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上海住房保障体系及发展思路研究报告
上海住房保障体系及发展思路研究
上海住房保障的发展道路是不平坦的,在共和国最初成立的三十年历程中,限制了私有住房投资和房屋交换,采用了国家(政府)包办的形式解决城市居民的住房问题。
上海城市居民住房问题成为最大的社会问题和经济发展问题。
国内外的历史实践证明,单纯依靠政府实行住房保障都是失败的。
在改革开放的年代,上海在全国率先实行了住房投资体制、城市建设体制、土地制度和住房制度的改革,走出了一条城市居民改善住房条件最好最快的发展之路。
但在商品化和产业化的发展过程中,上海将原先的系统内住房保障建设的体制放弃了,将上海经济适用房的开发建设和分配体系放弃了,又由于市场住房销售和租赁价格的高起造成了一大批人买不起房、租不起房,产生了住房体制改革过程中的新矛盾、新问题。
国务院从2003年起连续四年对我国房地产产业实行宏观调控,着力解决房地产投资增长过猛、商品住房价格上升过快、商品住房供应结构不合理和房地产交易市场秩序混乱的问题。
房地产调控政策目前正在上海逐步落实,并取得了一定程度的明显效果。
我们从上述背景出发,力图通过考察国内外解决住房问题的实践经验和上海住房制度改革的发展道路,坚定上海住房制度改革的方向,探寻可以借鉴的基本做法;通过对上海住房保障体系发展现状的具体分析,寻找上海住房保障实施过程中的问题结症,摸索新时期条件下上海住房保障的出路和具体办法;通过上海人口、收入水平、商品房市场供应和价格的预测,尝试认识上海住房保障的目标范围、具体措施和时间节点,从而对上海住房保障体系及发展提出若干可供选择的对策思路。
一、上海住房保障体系现状述评
1、上海住房保障发展历史回顾
建国五十多年来,上海住房保障工作基本上可以分为以下几个历史时期:
第一时期(1953-1979年)政府作为住房投资主体,以直接分配住房的方式优先解决居住困难户,在这期间,先后共计解决了45.45万户居住困难户的住房。
第二时期(1980-1986年)国家、地方、企事业单位分别投资,按自建自分的原则归口分配。
企事业单位逐步作为住房投资主体,在分配中接受政府住房政策的引导,把居住困难程度作为分房各项因素的主要因素之一考虑。
这期间共解决了23.62万户居住困难户的住房。
第三时期(1987-2000年)上海住房保障工作进入了一个新的时期,最主要的工作是进行住房和土地制度改革,同时集中全市的行政资源进行大规模的住房解困工作。
历时十二年,上海解决住房特别困难家庭共110891户,受益群众达50多万人。
上海公积金制度的建立为上海市民解决住房问题提供了新的推力和制度保障。
1991年上海市政府颁发的《上海住房制度改革实施方案》和1991年上海市政府颁布的《关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》,成为两个最重要的解决上海住房问题的指导性文件。
第四时期(2001-2006年)上海进行了内销房并轨和内外销房并轨,将解决市民住房问题的主渠道纳入到市场化、商品化的轨道上。
上海房地产三级市场得到了较好联动,一手房的购买和二手房的交易是上海市民解决住房问题的主要途径。
由于这一时期商品住宅价格上升较快,上海住房保障的问题又凸现出来,成为政府和市民关注的热点问题。
中央从2003年起,连续四年对全国房地产实行宏观调控。
特别在去年和今年,连续进行了两轮组合拳式的房地产行政和经济调控,对上海市房地产的未来发展和上海市解决住房保障问题发挥了重大作用。
2006年10月,在上海市政府发布《上海市住房建设规划(2006—2010年)》,进一步描绘出“十一五”期间上海住房建设的蓝图:
上海住房建设将进一步优化供应结构,重点发展普通商品住房,不断适应市民梯度消费、逐步改善的住房需求,切实保障生活和居住困难家庭的基本居住条件。
提出“十一五”期间住房建设的目标之一,即“建立健全与社会主义初级阶段相适应的符合特大型城市特点的分层次、多渠道的住房保障体系。
继续扩大住房保障政策覆盖面,能够享受廉租住房政策的城镇生活和居住困难家庭达到10万户左右。
”
2、上海住房保障组织体制设置历史回顾
从建国初期到1986年,上海没有专设住房保障的组织机构,而是由政府住宅建设管理部门统筹安排解决“特困户”的居住问题。
这一时期可分为以下几个阶段:
1950-1956年:
设立上海市工房建设委员会,负责解决建房过程中的重大问题,由一位副市长任主任委员,有关委、局领导担任委员。
其日常工作由上海市市政建设委员会负责,下设三个处,一处负责规划和用地,二处负责详细规划,三处负责施工建设工作等。
这一阶段在老市区周围选项定址,辟建了曹杨、凤城、宜川等一批工人新村,解决了一大批职工住房困难,其中包括相当数量的无房或居住类似“滚地龙”里的“特困户”。
1957-1965年:
住宅建设总甲方、城市新区规划,建筑执照审批、市政工程配套归城市城建局负责。
这一阶段,侧重于新区建设,完成了闵行一条街、张庙一条街、彭浦新村、海滨新村、吴泾新村等成街成坊的住宅建设,基本解决了卫星城的住宅问题。
60年代初开始,由房管局负责解决了人均居住面积1.2平方米以下的“特困户”。
1966-1978年:
由市房地局、市城建局组成市住宅建设领导小组,市房地局设立住宅建设组,担任总甲方,区房地局任分甲方,具体实施住宅建设。
随后,成立了上海市住宅建设办公室,统一负责全市的住宅建设。
这一阶段,主要在康乐路、华盛路、漕溪北路静安寺、武宁路等处辟建了23撞12-16层住宅楼。
其中,60年代末开始,又由房管局负责解决了人均居住面积1.5平方米以下的“特困户”。
1979-1986年:
市委、市政府提出了“实行国家统建和企业自建相结合,住宅建设和城市改造相结合、新建和挖潜相结合”的住宅建设方针。
1983年由一副市长挂帅,各委、办、局负责人参加,成立上海市住宅建设指挥部,下设住宅办。
各区也相应的成立了住宅建设办公室。
这一阶段,规划选定组织上马了长白、曲阳、沪太、长风线、仙霞、田林、上南等一大批居住区。
各委、办、局以及各有关企事业单位也根据全市统一部署,按系统、单位分别投资建造房屋,并按自建自分的原则归口解决居住困难户。
1987年上海住房保障进入一个新时期,市政府鉴于当时居住困难户数量多,有些单位住房紧张的矛盾仍十分突出的情况,专门设立了上海市解决居住特困户联席会议制度,下设解困办公室,以此作为保障职工基本居住条件的专设机构,统一归口开展全市的“特困户”解困工作。
1987年成立的解决居住特困户联席会议是在市政府分管副市长领导下,由市经委、建委、财贸办、教卫办、交通办、集体办、市总工会、房管局八个单位组成。
并由市建委、市总工会、市房管局的负责同志担任召集人。
其下设的解困办公室人员也分别由8个单位抽调。
在此基础上,各区、局,各有关企事业单位,以及中央、外省市在沪机构,也相应的建立了解困办公室。
1991年上海市人民政府住房制度改革领导小组和市住房制度改革办公室的基础上,成立了上海市住房委员会和上海市公积金管理中心,具体负责公积金的归集、使用和运营。
1992年上海市人民政府协同各区县人民政府共同认定全市365万平方米结构简陋、设施不全、环境极差的危棚简屋作为改造对象。
到2000年这项由政府主导实施的实事工程基本完成。
2003年,以上海市房屋土地资源管理局为总牵头,协同各区县房屋土地管理局展开了为期三年的市民旧住房综合整治行动计划。
累计完成房屋整治面积3492万平方米,总投入超过20亿元。
3、上海住房保障体系现状情况
解决居住特别困难户
1987年,在时任上海市市长的江泽民同志的直接倡导下,上海开始实施住房解困项目,逐步形成了“政府补贴一点、单位资助一点、个人拿出一点”三者共同负担的住房解困格局。
上海当时采取将解决人均居住面积在2平方米以下的特困户列为市政府实事项目,并通过制订政策和相关规定,采取行政干预,以直接的、间接的多种手段,动员全社会力量进行“解困”。
而且专门建立了“上海市解决特困户联席会议制度”,设立解困办公室,以此作为保障职工基本居住条件的专设机构,统一归口开展全市的“特困户”解困工作。
1987年和1988年共解决了人均居住面积2平方米以下的困难户15221户;1991年进一步提出解决市区人均居住面积2.5平方米以下特困户的要求,1991年和1992年集中解决了31808户;随后又开始解决人均居住4平方米以下的解困工作,到1999年12月29日,全市共解决人均居住4平方米以下困难户72135户。
历时十二年,上海解决住房特别困难家庭共110891户,受益群众达50多万人。
1999年上海经登记立卡后也未解决的人均居住4平方米以下的困难户还剩8530户。
上海住房解困项目的实践和经验得到了国际和国内有关部门的充分肯定和推广,并荣获1995年“联合国人居奖”和1996年“联合国百家最佳范例”。
当时上海在总结住房解困实践和国外有益经验后,提出今后上海新的住房解困工作的基本原则是:
改无偿解困为有偿解困;改单纯行政解困为社会多元解困;改统一政策、统一办法解困为根据解困对象的不同收入水平,采用不同的政策、不同的办法解困。
但这些原则和设想因种种原因,未能付诸实施。
建立公积金制度
1991年2月,国务院正式批复了上海市的住房改革方案,同年5月1日,《上海市住房制度改革实施方案》正式出台实施,标志上海初步形成了住房制度改革的基本框架,也标志上海住房制度改革开始起步。
上海市实行了“五位一体”的房改实施方案,即“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”等五个方面主要内容,形成一个有机整体。
其核心是建立公积金制度。
其根本目标是通过国家、集体、个人共同负担住房建设和消费的体系,逐步提高职工家庭解决自住住房的能力,最终实现住房商品化。
上海市的这个住房制度改革方案的实施当时对全国房改产生了巨大而深远的影响。
1996年上海颁布《上海市住房公积金条例》,2005年出台《上海市住房公积金管理若干规定》。
1992年上海住房公积金发放了我国第一笔个人购房贷款,拉开上海房地产金融的序幕。
上海住房公积金贷款规模的第一个100亿元用了7年时间,第二个100亿元用了2年时间,从2003年以后起当年放贷就超过100亿元,2006年全年预计达到175元。
在1991年到1998年期间还发放120亿元的单位建房贷款,直接支持建房达2500万m2。
与此同时,每解决1户特困户补贴资金1.26万元,有力加快了4m2/人以下特困解决的速度。
很明显,以公积金为主的政策性住房金融体系已经发挥着重要的作用。
与此同时,商业银行个人购房贷款也从早先仅有建行一家发展到现在全市16家中资银行,住房贷款的规模达到5117亿元,公积金个人购房贷款和商业银行发放的个人购房贷款两者合计达6449亿元。
这些资金从住房消费领域进入住房开发领域,为上海房地产市场的发展起到直接的推动作用。
用增值资金形成的廉租房补充资金每年向社会提供廉租房补充资金3.17亿元(市区4:
6,市部分市财政局、市公积金各一半),为困难群体拓展性住房保障发挥重要作用。
截止2006年9月全市累计归集住房公积金1225亿元;缴存职工320万人,占职工人数的95%,尚有16万职工没有参加住房公积金制度;提取住房公积金668亿元,净归集资金为556亿元;共有200多万职工因购房提取住房公积金208亿元,340亿元用归还购房贷款,两者合计548亿元,占提取总量的82%;全市累计向94.43万职工家庭发放公积金个人购房贷款932亿元,支持购房建筑面积8246万平方米;累计实现增值收益72.55亿元,其中提取风险准备金54.48亿元,廉租房补充资金16.87亿元(已支用3.17亿元);沉淀的可用资金约300亿元。
上海住房公积金在全国属于首创,归集、提取、贷款、支持住房消费等各项指标均居全国前列,被证明是解决上海住房问题行之有效的一项举措,它推进了上海住房制度改革的成功实施;在住房实物分配向货币化分配过渡期间,是新增的住房建设资金的重要来源;公积金制度推动了中国金融业的创新,住房消费商业信贷由此促生,使银行信贷首次进入个人领域;一种“产权清晰、监督有力、配置高效、受益长远”个人帐户住房消费资金积累模式形成。
上海公积金制度目前存在的主要问题:
有184万职工公积金账户被封存,约占全市账户总数40%的职工住房公积金应缴未缴;缴交公积金职工的收入差距为455倍,有84.08万职工缴交水平过低,住房公积金月缴交额低于200元,住房公积金对这部分职工的住房保障作用难以得到体现;单位不缴或少缴职工住房公积金的现象依然比较严重;家庭月收入在2000元以下的中低收入通过公积金贷款购房的仅占6%左右;公积金增值营运和使用的法制化、规范化有待完善。
以上这些问题都是社会性、制度性和政策性的问题在住房公积金里的反映,也是住房公积金制度在执行过程中难以逾越的问题。
时至今日,当初“五位一体”的房改方案,大部分已经完成历史使命而自行消失。
唯有住房公积金制度不但延续下来,而且已经扩展到全国,成为国家的一项法定制度,并且仍在发挥着重要的作用,这生动地说明了住房公积金制度的确能够为广大职工群众改善居住条件带来实实在在的利益,这也是制度的生命力所在。
上海公积金目前是上海住房保障体系中覆盖面最广、受益人最多的制度。
廉租房
1998年,随着房改的深化上海开始探索建立市场经济条件下有生命力的、长效的、面向社会最低收入家庭的住房保障制度。
当时,市解困办会同有关部门开展了上海市建立低收入家庭住房供应体系的研究,提出了在上海建立廉租房制度的设想。
1999年l1月市财政局发布了《关于深化本市住房制度改革若干财税政策的通知》,规定从2000年1月1日到2002年12月31日,廉租住房的租金收入,免征营业税、房产税和所得税;捐赠的廉租住房免征营业税。
2000年《上海市城镇廉租住房试行办法》的出台,标志着上海成为全国首个实施廉租房制度的城市;2001年出台了《上海市城镇廉租住房实施意见(试行)》;2003年出台了《关于进一步扩大廉租住房受益面的实施意见》。
通过这些文件,上海市基本建立起廉租房制度。
2001年6月在总结长宁、闸北两区试点经验的基础上,于2002年上半年,在徐汇、卢湾、杨浦、普陀、虹口、宝山、闵行、浦东等8个区扩大试点。
同年12月起在全市全面推开,在国内率先初步建立了廉租房保障制度。
又于2003年4月和12月,先后放宽了人均居住面积认定标准,使全市享受廉租住房政策的家庭扩大到万户以上,目前已经建立了一套廉租住房运作机制和操作程序。
2003年获建设部颁发的“中国人居环境范例奖”。
上海当时推行的廉租房政策,具有很强的市场化操作特征,并有较为完善的“准入”、“退出”和“监督”机制。
这个制度要求住房对象具备“双困”标准,即家庭人均收入低于市民政部门规定的城镇家庭最低生活保障线280元以下(后来提高到320元/月,现准备提高到500元/月),并接受民政部门救助连续6个月以上;家庭人均居住面积在5平方米以下(后扩大为6平方米,目前为7平方米);至少有1人取得本市非农业常住户口5年以上;家庭成员之间有法定的赡养、扶养或抚养关系。
廉租房的配租方式也有两种:
一是租金补贴,给符合条件的家庭一定的租金补贴,不足部分按每平方米40元给予租金补贴。
实际操作中,补贴对象可以直接到市场上去租房屋,区廉租办也可以推荐部分合适房源给补贴对象选择租赁。
但不管何种选择,政府发给补贴对象的住房补贴都通过银行专户付给出租人。
二是实物配租,即政府以低廉的租金(租金标准按家庭月收入的5%收取),向孤老、烈属、残疾等特殊困难家庭按人均居住7平方米进行实物配租,也就是由各区廉租办寻找合适房源,收购或承租后再直接配租给轮候对象。
上海廉租房制度并不是又一次福利分房。
因为在政策推行过程中,有关部门将对“双困”标准进行严格把关,所有申请廉租房的家庭在经过受理初审后,其基本情况都要在其居住的小区内进行为期15天的公示,充分体现公开、公平原则。
发现申请家庭以不实手段获得配租住房或租金补贴的,区廉租办将收回已配租的住房或停发租金补贴。
同时,廉租房也不能终身享用,如果享受廉租房的家庭人均收入连续两年超过本地城镇居民最低生活保障标准,政府将对其停发租金补贴、收回已配租的住房或者提高已配租住房的租金标准。
2001年年初,长宁、闸北两区299户登记对象中,112户已获得了实物配租或享受到租金补贴并落实了房源。
浦东新区廉租房政策从2001年6月到2006年10月享受廉租屋政策的家庭达到1984户,其中99%为租金配租户。
截至2006年9月底,全市符合廉租条件的家庭累计登记22257户,已有21460户家庭享受了廉租住房,占符合条件家庭数的96%。
作为住房保障体系中最基础的部分,廉租房制度建设按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则,形成了稳定的保障性租赁房源的多元化筹措机制,不仅为解决社会最底层群体的居住问题发挥了重要作用,同时也为推动和完善上海乃至全国的住房保障制度进行了有益探索,并起到了示范作用。
廉租屋理应成为上海市解决住房保障最重要的方式内容,因为它涉及的是上海最底层居民的居住困难。
上海最新制定的住宅建设“十一五”规划要求,将享受廉租房政策的城镇生活或居住困难家庭达到10万户左右。
上海廉租房的主要问题是覆盖面太小,仅占全市城镇总户数的0.5%,而发达国家一般是10%左右;缺少稳定的资金投入和房源建设及收购制度;租金配租户比重过大,实物配租量太小,相当一批补贴租金直接用于生活其它方面开支。
公房出售
上海1991年推行《住房制度改革方案》,其中“买房给优惠”中,将出售的公房定价为250元/平方米。
推行之初,一批在沪中央单位将自己的部分自管公房按此价格出售给本单位职工。
1993年10月上海推出了85幢5760套成套独用公有住房进行出售试点。
上海市直管公房大规模地按照房改方案推行公房出售是在1994年,当年市政府批转《关于出售公有住房的暂行办法》。
在出售公有住房的同时,制定了《关于售房归集资金管理和使用的规定》,将售房归集资金划分为两块,一块用于建立三项维修基金,另一块是净归集资金。
系统单位净归集资金归产权人所有,郊县直管公房净归集资金全部留给各县,专用于住房建设和旧房改造。
截止2004年底,本市共出售公有住房163.81万套,建筑面积8846万平方米,占可售公房总量的85%左右。
出售公房的基准价格随着时间推移,逐步抬升。
上海出售自住公房给市民,其价格远远低于一个家庭6-8年的总收入。
而买入自住公房的市民,将房屋在市场上转售时,其价格又远远高于买入时的价格。
应该说,凡是买入自住公房的居民,都是分享到上海改革和发展的红利的,也都在今后改善住房条件时,奠定了再次购房的基本经济条件。
在遇到市场商品住房价格大幅上涨的时期,都具备了较强的抗市场价格波动风险的能力。
按照上海在1995年继续推进住房制度改革的方案,可以按成本价向中、低收入职工家庭出售公有住房。
新房的成本价,按住房的征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费(不含小区级非营业性配套公建费)、管理费、贷款利息、税金等七项因素确定。
旧房的成本价按售房当年新房的成本价成新折扣计算,每使用一年成新折扣率为2%,使用年限超过30年的,以30年计算;经过大修或设备更新的旧房,按照有关规定经评估确定房价,出售时再乘以地段、朝向、层次等增减系数。
出售公有住房的成本价,由市住房制度改革办公室负责每年测定一次,经市政府批准后公布执行。
按职工家庭收入线划分进入不同层级的商品房市场,是解决上海住房保障问题的又一设想,即高收入家庭的住房由市场提供;中收入家庭购买政府和单位提供的成本价房;低收入家庭租赁政府和单位提供的公有住房。
上海1995年曾制定有关方案并于次年要求推行。
但在实践中,因各种原因,上述两个改革方案都没有得到很好执行。
市民基本上还是按照“买房给优惠”的当年法规,从公房业主手中购买自住公房。
重大工程配套商品用房
重大工程配套商品用房主要是指为满足由于市政重大工程动迁居民的住房需求而建设的住房,其具有经济适用房的性质,低于市场商品房价格,其价格和出售时间都有严格的限定。
它也是为了满足重大工程动迁居民的住房需求而实施的补偿方式之一。
其实质是低价商品住宅。
2003年上海市场上出现中低价房源紧缺现象时,为了缓解困扰中低收入动迁居民的住房问题,上海市政府一方面调整土地供应结构,加大中低价房建设用地的投入比例。
另一方面积极启动中低价商品房的开发计划,鼓励市、区携手推进重大工程配套商品用房工程,计划每年l00万平方米竣工,三年完成300万平方米。
l0月上海正式启动重大工程配套商品房工程,在12个基地建造100万平方米,主要集中在宝山顾村、嘉定江桥、浦东周浦和三林等地区。
2004年上海市政府限于市政建设的迫切需求,修改了前一年的计划,启动了每年建设300万平方米中低价商品住房的三年建设计划。
到2005年上海市政府又依据房地产宏观调控的形势,提出了“两个一千万工程”,即建设一千万平方米配套商品住房和一千万平方米经济适用商品住房,提出包括配套商品房在内的中低价位普通商品住房要占年内新上市商品房比重的65%,以满足中低收入家庭特别是动迁居民的购房需求。
而实际上2005年重大工程配套用房只建成了380多万平方米,销售了800多万平方米,远没有达到预期的计划。
两个一千万计划当年便腹死胎中。
上海重大工程配套用房目前主要选址宝山、嘉定、闵行、南汇、浦东、青浦、松江等七个区的16个市属配套商品房基地,规划总用地面积约21平方公里。
按照“高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理”的建设要求,优先供应给以市级重大工程、重点旧区改造为主的城市建设动迁基地中的困难家庭,并按照“公示房源、受理申请、审核条件、开具供应单、签订配套商品房预(销)售合同”的程序办理,确保每一套配套商品房真正用于动迁家庭。
在实践中,上海重大工程配套用房的真实作用就是动迁用商品住房。
而动迁用房的受益者未必就是经济困难户和住房困难户,因此上海重大工程配套商品住房并不能完全与解决中低收入者住房困难的经济适用房划等号,更不能用上海重大工程配套用房去取代或掩盖上海经济适用房建设和分配中的无奈。
尽管上海重大工程配套用房能够解决或改善部分中低收入者住房困难,属于上海住房保障体系当中的一个分支,但其根本作用在于安置动迁户而非解决中低收入者的居住保障。
上海重大工程配套商品住房存在的问题主要有:
分配对象以是否为动拆迁户为准入条件,而非以家庭收入情况为参考标准;配套商品房绝大部分选择于外环以外,生活配套不全、距市区太远,导致动迁户大幅度提高上班成本,出现一定的空置现象;在廉租房和商品房之间,客观存在一个既够不着廉租房标准,又买不起商品房群体,而且又不属于动拆迁对象,这是一个住宅保障的真空地带,配套商品房制度对此无能为力。
旧区、旧房整治改造
广义的旧房改造不是单纯的房屋单体的拆除或更新改造,而是对整体街坊的综合改造。
它是对居住环境、居住功能、住房质量的改造和完善,即对街坊内存量住房拆、改、留的综合改造。
包括旧房拆建(简屋、一级旧里以及为改善居住环境的拆除等)、旧房成套改造(一级旧里、新里和旧工房等通过加层扩建,内部平面调整)、旧房保留修缮(花园住宅、公寓和新工房等保留住宅的功能恢复和改善)和平改坡等。
上海市区县政府于1992年认定急需改造的危棚简屋约有365万平方米。
各区政府成立了危改办启动365项目。
自1996年起,市政府加大了对365的改造力度,相继出台了《上海市人民政府关于批转〈市建委关于加快本市中心城危棚简屋改造若干意见〉的通知》、《上海市人民政府印发关于加快本市中心城区危棚简屋改造实施办法的通知》、《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》等政策。
在上世纪的最后四年都将365项目列入市政府实事项目,终于在2000年使全市原居住在危棚简屋中的市民居住条件得到根本改善,城市面貌得到改观。
上海自1995年以来全市旧房改造规模和标准逐年提高,主要通过市、区和物业产权人各出一点的筹资模
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