力，保障粮食安全。

（二）坚持节约集约利用建设用地

　　转变土地利用方式，加强建设用地总量控制，充分利用存量建设用地，节约集约利用土地，提高土地利用效率。

　　（三）协调各类用地，优化城乡用地配置

　　统筹安排各类、各区域用地，优化城乡用地配置，促进城镇化健康发展和社会主义新农村建设，加强区域土地利用方向、结构和布局的控制和引导，促进区域协调发展。

　　（四）统筹安排生态发展用地，保障土地资源的可持续利用

　　统筹经济社会和生态发展用地，保护和改善生态环境，严格保护基础性生态用地。

　　（五）重点保障基础设施和“三电一气”、“二港三园”、“二城一都”的用地需求。

　　保障基础设施和重要产业的用地需求，保障关系当地经济社会发展的重大项目的用地需求。

重点建设“三电一气”、“二港三园”、“二城一都”等12个重大项目。

　　（六）加强与相关规划协调衔接

　　参考和借鉴各部门和各行局的规划，充分协调衔接，减少矛盾冲突，在有限的用地规模中优化空间布局，形成规划实施的合力，保障规划实施的成效。

　　三.规划目标

　　总体目标：

在保护耕地、保护生态和可持续土地利用的前提下，保障城市化建设用地有效需求。

统筹区域用地，在坚持集约用地的前提下，不断改善土地利用结构，整合土地布局。

严格控制农用地转用速度与规模，加大土地整理特别是耕地整理的力度，实现耕地占补平衡，稳步提高耕地质量。

推进城镇、工矿和农村居民点整合，建设社会主义新农村，推进城市化进程。

加强生态建设和环境保护，提高中心城市的核心竞争力，以中心城镇带动周边城镇的发展，保持社会、经济、环境持续协调和谐发展。

　　规划期内具体目标如下：

（一）耕地保有量和基本农田保护目标

　　——到2010年和2020年揭阳市耕地保有量分别不少于114944公顷和114735公顷。

规划期内，确保100589公顷基本农田用途不改变、数量不减少、质量有提高。

　　——积极推进土地开发、整理和复垦。

到2010年，揭阳市补充耕地义务量为3189公顷。

（二）建设用地利用目标

　　——建设用地盲目扩张得到有效控制，基础设施及重要产业用地空间得到保障，节约集约用地水平不断提高。

规划到2010年建设用地总量控制在61600公顷以内，城乡建设用地规模控制在45500公顷以内，城镇工矿用地控制在13100公顷以内;规划到2020年建设用地总量控制在71200公顷以内，城乡建设用地规模控制在52100公顷以内，城镇工矿用地控制在16900公顷。

　　——2006~2010年，新增建设用地占用农用地4101公顷，其中建设占用耕地控制在3189公顷以内。

　　（三）土地节约集约利用目标

　　规划期间，提高土地利用的节约集约水平。

到2020年，单位建设用地GDP达到439万元/公顷，单位建设用地二三产业增加值416万元/公顷，单位建设用地固定资产投资达195万元/公顷。

同时，严格控制城镇工矿用地无序扩张，规划期内人均城镇工矿用地2020年控制在52平方米/人以内。

　　（四）土地利用结构与布局调整目标

　　提高土地利用率。

统筹城乡用地、统筹区域用地，统筹土地利用布局，努力在全市构筑各具特色的城镇群，使揭阳市区建设成岭南水城，揭东县建设成工业新城，普宁市建设成商贸名城，揭西县建设成美丽山城，惠来县建设成滨海名城，形成以“水”龙头为带动的“山海工商”城市发展格局。

　　（五）生态用地利用目标

　　土地生态保护和建设取得积极成效。

基础性生态用地得到保障，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占土地面积的比例保持在80%以上。

严格保护自然保护区、森林公园、水源保护区等生态安全控制区域。

　　四.基本策略

　　针对当前土地利用中存在的问题，结合规划原则和目标，提出以下土地利用策略：

（一）在确保耕地保有量和基本农田保护任务得以完成的前提下，合理布局耕地及基本农田。

（二）扩充补充耕地来源，通过园地、山坡地改造、土地开发整理复垦等多途径增加耕地有效面积。

　　（三）提高土地节约集约利用水平，适当通过“三旧”改造实现城乡建设用地的内部转化，挖掘存量用地潜力;严格控制农村居民点外延式扩张，改变建设用地利用粗放的模式，提高建设用地的利用效益。

　　（四）提高基础设施用地的比重，重点加强对道路系统的建设。

　　（五）强化土地利用空间管制，统筹区域发展，合理划定土地利用功能分区，制定有效而适宜的控制措施，强化土地利用的空间管制和用途管制。

　　第三章土地利用结构调整和布局优化

　　一.土地利用结构调整

　　规划期间，在不影响生态环境质量的前提下，适度开发未利用土地，提高土地开发利用强度，适当将部分农用地调整为建设用地满足经济社会发展需要。

　　到2010年，揭阳市农用地面积减少至435046公顷，建设用地总量可增加到61600公顷，未利用地减少至29082公顷，土地利用率提升至94.47%。

　　到2020年，揭阳市农用地面积减少至427470公顷，建设用地总量增加到71200公顷，未利用地减少至27058公顷，土地利用率持续增加至94.85%。

（一）农用地结构调整——建设占用与内部结构调整同行

　　农用地结构调整方向为：

在调控建设占用农用地、建设占用耕地规模及时序的同时，合理进行土地整理、复垦，确保建设占用耕地的占补平衡，引导农业结构调整。

　　1.耕地

　　严格控制非农建设占用耕地，并在条件适宜的情况下，土地整治优先补充耕地，引导农业结构调整往增加耕地的方向进行。

规划期内，到2010年和2020年，全市耕地分别调整为106945公顷和86796公顷。

　　2.园地

　　推进农业产业化发展，实行品种调整，发展以名、特、优品种为主的集约生产，打造产业化基地。

至2010年和2020年，园地面积分别增加到67618公顷和77713公顷。

　　3.林地

　　在保护和建设现有林地，改造疏林地和灌木林地的基础上，维护和大力发展生态公益林。

至2010年和2020年，林地面积分别调整为231800公顷和232100公顷。

　　4.牧草地

　　为保证揭阳市畜牧业发展的需要，规划期间，牧草地基本稳定。

到2010年与2020年，牧草地面积分别调整为909公顷和900公顷。

　　5.其他农用地

　　积极进行农田水利建设，适当利用山坡及坑边的中低产田，挖塘筑池养鱼。

到2010年和2020年，其他农用地面积分别调整为27774公顷和29961公顷。

（二）建设用地结构调整——保障重点需要，控制过度增长

　　建设用地结构调整方向为：

保证交通、水利等基础设施用地需求;严格控制城乡规模的盲目膨胀，在适度增加其规模的同时，注重建设用地的内部挖潜，实现城乡建设用地内部结构的优化。

　　1.城镇用地

　　提高支撑经济增长的城镇用地的比重。

到2010年和2020年，城镇用地分别增加到9806公顷和15183公顷。

　　2.农村居民点

　　保障新农村建设和村庄保障性住房用地，同时实现部分农村居民点用地减少和城镇工矿用地增加相挂钩。

到2010年和2020年，农村居民点用地分别增加到32400公顷和35200公顷。

　　3.其他独立建设用地和采矿用地

　　将部分采矿用地和其他独立建设用地纳入城镇村建设范围，而转化为城镇村建设用地。

到2010年和2020年，其他独立建设用地分别调整到1700公顷和1206公顷;采矿用地分别调整至1594公顷和511公顷。

　　4.交通水利及其他建设用地

　　增加交通水利及其他建设用地量，满足厦深铁路、堤坝除险加固、军事项目及旅游配套设施等项目的建设。

其中，到2010年和2020年，交通水利用地分别扩大至13489公顷和16322公顷;其他建设用地分别增加到2611公顷和2778公顷。

　　二.土地利用布局优化

　　依据揭阳市自然条件及土地适宜性和限制性，以优先保障基础性生态用地和基本农田为前提，在现状布局的基础上着重从五方面进行空间调整：

（一）为提升揭阳市重要城镇的经济辐射功能，将地处平原和山区河谷平地的中心城区、次级中心城区、县城及各中心镇的部分耕地及基本农田适当地调整至其地区，或在县（市、区）内转化为建设用地及农用地的其他地类。

调整区域包括榕城区西南部、东山区西部和试验区南部，以及普宁市市区、揭东县曲溪街道、揭西县河婆街道、惠来县惠城镇周边地区，空间布局调整的结果主要表现为现有耕地及基本农田的适当减少;城镇用地规模的扩大，农村居民点向城镇用地的转化，并与原城镇用地连接成片。

（二）为顺应揭阳市的工业化进程，将地处丘陵地带，立地条件良好，适宜建设开发区域中的农用地调整至其他地区，或在县（市、区）内转化为建设用地及农用地的其他地类。

调整区域包括揭东县东南部砲台—登岗—地都三角地带、揭东县和揭西县交界处龙尾—五经富—京溪园—塔头三角地带、普宁市英歌山、惠来县西南部沿海地区、大南山侨区西北部、普侨区南部。

空间布局调整的结果主要表现为耕地及基本农田的减少或转化为农用地的其他地类，园地、林地的减少，城乡建设用地呈块状增加。

　　（三）为统筹城乡发展，促进村庄发展和整合，将部分中心村周边一定范围的耕地和基本农田调整为农村居民点用地，使村庄规模适当扩大;同时，在实现村庄迁并的过程中，将城郊的旧城镇、远郊或山区的旧村庄、旧工矿用地通过恢复植被的方式整理为园地和林地。

　　（四）为保障交通、水利、电网电力等重点基础设施项目用地，在这些重点项目建设范围内，将农用地及未利用地调整为建设用地，该部分区域分散布局在各地农用地中，调整结果主要表现为其他独立建设用地呈点状增加，交通水利用地呈线状增加。

　　（五）为与上级规划衔接，履行耕地开发整理任务，将地处河流沿岸、平原与山地过渡地带，光温气候土壤条件较好，适宜增加耕地有效面积的地区的土地利用布局进行调整。

调整结果是荒草地、园地、山坡地的减少，耕地的增加，新增的耕地以连绵的山地为后盾呈楔状从周边插入到原有的基本农田保护区中，使耕地更为连片。

　　三.基本农田布局优化

　　按照“面积不减少、质量有提高、布局总体稳定”的总要求，对揭阳市现状基本农田的布局进行调