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《营口市土地利用总体规划
《营口市土地利用总体规划
(2006-2020年)》中期评估报告
营口市人民政府
二〇一三年七月
目录
前言1
一总则2
(一)规划评估指导思想2
(二)规划评估目的和任务2
(三)规划评估依据3
(四)规划评估范围与期限3
(五)规划评估原则4
二主要控制指标实行情况的评估5
(一)总量指标5
(二)增量指标7
三各类用地空间布局合理性评估9
(一)现行规划规划空间布局合理性评估9
(二)全市规划分区执行评估10
四土地集约节约利用水平评估11
五综合效益评估12
六保障措施实行情况的评估16
七规划实施情况综合评估17
(一)评估指标选择17
(二)评价指标权重的确定19
八现行土地规划与未来发展趋势适应性评估26
(一)重大经济社会发展变化与土地开发利用趋势分析26
九规划实施评估后的管理建议28
(一)启动规划的适时调整,优化各类用地空间布局28
(二)加强节约集约用地,挖掘用地空间28
(三)严格实行“占一补一”政策,切实保护耕地28
前言
《营口市土地利用总体规划(2006-2020年)》(以下简称“现行规划”)于2007年开始修编,2009年12月经辽宁省政府批准实施。
实施七年来为营口市的经济社会发展、耕地和基本农田保护、集约节约用地提供了重要保障。
随着全市“十二五”规划的全面实施,其经济发展更加迅猛,为了适应国家有关规划的编制和实施,全面掌握营口市土地利用总体规划实施情况,客观研判全市未来经济社会发展态势及其对土地利用的影响,深入分析现行规划对工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的保障程度,鉴于以上原因,营口市按照国土资源部规划司《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南》(试用)有关规定开展《营口市土地利用总体规划(2006-2020年)》评估工作。
全市结合自身的土地利用特点和近几年土地管理实际,编制了《营口市土地利用总体规划(2006-2020年)中期评估报告》(以下简称《规划评估》)。
一总则
(一)规划评估指导思想
《营口市土地利用总体规划(2006—2020年)》评估工作以科学发展观为统领,围绕保护资源和保障发展目标,坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,强化土地用途管制,促进节约集约用地,有效参与宏观调控,提高土地规划的科学性和权威性,使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求,促进经济社会全面协调可持续发展。
(二)规划评估目的和任务
1、规划评估的目的
通过对现行规划的目标、布局、措施等进行评估,全面掌握实施期间土地利用变化情况、规划各项目标和空间布局执行情况,分析规划实施的成效和问题,提出促进规划有效实施的对策建议,提高规划的合理性和现势性,科学引导和合理利用土地,提高土地利用效率,为完善土地规划实施管理、开展土地规划适时调整和规划修编提供科学依据。
2、规划评估的任务
(1)主要控制指标实行情况评估,包括耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地规模、新增建设用地占用耕地规模等主要规划指标实施情况评估;
(2)各类用地空间布局合理性评估,包括城乡、旅游、交通、水利、能源等建设用地以及耕地、基本农田、林地等用地空间布局合理性评估;
(3)土地集约节约利用水平评估,包括存量建设用地潜力和新增建设用地的集约节约利用水平评估;
(4)综合效益评估,包括对规划实施的经济、社会和生态环境效益进行综合评估;
(5)现行土地规划与未来发展趋势适应性评估。
(三)规划评估依据
(1)《中华人民共和国土地管理法》;
(2)《中华人民共和国城乡规划法》;
(3)《中华人民共和国土地管理法实施条例》;
(4)《中华人民共和国基本农田保护条例》;
(5)国土资源部办公厅《关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》(国土资厅发[2011]41号);
(6)《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南》(试用);
(8)《营口市经济和社会发展第十二个五年规划》;
(9)《营口市土地利用总体规划(2006-2020年)》;
(10)其他相关法律、法规、规章。
(四)规划评估范围与期限
1、范围:
评估范围为营口市行政辖区全部,总面积5415.68平方公里
2、期限:
本次评估的期限为2006-2012年。
3、评估时点:
2012年。
(五)规划评估原则
1、客观真实原则
评估采用依法公布和审批的经济社会、土地利用等数据,保证评估过程和结论的客观性,如实反映规划实施情况。
2、综合评估原则
规划评估采用定性分析和定量评价相结合等方法,对各类用地变化情况、用地结构调整和空间布局情况、规划措施执行情况等进行评估,综合分析规划实施效益。
3、节约集约原则
通过规划评估将土地资源合理高效地利用起来,从严制定用地标准和严格供地。
4、评估前置原则
规划实施评估是规划适时修改的前提和基础,修改规划须进行规划的实施评估。
5、统筹兼顾原则
评估过程中调查并充分听取城建、林业、农业等相关部门和公众的意见和建议,对评估中涉及的问题,在分析、研究、论证的基础上,统筹兼顾,提出解决方法。
二主要控制指标实行情况的评估
(一)总量指标
1、耕地保有量、基本农田面积
①耕地保有量
现行规划确定营口市耕地保有量目标2020年为108700公顷,根据营口市2012年土地利用变更数据,2012年末全市耕地实有面积120227.74公顷,比2020年规划耕地保有量多出11527.74公顷,相当于规划总控制指标的1.106倍。
通过综合加权平均法计算出营口市耕地保有量目标2012年为108700公顷。
根据营口市2012年土地利用变更数据,2012年末全市耕地实有面积120227.74公顷,比2012年规划耕地保有量多出11527.74公顷,相当于规划控制指标的1.106倍。
表2-1营口市耕地保有量与规划指标对比表
单位:
公顷
指标
基期年
2012年
2020年
面积
现状面积
规划指标
差值
现状面积
规划指标
差值
耕地保有量
122064
120227.74
108700
11527.74
120227.74
108700
11527.74
通过对历年耕地面积变化情况发现,2012年耕地面积呈现减少趋势,主要是由于近几年土地整理开发力度加大,耕地补充量远大于占用量,先补后占使2012年耕地面积减少。
但总体上耕地面积仍远大于目标年耕地保有量指标,较好的实现了耕地保护目标。
②基本农田面积
现行规划确定的营口市基本农田保护目标2010年为95604公顷,2020年为95604公顷。
根据营口市2012年土地利用变更数据,2012年末全市基本农田实有面积102735公顷,比规划目标多出7131公顷,严格落实了基本农田保护指标。
表2-2营口市基本农田与规划指标对比表
单位:
公顷
指标
2012年
2020年
现状面积
规划指标
差值
现状面积
规划指标
差值
基本农田面积
102735
95604
7131
102735
95604
7131
2、建设用地总规模
现行规划确定全市到2020年建设用地总规模控制在96465公顷以内,根据营口市2012年土地利用变更数据,全市建设用地总规模到2012年为96365.78公顷,占末期年规划控制指标的99.90%。
通过综合加权平均法计算出营口市建设用地总规模2012年指标为92980公顷。
根据营口市2012年土地利用变更数据,全市建设用地总规模到2012年为96365.78公顷,占规划控制指的103.64%。
表2-3营口市建设用地总规模与规划指标对比表
单位:
公顷
指标
2012年
2020年
现状面积
规划指标
比率(%)
现状面积
规划指标
比率(%)
建设用地总规模
96365.78
92980
103.64%
96365.78
96465
99.90%
3、城乡建设用地总规模
现行规划确定全市到2020年城乡建设用地总规模控制在82911公顷以内,根据营口市2012年土地利用变更数据,全市建设用地总规模到2012年为82911公顷,占末期年规划控制指标的100%。
通过综合加权平均法计算出营口市建设用地总规模2012年指标为82911公顷。
根据营口市2012年土地利用变更数据,全市建设用地总规模到2011年为82911公顷,占规划控制指的99.85%。
表2-3营口市城乡建设用地总规模与规划指标对比表
单位:
公顷
指标
2012年
2020年
现状面积
规划指标
比率(%)
现状面积
规划指标
比率(%)
城乡建设用地总规模
82911
82911
100.00%
82911
82911
100.00%
(二)增量指标
1、新增建设用地指标
现行规划确定2020年末全市新增建设用地总量为7983公顷,2006-2012年新增建设用地为7486公顷,占规划控制指标的93.77%。
通过综合加权平均法计算出2012年新增建设用地指标为3493.47公顷。
实际2006-2012年建设用地已新增7486公顷,占规划控制指标的214.29%。
现行规划预期新增建设用地规模年均增加为499公顷,而实际2006-2012年这七年年均增加1140公顷,增加速度明显高于平均值,说明这七年新增建设用地规模呈现迅速增长的趋势。
表2-4营口市新增建设用地规模与规划指标对比表
单位:
公顷
指标
2012年
2020年
实际新增面积
规划指标
比率(%)
实际新增面积
规划指标
比率(%)
新增建设用地
7486.00
3493.47
214.29
7486.00
7983.00
93.77
三各类用地空间布局合理性评估
(一)现行规划规划空间布局合理性评估
1、营口市“十二五”规划的确定,对用地布局提出新的要求
营口市“十二五”规划确定的总体目标是:
以建设沿海经济强市为主要目标,优化经济结构、扩大经济总量为首要任务,大力实施“以港立市、产业强市、文化兴市”战略,坚持改革开放、加快体制创新,坚持科技进步、推动产业升级,坚持科学发展、保护生态环境,坚持沿海开发、推动城市转型,坚持以人为本、全力改善民生。
老城区改造:
全市将大力推进老城区改造,打造老城区发展的新亮点。
以渤海大街、盼盼路等主干道沿线为重点,全面实施美化、亮化、绿化工程。
继续实施“东扩、西改、南进、北转”战略,营东新城要加快建设速度,确保营东大厦、欢心湖等重点工程明年底全部竣工,打造营口东出口新形象。
新城区建设:
全力以赴加快北海新城区的开发建设。
对北海新城区的总体规划、建筑风格、街区风貌进行精雕细刻,明年文化馆、学校、医院等城市公共设施要全面开工,起步区基础设施全面完成。
从产业基地至北海新区开工建设两条高标准城市主干道,拉近南北距离,促进互动发展。
产业基地要进一步加快行政区和生活配套区建设,开发建设二期工程。
开发区要加快推进南部新城区和望海区域的开发建设,塑造“中国北方亚龙湾”城市品牌。
仙人岛要强力推进基础设施、低碳社区和旅游区景观建设,全力打造白沙湾黄金海岸。
同时,要加快推进机场、城际铁路等重大基础设施建设,进一步完善城市功能。
城市管理和生态建设:
营口市将坚持建管并重,进一步理顺城市管理体制,加大综合执法力度,综合运用各种有效手段,加强沿海生态环境保护,搞好岸线、湿地、海防林保护,加大沿岸山地植被恢复力度,全面推进山体绿化和河流整治。
强力推进大清河、民兴河景观带和仙人岛旅游区、开发区珍珠湾、北海海蚀公园等13项标志性景观工程建设,实现景区交融,河海一体,打造独具特色的临海沿河风景线。
土地规划在“十二五”规划之前就开始批准实施了,使得一些社会发展目标在现行规划中并没有考虑完善,需要对营口市产业用地布局进行相应调整。
(二)全市规划分区执行评估
现行规划将全市土地划分为基本农田区、一般农业发展区、林业发展区、城镇发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等7类土地利用功能区,并相应制定各土地用途区的管制规则,对土地利用实行控制和引导。
根据2006-2012年变更数据统计,各类用途区面积跟预期评估时点的面积相差不大,说明营口市用途分区执行情况良好,严格执行了土地用途分区的管制规则。
四土地集约节约利用水平评估
1、人口发展与城乡建设用地集约节约利用分析
城镇建设用地的用地模式是随着人口的变化而变化的,即人口的疏密直接影响建设用地的集约和粗放。
一般而言,人口数量的增加,会加大对住房、道路交通、广场、绿地等的需求,需要更多的土地用作建设用地以满足人们的需要。
作为一种持续的外界压力,人口对建设用地变化起着重要作用。
根据对营口市近几年的数据分析可以看出,营口市人口数量的增加与城乡建设用地面积的增长几乎是同步,即随着人口的不断增加,人们对生活和生产用地的需求增加,建设占用的土地面积在增加。
表4-1城镇建设用地规模与人口数量基本情况表
单位:
km2、%、万人
年份
城乡建设用地面积
面积增长幅度
人口数量
人口增长幅度
2005
58805
——
231.1
——
2009
80688
37
235
1.68
2012
82911
2.7
235.1
0.04
2、建设用地集约节约利用水平评估
通过对规划实施后的人均城镇工矿用地面积、人均农村居民点用地、万元二三产业增加值耗地量和低效土地使用比率的变化情况,定量定性地分析节约集约用地的情况。
人均城镇工矿面积:
根据《营口市土地利用总体规划(2006-2020)》,营口市规划2020年的人均城镇工矿面积为182平方米,基期年人均城镇工矿面积为184平方米。
根据土地利用变更调查数据,2012年营口市城镇工矿用地面积为50600公顷,营口市2012年人均城镇工矿面积为215.1平方米。
突破规划控制目标。
人均农村居民点面积:
根据《营口市土地利用总体规划(2006-2020)》,营口市规划2020年的人均农村居民点面积为150平方米,基期年人均城镇工矿面积为152平方米。
根据土地利用变更调查数据,营口市2012年人均城镇工矿面积为173平方米。
突破规划控制目标。
2012年城镇和农村居民点用地节约和集约程度中的指标均突破规划目标,建议在今后的规划管理中,适当引进密集型产业和开展城乡建设用地增减挂钩工作。
五综合效益评估
本节采用单指标多角度评价法对规划实施的经济效益、社会效益以及生态环境效益进行评估。
单指标多角度评价法,是指分别逐个地对规划实施单指标进行评价分析。
通过对土地利用规划实施的指标执行情况、土地利用变化情况以及规划实施的社会、经济和生态环境效益进行多角度的分析。
从不同方面、不同角度评价规划实施的具体效果和差距,分析实施中存在的问题。
(1)社会效益
土地利用社会效益指土地利用对社会发展的保障和促进作用,主要从总人口、农产品人均占有量、城乡居住条件、交通条件、水利等基础设施的改善等方面进行论证。
2005年和2012年营口市土地开发强度相关指标(如表4-1)。
2012年,城乡建设用地达到82911公顷,占土地总面积的15.31%,为城乡居民的生活和出行提供了用地保障。
同时,农业生产也满足了人们的物质需求。
2012年粮食人均占有量为292.84公斤,比2005年人均占有量多5.52公斤。
规划实施以来,一方面,营口市人均粮食呈增长趋势,满足了人们的物质需求;另一方面,随着城镇化水平增长的加快,但城乡居住条件、交通条件、水利等基础设施的改善,为人民安居乐业提供了条件。
总体上来说,营口市取得了较好的土地利用社会效益。
表4-1营口市主要建设用地规模对比情况表(单位:
公顷)
年度
项目
2005年
2011年
年人均粮食占有水平(公斤/人)
292.87
298.39
人均城镇工矿用地(平方米/人)
184
215.1
城镇化水平(%)
44.59
48.83
*资料来源:
营口市土地变更调查资料
(2)经济效益
据统计,2005-2012年营口市国内生产总值由380.94亿元提高到1381.2亿元,增长了262.58%;人均GDP由16546元提高到56591元,增长了242.02%;财政收入由44.5亿元提高到236.1亿元,增长了430.56%;城镇居民人均可支配收入由9009元提高到23986元,增长了166.24%;农村居民人均纯收入由4503元提高到12080元,增长了168.27%。
可见,土地供给对国民经济持续、快速、健康、稳步发展的重要作用。
表4-22005-2012年营口市国民经济主要指标对比情况表
各项主要指标
2005年
2012年
2005-2012年增幅(%)
GDP(亿元)
380.94
1381.2
262.58
人均GDP(元)
16546
56591
242.02
财政总收入(亿元)
44.5
236.1
430.56
城镇居民人均可支配收入(元)
9009
23986
166.24
农村居民人均纯收入(元)
4503
12080
168.27
*数据来源:
《营口市统计年鉴》(2005—2012)
3、生态环境效益评估
随着土地利用规划不断实施,保护生态、美化环境已经逐步成为全社会的共识。
低密度建设市、城市绿地、水面、农田、风景市等共同构成的生态框架,为全市土地资源的可持续利用提供了良好的条件。
规划实施期间,全市通过财政转移支付等手段鼓励生态建设,巩固退耕还林成果,提高生态退耕效益,建立促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制,保证生态屏障地区经济社会的可持续发展。
重点支持沿海防护林建设,稳定西北部平原地区防护林建设成果,形成全市各具特色的防护林网络体系。
切实保护现有林草植被,大力培育人工森林植物群落,提高森林覆盖率。
六保障措施实行情况的评估
规划实施以来,营口市严格落实了规划实行的基本保障措施,并且在措施执行方面取得了一定的效果。
在实施规划过程中,营口市主要在以下方面采取了一定措施并取得了效果:
1、对用地单位进行土地规划法律法规的宣传和教育,进一步提高公众依法用地、按规划用地的意识。
2、明确了县市耕地保护和节约集约用地责任的考核体系。
各县市均签订了耕地保护责任状,对本行政区域内的土地管理和耕地保护负责。
将节约集约用地指标作为了地方经济社会发展评价和干部政绩考核的重要因素。
3、严格执行国土资源部关于用地预审的相关政策,加强了建设项目预审工作,严把建设项目用地合理性论证审查关。
每年均编制土地利用年度计划,并按计划供应土地。
4、严格执行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度,加强了划拨用地管理,严格控制划拨用地范围,全面推进了国有土地的有偿使用。
七规划实施情况综合评估
(一)评估指标选择
根据国土资源部规划司《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南(试用)》的要求,结合营口市的土地利用特点,同时经过多次专家论证,最后确定了营口市土地规划执行的评价指标体系。
市级土地利用总体规划评估重点是规划对区域土地利用的宏观指导和区域间用地协调,因此指标体系应侧重于区域宏观调控。
营口市土地规划指标的选择遵循了全面性原则、代表性原则和可比较性原则,最终选取了22个指标组成规划实施评估指标体系。
营口市市级规划指标体系可分为规划主要指标实施情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况和规划与经济社会发展匹配度五类指标及计算值。
营口市土地利用总体规划于2009年批准实施,本次定量评估拟对2012年的各项指标进行评分,最终明确规划实行情况、找出实施中出现的各项问题,提出综合评估意见。
表7-1营口市土地利用总体规划实施评估指标体系
评价目标
评价指标
2012年指标分值(d)
规划主要指标实施情况
耕地保有量目标实现程度
100
基本农田保护目标实现程度
100
城乡建设用地规模目标实现程度
100
新增建设占用耕地规模目标实现程度
100
整理复垦开发补充耕地义务量目标
100
人均城镇工矿用地规模目标实现程度
53.39
建设用地总规模目标实现程度
100
城镇工矿用地规模目标实现程度
100
新增建设用地规模目标实现程度
100
新增建设占用农用地规模目标实现程度
100
用地结构与布局情况
城乡建设用地结构变化情况
100
生态用地保护情况
68.79
允许建设区使用情况
34.1
禁止建设区保护情况
100
用地节约集约程度
建设用地地均GDP增长率
68.89
新增建设用地地均固定资产投资
82.22
闲置土地处置情况
76
人均农村居民点用地情况
85
规划实施情况
土地违法违规案件结案率
88.3
规划修改情况
100
规划协调衔接与公众参与情况
75
规划与经济社会发展匹配度
城镇化与用地增长弹性系数
2.05
(二)评价指标权重的确定
1、权重确定原则
权重应依据评价目标、评价指标对土地利用总体规划评估的影响程度来确定。
评价目标、评价指标的权重值在0~1之间,每个目标对应下一层分值指标的权重之和都应为1。
2、权重确定方法
确定权重主要依据特尔菲测定法、因素成对比较法和层次分析法等几种方法。
本次营口市土地利用总体规划实施评估评价选用特尔菲测定法来确定总体评价及评价目标指标权重。
特尔菲法是由美国兰德公司发展的一种新型专家预测方法。
它通过寄发调查表的形式征求专家的意见,专家在提出意见后反馈回来,组织者将得到的初步结果进行综合整理,然后再反馈给各位专家,请他们重新考虑后再次提出意见,经过几轮的轮流反馈过程,专家意见基本趋向一致,依此得出预测结果。
即根据专家的经验和主观判断,对大量无法定量分析的因素进行统计,并将结果再返回给专家,使分散的意见收敛,充分发挥信息反馈和信息控制的作用,最后集中在协调一致的结果上。
其测算方法是首先对各因素进行多轮次的专家打分,并按下式计算权重值:
其中
=1
式中:
c——评估分值
Wi——第i个评估因素作用权重值
di
——第i个评估因素作用分值
特尔菲打分法实施要求:
(1)专家应是熟悉土地利用总体规划等有关行业的技术、管理专家以及高层次决策者,专家总体权威程度较高,总数为10—40人;
(2)专家打分应根据相应工作的背景材料和打分说明进行,在不协商的情况下独立打分;
(3)从第二轮打分起,打分必须参考上一轮打分的结果进行;
(4)打分轮次为2—3轮。
本次营口市土地利用总体规划实施评估的特尔菲法打分主要是通过专家对土地利用总体规划实施评估权重做出统计估算,因此,专家的选择、测定是很重要的。
在专家选取时主要以其权威性、代表性为原则,专家人数符合规范要求。
本次评价因素及权重打分的专家主要包括高校的博导、教授、营口市国土资源局以及湖北永业行评估咨询有限公司等有关部门的技术、管理专家和高层决策人员。
根据国土资源部规划司《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南(试用)》的要求,编制了营口市土地利用总体规划实施评估指标权重打分表。
各位专家按照营口市土地利用总体规划实施评估的指数、分指数、分指数指标权重进行打分,营口市土地利用总体规划实施评估指标总共进行了
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