土地利用结构调整凤凰.docx

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土地利用结构调整凤凰

目录

前言1

第一章总则2

第一节规划修改目的2

第二节规划任务2

第三节规划修改依据2

第四节规划范围及期限3

第二章规划修改背景4

第一节区域概况4

第二节土地利用现状及潜力5

第三节土地利用形势7

第三章土地利用战略及规划调控目标9

第一节经济社会发展战略9

第二节土地利用战略9

第三节规划调控目标11

第四章土地利用结构调整13

第一节合理调整农用地结构13

第二节优化建设用地结构14

第三节适度开发未利用地15

第五章土地利用空间布局调整16

第一节农用地布局调整16

第二节建设用地布局调整16

第三节其他土地布局调整18

第六章土地利用分区与空间管制19

第一节土地利用综合分区19

第二节土地用途分区及管制21

第七章耕地保护与土地整治24

第一节耕地保有量和基本农田保护目标24

第二节土地整理复垦开发24

第三节耕地与基本农田保护和利用措施25

第八章建设用地空间管制与节约集约利用27

第一节建设用地空间管制及管制规则27

第二节中心城区建设用地规模与布局29

第三节建设用地集约节约利用目标31

第四节建设用地集约节约利用措施31

第九章土地利用重大工程33

第一节重点建设项目的确定33

第二节重点建设项目的安排33

第十章土地生态建设及地灾评估35

第一节生态环境分区35

第二节土地生态环境建设36

第三节中心城区地质灾害危险性评估37

第四节中心城区压覆矿产查询与评估38

第十一章乡镇土地利用规划控制39

第一节乡镇土地利用目标调控39

第二节建制镇土地利用规划39

第十二章规划实施保障措施43

第一节　加强规划对土地利用的整体控制43

第二节　健全规划实施管理制度43

第三节　完善经济手段调控措施44

第四节建立规划实施的技术保障体系45

第五节　推进规划民主决策45

第六节加强教育宣传46

第十三章附则47

前言

《凤凰县土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称“现行规划”）自实施以来，在保护耕地和基本农田、控制并引导城乡建设用地、增强依法用地意识等方面发挥了积极作用，并取得了一定成效。

随着武陵山片区区域发展与扶贫攻坚和我省新一轮西部大开发战略的推进，县域交通网络不断完善，特别是铜仁·凤凰机场的建成，吉怀高速、凤凰至大兴高等级公路的拉通，凤凰县面临的经济社会发展形势发生了重大变化，现行规划与凤凰县社会经济发展定位、发展方向和用地布局等方面的矛盾逐步凸显，需对现行规划进行必要的修改和完善。

本次凤凰县土地利用总体规划修改依据国家有关土地利用的法律法规及方针政策，以科学发展观为指导，全面贯彻土地基本国策，基于凤凰县经济社会发展与土地利用的新形势和新背景，从严保护耕地、合理引导建设用地、节约集约利用土地的要求出发，调整土地利用结构，优化土地利用空间布局，维护土地生态安全，提出保障规划实施的有效措施，为促进区域经济、社会、环境的可持续发展提供用地保障。

第一章总则

第一节规划修改目的

全面贯彻落实科学发展观，坚守“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，以土地管理相关法律法规为依据，以湖南省国土资源厅下发关于《凤凰县土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估报告》审查意见及其确定的主要规划调控指标为指导，围绕实现土地资源可持续利用的战略目标，严格保护耕地和基本农田，统筹区域、城乡和各业用地，科学调整土地利用结构，合理优化土地利用布局，促进土地节约集约利用，协调土地利用与生态建设的关系，强化土地用途管制，完善规划实施保障机制和措施，增强土地利用对凤凰县经济社会持续、健康发展的保障能力。

第二节规划任务

1、根据凤凰县土地利用现状特点和经济社会发展的态势，分析土地利用存在的主要问题与面临形势，明确规划期内土地利用战略和政策导向。

2、统筹安排各类、各区域用地，进行土地用途分区，调整土地利用结构和优化土地利用布局以及明确土地用途管制的规则与措施。

3、确定土地利用调控目标，根据未来人口增长趋势与经济发展空间格局，确定各乡镇土地利用调控指标，确保凤凰县土地利用规划目标的实现。

4、全面推进土地整理复垦开发，保障重点项目用地，制定切实可行的经济、社会、法律、技术和管理等措施，确保土地利用总体规划贯彻实施。

第三节规划修改依据

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

3、《湖南省土地利用总体规划条例》；

4、《湖南省耕地质量管理条例》；

5、《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）；

6、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（湘国土资发〔2012〕2号）；

7、《湖南省人民政府关于加强土地利用总体规划计划管理的通知》（湘政发〔2011〕9号）

8、湖南省国土资源厅《关于规范土地利用总体规划调整与修改工作的通知》（湘国土资发〔2012〕10号）

9、《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南》（试行）；

10、《土地利用总体规划评估修改指导意见》（征求意见稿）；

11、《凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划》；

12、凤凰县城镇总体规划及林业、交通、水利、农业等部门规划；

13、湖南省国土资源厅下发《关于<凤凰县土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估报告>审查意见》。

第四节规划范围及期限

本规划范围为凤凰县县域全部土地，总面积为173355.93公顷，包括9个建制镇和15个乡。

规划以2005年为规划基期年，规划修改基期年为2013年，规划期限为2006-2020年，2020年为规划目标年。

第二章规划修改背景

第一节区域概况

一、自然条件

凤凰县位于湖南省西部边缘，湘西土家族苗族自治州的西南角，地处东经109°18′－109°48′，北纬27°44′－28°19′之间，东临泸溪县，北与吉首市、花垣县毗邻，南抵怀化市麻阳苗族自治县，西接贵州省铜仁市和松桃县。

全县地形复杂，地势西北高、东南低，自西北向东南呈中山、中低山、低山三级阶梯递降的地貌轮廓明显。

地貌类型多样，岩溶地貌发育，其中以山地、丘陵、山原地貌为主，多样化的地貌类型，形成了土壤、植被类型多样、生物资源丰富、农作物适种性广的特点，为全县农、林、牧、副、渔的综合发展提供了有利的自然条件和丰富的自然资源。

全县属于中亚热带山地季风湿润气候，具有气候温暖、四季分明、雨量充沛等特点，为发展农业生产、四季作物常青提供了有利的气候条件。

全县交通便利，G209、S308和凤大二级公路在县境内纵横交错，枝柳铁路在县域东部穿过，县城距离铜仁·凤凰机场30公里且有凤大二级公路直达，已建成的包茂高速公路、杭瑞高速公路进一步加强了凤凰县对外交通联系。

由民航、高速公路、国道、省道、铁路干线组成的综合交通网络大大提升了凤凰县在湘西地区的交通区位优势和辐射影响能力。

凤凰县矿产资源丰富，有较大的开发价值。

经地质部门初步探明，目前已发现的矿藏有35种，这些矿产品中，汞、铅、锌、石煤、硫铁矿、锰矿、重晶石、石灰石分布广，储量大，品位高，埋藏浅，易开采。

二、经济社会发展条件

凤凰县辖9镇15乡，是一个以苗族为主多民族聚居的山区农业县。

2013年全县总人口42.30万人，城镇化率为32.81%。

在总人口中，以苗族、土家族为主的少数民族人口占总人口的77.60%。

近年来，凤凰县抓住西部大开发和湘西地区大开发等有利时机，加强了经济结构调整，全县依托旅游资源、矿产资源和山地资源优势，形成了一批具有地方特色的支柱产业和主导产品。

以凤凰国家历史文化名城为支撑的旅游业具有一定的规模，旅游带动第三产业乃至全民经济的发展成效显著，旅游带动第三产业以年均12%以上的增幅快速发展，实现增加值占GDP的56%以上；同时，在矿产、竹木、食品、药材等方面也拥有一定的加工和制造能力。

农业产业化开始起步，初步形成了以椪柑、猕猴桃为主的林果业，以烟叶、油料、蔬菜为主的农经作物，以牲猪、山羊、黄牛为主的畜牧水产业等农村支柱产业。

在经济结构大调整的背景下，国民经济呈现良好的发展态势，2013年全县实现生产总值54.46亿元，比上年增长3.1%，其中第一产业增加值7.31亿元，第二产业增加值9.85亿元，第三产业增加值37.23亿元；全县财政总收入6.37亿元，增长25.64%，城镇居民人均可支配收入16156元，农民人均纯收入5733元。

第二节土地利用现状及潜力

一、土地利用结构

2013年末，凤凰县土地总面积173355.93公顷。

其中，农用地总面积154752.71公顷，占土地总面积的89.27%；建设用地总面积为6133.88公顷，占土地总面积的3.54%；其他土地12469.34公顷，占土地总面积的7.19%。

农用地中，耕地34111.27公顷，占全县土地总面积的19.68%；园地6389.57公顷，占全县土地总面积的3.69%；林地107830.19公顷，占全县土地总面积的62.20%；其他农用地6421.68公顷，占全县土地总面积的3.70%。

建设用地中，城乡建设用地4509.90公顷，占全县土地总面积的2.60%；交通水利用地1521.65公顷，占全县土地总面积的0.88%；其他建设用地102.33公顷，占全县土地总面积的0.06%。

其他土地中，水域1515.42公顷，占全县土地总面积的0.87%；自然保留地10953.92公顷，占全县土地总面积的6.32%。

二、土地利用特点

1、土地利用类型多样，以林地、耕地为主

由于受地形、地貌、气候、水文等自然条件的影响，全县土地利用类型复杂多样，其中以林地、耕地为主，分别占全县土地总面积的62.20%和19.68%，二者合计超出全县土地总面积的2/3。

2、土地开发利用程度较高，后备资源充足

2013年全县已利用土地面积为160886.59公顷，土地利用率达92.81%，开发利用程度相对来说较高；可供开发利用的自然保留地面积为10953.92公顷，占全县土地总面积的6.32%，土地后备资源充足。

3、土地利用地域差异明显

全县耕地保持原有的耕作状况，主要分布在交通干道沿线以及西北部分乡镇，这些地方地势比较平坦，光照充足，耕作条件较好；城镇用地主要分布在G209、S308沿线的各建制镇；林地分布较广，但分布最集中的是沱江镇、木江坪镇、茶田镇、吉信镇、水打田乡。

三、土地利用中存在的问题

1、城乡建设用地缺乏统筹，二元用地结构问题突出

2013年凤凰县农村居民点用地为3727.06公顷，占建设用地总面积的60.76%，农村居民点用地布局分散，村庄周围空坪隙地较多，集约利用水平较低，农村人口人均用地达到了130平方米。

近年来，凤凰县城镇化进程加快，但农村居民点用地缩减速度明显低于城镇建设用地增加速度，新增建设用地过于向城镇建设倾斜，闲置土地未得到及时利用，农村居民点分布散，布局凌乱，土地闲置率较高，城乡二元用地结构问题突出。

2、土地生产条件亟待改善

凤凰县土地利用以耕地和林地面积最大，实行家庭联产承包责任制后，由于农业基础设施建设投入严重不足，原有骨干水利设施老化失修，沟路渠等田间基础设施不配套，部分基本农田缺乏有效灌溉，45%左右的农田不能旱涝保收，制约了农地生产能力的发挥和生产效益的提高，与新农村建设和农业现代化发展要求不相适应，土地生产条件亟待改善。

3、工矿用地布局分散，土地集约化程度较低

县域内矿产资源丰富，各类工矿企业繁多，如茨岩、新场等乡镇，但规模企业较少，集约化程度低，占用了大量的土地资源。

四、土地利用潜力

全县土地整理复垦开发新增耕地总潜力为3013.00公顷，其中，农用地待整理面积14791.00公顷，新增耕地潜力312.00公顷；待复垦土地面积1367.00公顷，新增耕地潜力912.00公顷；待开发未利用面积2628.00公顷，新增耕地潜力1789.00公顷。

第三节土地利用形势

一、社会经济发展机遇

在国家实施的“武陵山片区区域发展与扶贫攻坚”和湖南省出台的“湘西地区开发战略”的背景下，凤凰县将获得更大的发展空间。

凤凰县已被纳入国家扶贫攻坚的范畴，这为凤凰县经济发展提供了良机，在“武陵山片区区域发展与扶贫攻坚”实施中将直接受益。

“武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划战略”重点内容是建设基础设施、改善生态环境、发展特色经济和提高科技教育水平，这四个方面正是凤凰县经济实现可持续发展和快速发展的重点，而国家对该片区所做的产业指导规划正是凤凰县产业优势所在，其中包括生态人文旅游、高效农业、资源深加工、生态建设等。

在政策上国家对扶贫攻坚区域制定了一系列优惠政策，如外资政策、税收政策等，这些都有助于凤凰县营造良好的招商引资环境。

另外，包茂高速、杭瑞高速的拉通，铜仁·凤凰机场的扩建，将进一步拉近凤凰与全国各大城市的距离，为凤凰带来广阔的发展前景，进一步拉动全县的经济增长，包括旅游品市场、消费品市场、劳务输出和投资机会等。

此外，凤凰县还享受湖南省扶贫攻坚主战场以及国家和省对民族地区社会经济发展的扶持政策，这些均为凤凰县的经济发展提供了有利条件。

二、土地规划面临的挑战

近年来，凤凰县的经济增长主要靠旅游业拉动，支撑旅游业发展的配套服务设施用地如酒店、宾馆、旅社、餐馆、交通、环卫、通讯、医疗等用地迅速增加，旅游业对全县第三产业和整个地区经济的带动作用会更加显著，交通用地、旅游服务设施用地将会继续大幅度增加；与此同时，随着“凤凰工业集中区”、“烟雨凤凰”等在凤凰县的落户，势必会加快凤凰县城镇化进程，区域经济也将得到迅猛发展，未来的城镇建设需求也将进一步加大。

今后，全县的土地利用结构和布局将有很大的调整，“现行规划”已不能适应经济发展的变化，需要在处理土地资源保护与经济发展的关系、协调土地资源利用与生态环境保护的关系等方面有一个较为长期的、科学的、合理的统筹安排，更好地发挥土地规划的引导和控制作用。

第三章土地利用战略及规划调控目标

第一节经济社会发展战略

一、社会经济发展战略定位

根据凤凰县经济发展战略，结合凤凰县国民经济和社会发展“十二五”规划和区域经济发展特点，考虑宏观发展背景，确定凤凰县经济发展的战略定位：

①整合旅游资源，大力开发发展特色旅游产业，成为国内外知名的旅游胜地。

②发展具有地方特色的山区优质高效农业，建立生态农业示范基地，提高特色名优新特产品质量和产量。

③大力发展新型工业，加快发展矿产品加工业、扶持农副产品加工业、提升民族工艺业，培育药材加工业，大力开展服饰、蜡染、扎染、姜糖、银器等旅游特色商品加工。

④发展边贸市场经济和民营经济。

二、社会经济发展战略目标

通过对凤凰县的区位条件、经济和产业发展情况、城镇化进程、宏观背景进行分析，结合凤凰县国民经济和社会发展“十二五”规划中“文化旅游、民营主体、扶贫攻坚、科教兴县、工业化、城镇化”的六大带动战略，参考凤凰县人口和经济发展指标的预测结果，可确定凤凰县的社会经济发展战略目标。

1、2020年，全县国内生产总值达到80亿元，年均增速保持在12%左右；全社会固定资产投资达到36亿元。

2、人口发展战略目标：

2020年全县总人口数控制在43万人以内。

3、城镇化发展战略目标：

2020年城镇化水平达到50%。

4、生态发展战略目标：

2020年森林覆盖率达到47%。

第二节土地利用战略

一、战略目标

以全面建设小康社会为目标，以中部崛起、“武陵山片区区域发展与扶贫攻坚”和湘西地区开发为契机，以调整经济结构、转变经济增长方式和提高发展质量为主线，围绕凤凰县“文化旅游、民营主体、扶贫攻坚、科教兴县、工业化、城镇化”六大带动战略，优化全县土地利用与布局。

以全县经济社会发展条件和自然资源环境为基础，充分利用交通和区位优势，完善县城中心城市功能，加快特色小城镇建设，协调城乡区域发展，打破城乡二元结构格局，努力将凤凰县的现代农业做大、新型工业做强、特色旅游业做精。

二、战略重点

1、严格保护耕地特别是基本农田

认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，把基本农田保护放在首位，强化基本农田的数量、质量和生态全面管护。

在规划期内，重点保护和建设好地域面积较大、耕作条件较好的阿拉营镇、吉信镇、腊尔山镇、沱江镇、两林乡等乡镇的耕地；加强对占用和补充耕地的评价，积极实施耕作层剥离回填工程，确保补充耕地的质量；严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，科学划定基本农田；结合新农村建设和农村土地综合整治项目的实施，划定基本农田保护区。

2、统筹城乡发展用地

加快县城沱江镇、凤凰工业集中区和中钢集团钒锰开发园的建设，推进G209国道和S308省道沿线小城镇建设的同时，实行城乡建设用地增减挂钩，对部分利用不合理、不充分和废弃闲置的农村集体建设用地以及位于城镇规划圈外废弃的工矿用地等进行整理复垦，并将整理新增的农用地、耕地面积，等量核定为建设占用农用地、耕地指标，直接置换用于农村居民点和城镇建设，以促进用地布局优化。

3、促进土地节约集约利用

规划期内，坚持统筹安排各类用地，以适应发展的需要，各行业的发展应充分利用闲置、低效土地，充分利用全县存量建设用地。

提高县城与工业集中区的用地标准和条件，明确投资项目强度、容积率和用地规模；合理确定城乡建设用地扩展边界，优化允许建设区和拓展建设区内用地布局；积极推进以建设社会主义新农村为目标的农村居民点整理，提高土地利用效率。

4、加强土地生态建设

协调土地利用与生态建设，按照建设环境友好型社会的要求，保护基础性生态用地，因地制宜、因势利导，改善土地生态环境。

坚持资源开发与环境保护相协调，建设土地生态安全屏障，鼓励城镇组团发展，实行组团间农田与绿色隔离带有机结合，发挥耕地的生产、生态功能。

加大土地生态环境整治力度，积极防治土地污染，综合整治土壤环境，促进经济社会可持续发展和生态环境良性循环。

第三节规划调控目标

一、耕地保护目标

严格执行耕地占补平衡制度，积极推进土地综合整治，强化地质灾害的防治，稳定耕地面积。

保证基本农田数量不减少，质量逐步提高，确保基本农田的生态服务功能明显提高。

到2020年，全县耕地保有量不低于29786.00公顷；基本农田保护面积不低于27388.00公顷。

二、建设用地控制指标

建设用地总规模：

2020年控制在7368.09公顷以内。

城乡建设用地总规模：

2020年控制在5568.58公顷以内。

城镇工矿用地规模：

2020年控制在2752.02公顷以内。

三、新增建设用地控制指标

规划期间，新增建设用地2865.49公顷，建设占用农用地2666.77公顷，其中建设占用耕地1073.67公顷。

四、土地整理复垦开发补充耕地目标

2006-2020年土地整理复垦开发补充耕地面积为2407.34公顷，其中通过土地整理增加耕地309.23公顷，通过土地复垦增加耕地677.50公顷，通过土地开发增加耕地1420.61公顷。

五、生态环境保护目标

贯彻环境优先理念，进行生态敏感性分区，加强土地用途管制，使生态环境保护用地得到重点保护。

重点加强凤凰国家地质公园、南华山国家森林公园、两头羊自然保护区、九重岩自然保护区、水库水源涵养区的生态保护以及沱江、白泥江、万溶江等流域水源涵养区的生态保护，这些区域生态敏感性强，生态系统功能重要，是重点保护区域。

中心城区城镇建设用地规划范围内划定生态保护用地109.96公顷。

六、土地利用效率目标

土地利用率：

2020年达到93.64%。

土地产出率：

2020年达到397.99万元/平方公里。

万元GDP占地面积：

2020年为0.29公顷。

第四章土地利用结构调整

根据湖南省国土资源厅下发《关于<凤凰县土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估报告>审查意见》中确定的土地利用目标，合理调整土地利用结构。

第一节合理调整农用地结构

2013年，全县农用地面积为154752.71公顷，占土地总面积的89.27%；到2020年，全县农用地面积为155074.21公顷，占土地总面积的89.45%。

一、耕地

2013年，全县耕地面积34111.27公顷，占土地总面积的19.68%；到2020年全县农用地为34702.66公顷，占土地总面积的20.02%，比2013年增加591.39公顷。

本次规划修改划定基本农田保护面积27418.18公顷。

二、园地

2013年，全县园地面积6389.57公顷，占土地总面积的3.69%；到2020年全县园地面积为6507.20公顷，占土地总面积的3.75%，比2013年增加117.63公顷。

三、林地

2013年，全县林地面积107830.19公顷，占土地总面积的62.20%；到2020年全县林地面积为107953.43公顷，占土地总面积的62.27%，比2013年增加123.24公顷。

四、其他农用地

2013年，全县其他农用地面积为6421.68公顷，占土地总面积的3.70%；到2020年全县其他农用地面积为5910.92公顷，占土地总面积的3.41%，比2013年减少510.76公顷。

第二节优化建设用地结构

2013年，全县建设用地面积6133.88公顷，占土地总面积的3.54%；规划到2020年，全县建设用地面积7250.83公顷，占土地总面积的4.18%，比2013年增加1116.95公顷。

一、城镇用地

2013年，全县城镇用地面积601.41公顷，占土地总面积的0.35%；规划至2020年，全县城镇用地面积1906.43公顷，占土地总面积的1.10%，比2013年增加1305.02公顷。

二、农村居民点用地

2013年，全县农村居民点用地面积3727.06公顷，占土地总面积的2.15%；规划至2020年全县农村居民点用地面积2820.96公顷，占土地总面积的1.63%，比2013年减少906.10公顷。

三、采矿用地及其他独立建设用地

2013年，全县采矿用地及其他独立建设用地面积179.25公顷，占土地总面积的0.10%；规划至2020年，全县采矿用地及其他独立建设用地面积840.36公顷，占土地总面积的0.49%，比2013年增加661.11公顷。

四、交通运输用地

2013年，全县交通运输用地面积1040.68公顷，占土地总面积的0.60%；规划至2020年，规全县交通运输用地面积875.82公顷，占土地总面积的0.51%，比2013年减少164.86公顷。

五、水利设施用地

2013年，全县水利设施用地面积480.97公顷，占土地总面积的0.28%；规划至2020年，全县水利设施用地面积545.57公顷，比2013年增加64.60公顷。

六、其他建设用地

2013年，全县其他建设用地面积102.33公顷，占土地总面积的0.06%；规划至2020年，全县其他建设用地面积261.69公顷，占土地总面积的0.15%，比2013年增加159.36公顷。

第三节适度开发未利用地

2013，全县其他土地面积12469.34公顷，占全县土地总面积的7.19%；规划至2020年，全县其他土地面积11030.89公顷，占全县土地总面积的6.36%，比2013年减少1438.45公顷。

一、水域

2013年，全县水域面积1515.42公顷，占土地总面积的0.87%；规划至2020年，全县水域面积1515.04公顷，占土地总面积的0.87%，比2013年减少0.38公顷。

二、自然保留地

2013年，全县自然保留地面积10953.92公顷，占土地总面积的6.