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惠州大亚湾经济技术开发区

惠州市大亚湾经济技术开发区

土地整治规划

（2016-2020年）

惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局

二〇一八年三月

目录

前言1

第一章总则2

第一节规划任务2

第二节规划依据2

第二章背景与形势6

第一节区域概况6

第二节上轮土地整治规划实施评价8

第三节土地整治机遇与挑战11

第三章土地利用现状与土地整治潜力15

第一节土地利用现状15

第二节土地整治潜力17

第四章土地整治规划原则和目标20

第一节土地整治规划原则20

第二节土地整治规划目标21

第五章任务安排24

第六章项目安排26

第七章土地整治资金与效益评价28

第一节资金需求28

第二节资金筹措28

第三节预期效益30

第八章规划实施保障措施34

第一节严格执行土地整治规划34

第二节加强土地整治基础建设与管理35

第三节加强规划实施的公众参与机制36

第四节创新土地整治激励机制37

附表39

附表1大亚湾区土地利用现状表（2015年）39

附表2大亚湾区土地整治规划控制指标40

附表3大亚湾区土地整治规划指标分解表41

附表4大亚湾区土地整治潜力汇总表42

附表5大亚湾区土地整治项目表43

附图44

前言

土地整治是优化土地利用结构、增加耕地数量、提高耕地质量、提高节约集约用地水平的重要手段，是统筹经济社会发展和耕地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要举措。

土地整治规划是完善落实土地利用总体规划的重要措施，是保障土地整治活动科学、有序开展的重要前提。

为深入贯彻科学发展观，促进耕地保护和节约集约用地，推进新农村建设和城乡统筹发展，推进生态文明建设，结合《惠州市土地整治规划（2016-2020年）》、《大亚湾区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》等相关规划与政策文件，编制《惠州市大亚湾经济技术开发区土地整治规划（2016-2020年）》（以下简称“本规划”）。

本规划基期为2015年，规划期为2016—2020年，规划目标年为2020年。

土地基础数据采用2015年土地变更调查数据。

规划范围涵盖惠州市大亚湾经济技术开发区辖区内全部土地。

第一章总则

第一节规划任务

本规划在全面分析土地整治潜力基础上，开展土地整治重大问题研究，阐明大亚湾经济技术开发区土地整治战略，确定未来五年土地整治目标任务，明确各类型土地整治项目，科学分析资金供需状况及效益，制定规划实施的保障措施，是指导全区土地整治工作的纲领性文件，是规范有序开展土地整治工作和建设旱涝保收高标准基本农田的依据。

同时协调土地整治规划与土地利用总体规划、矿产资源总体规划、地质灾害防治规划等相关规划的关系，保障和促进土地整治规划的顺利高效实施。

第二节规划依据

（一）法律法规

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）；

3、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）；

4、《土地复垦条例》（2012年）；

5、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年）；

6、《中华人民共和国环境保护法》（1989年）；

7、《基本农田保护条例》（1998年）。

（二）政策文件

1、《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见（中发〔2017〕1号）》；

2、《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见（中发〔2017〕4号）》；

3、《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见（国办发〔2016〕22号）》；

4、《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见（国发〔2017〕24号）》；

5、《七部委关于扎实推进高标准农田建设的意见（发改农经〔2017〕331号）》；

6、《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见（国土资规〔2016〕8号）》；

7、《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知（国土资规〔2016〕10号）》；

8、《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）（国土资发〔2016〕147号）》；

9、《国土资源部财政部关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知国土资函〔2017〕63号》；

10、《国土资源部关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见（国土资规〔2017〕2号）》；

11、《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知（国土资发〔2017〕41号》；

12、国务院、国土资源部和广东省颁布的其他有关土地整治规划编制与实施的政策和规定。

（三）规程规范

1、《县级土地整治规划编制规程》（TD/T1035-2013）；

2、《广东省县级土地利用规划数据库标准（试行）》；

3、《土地开发整理规划编制规程》（TD/T1011-2000）；

4、《高标准基本农田建设标准》（TD/T1003-2012）；

5、土地开发整理标准（TD/T1011-1013-2000）；

6、土地复垦方案规程（TD/T1031-2011）；

7、城镇规划标准（GB50188-2001）；

8、土地开发整理定额标准项目预算定额标准（财综〔2011〕128号）。

（四）其他资料

1、《惠州大亚湾经济技术开发区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

2、惠州市大亚湾经济技术开发区“三旧”改造规划标图建库成果（2017年）；

3、惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用变更数据（2015年）；

4、《惠州市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》；

5、《惠州市土地整治规划（2016-2020年）》；

6、《惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》；

7、《惠州大亚湾经济技术开发区“十三五”石化产业发展规划）》；

8、《广东省惠州市大亚湾经济技术开发区地质灾害防治规划（2010-2025年）》；

9、《惠州大亚湾经济技术开发区环境保护和生态建设“十三五”规划》；

10、《惠州大亚湾（国家级）经济技术开发区“十三五”旅游业发展专项规划》；

11、《惠州市大亚湾经济技术开发区林地保护利用规划（2010－2020年）》；

12、《惠州大亚湾经济技术开发区海洋发展综合规划（2014-2020）》；

12、《关于下达《惠州市“十三五”土地整治规划县级规划指标预分解方案》的通知》（惠市国土资〔2018〕189号）。

第二章背景与形势

第一节区域概况

一、自然条件

惠州市大亚湾经济技术开发区（以下简称大亚湾区）位于广东省惠州市南部，界于东经114°20′～114°40′、北纬20°20′~～23°30′之间，东接惠东县，西临深圳市，南临南海，北连惠阳区，水路距香港中环码头47海里。

区域地层发育齐全，成土母岩以砂页岩和花岗岩为主，也有部分河流冲积物。

本区自然地形总体上呈西北-东南走向，东北部和西南部有两组山系；中部较平，地势北高南低，西北和东南分别是淡水河冲积形成的盆地和沿海的台地，地势平缓。

大亚湾地处北回归线以南，濒临南海，雨量充沛，阳光充足，气候温和，属亚热带海洋性季风气候区。

常年平均气温22.2℃，最低0.7℃，最高38.5℃。

年平均降水量1989.4mm，受季风影响，雨量主要分布在3月下旬至10月份中旬。

区内流域面积超过10平方公里的河流主要有淡澳河、坪山河、响水河、养公坑河、格木洞河、岩前河等。

区内海域面积近500平方公里，区西北隅哑铃湾海域水较深，5米等深线接近岸边，有一条深水槽从虎头门伸入到哑铃湾内。

霞涌海域水较浅，沿岸170米内，水深不到2米。

大亚湾区的土壤划分为4个土类、8个亚类、22个土属，44个土种，主要为赤红壤。

二、经济社会条件

2015年大亚湾区常住人口20.58万人，户籍人口8.69万人。

大亚湾区作为惠州市经济的中心地区之一，工业、第三产业都呈现出“龙头”的优势，带动整个惠州经济的发展。

大亚湾区基本形成了以石化产业为龙头，电子、汽车零部件、物流等多产业齐头并进的现代产业体系。

2015年，地区生产总值414.8亿元，比2010年增长41.6%，五年年均增长7.2%；人均GDP20.27万元（现价），继续高居全市首位；规模以上工业增加值309.4亿元，比2010年增长41.6%；第三产业增加值79亿元。

“十二五”累计完成固定资产投资总额1020.3亿元，年均增速28.1%，比全市高9.5个百分点。

2015年，地方公共财政预算收入42.57亿元，是2010年的3倍；税收总额274.9亿元，占全市的36.4%，为全市的税收做出了较大贡献；财政收入结构和质量处于较好水平，税收占财政收入比例达到81%。

三大产业结构由2010年的0.5：

87.5：

12.0调整为2015年的0.4：

80.6：

19.0。

其石化产业工业总产值794.9亿元，占全区规模以上工业总产值的62%，电子信息、汽车两大产业分别实现工业总产值232.4.亿元和112.3亿元，占全区规模以上工业总产值的18%和9%；港口吞吐量4579万吨，已建成码头15座，泊位42个，惠州港加快向现代化枢纽港发展；滨海旅游驶入发展的快车道，五年累计接待游客540万人次，比“十一五”时期增加了178万人次，同比增长49%。

第二节上轮土地整治规划实施评价

一、“十二五”土地整治规划实施效果

“十二五”期间，大亚湾区土地整治项目共35个，其中包括河涌整治项目16个、“三旧”改造16个，高标准基本农田建设项目3个。

共完成河道治理长度104.38km，建成高标准基本农田157.62公顷，完成三旧改造26.23公顷。

全区各项土地整治工作有序推进，通过项目建设，完善农田配套工程，改善生产条件，极大改善了项目区的环境条件，促进产业转型发展方面取得了较大的成效。

（一）增加了耕地面积，提高了耕地质量，巩固了粮食安全

大亚湾上一轮土地整治规划实施期间，通过土地整治，格田规整成方，农田水利设施配套完善，田间道路通畅，为农业现代化和集约化经营创造了有利条件，积极推广使用有机肥料和生物肥料，全面提高了全区的耕地质量，有效地增加了耕地的产出率。

（二）建立健全的管理体制机制，促进了土地整治工作有序推进

全区各级政府和有关部门紧密配合，按照区级监管、街道办事处负总责、行政村具体实施的原则，逐步建立起职责明确、各有侧重、上下联动、监管到位的土地整治管理体制和运行机制。

探索完善土地整治组织方式，形成了“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进”的共同责任机制。

（三）优化了城乡土地利用结构，提高土地节约集约度

按照“严控增量，盘活存量”的要求，积极推进农村建设用地整理和工矿废弃地复垦。

通过土地整治，优化了城乡建设用地结构布局，提升了节约集约用地水平，改善了城乡人居环境，推进了城乡均衡发展，为新型城镇化和区内经济发展拓展了建设用地空间。

（四）加大了土地生态环境整治，促进了生态文明建设。

在整治项目实施过程中，通过归并零散地块，建设配套农田排灌设施，新建或翻修农田道路，建设农田防护林、水土保持林等，改变了田块破碎、沟渠路分布杂乱的景象，形成了田成方、树成行、路相通、渠相连的标准农田格局；将农业生产与自然风光、人文景观结合，科学开展规划设计，增强了项目区的景观美观和视觉效应，改善了项目区的农田生态环境，使整个农业生态系统朝着良性的方向演进。

（五）形成良好整治机制，为本轮规划提供铺垫和借鉴

土地整治规划管理制度更加完善，基本形成了“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进”的良好工作机制；加强了土地整治制度建设，修订完善了土地整治专项资金管理办法，资金管理更加完善；建立健全了土地整治监测监管体系，项目实施监管更加严格，为本轮规划的编制和实施打下良好的基础，也对本轮规划乃至以后的规划编制具有一定的借鉴意义。

二、土地整治存在的问题

虽然大亚湾区在土地开发整治工作取得一定成效，但是，大亚湾区在土地开发整治工作中也出现了一些新情况和新问题，值得在新一轮土地整治规划过程中加以足够的重视。

其中日益突出的问题矛盾主要表现在以下几个方面：

（一）土地整治资金整合难

土地整治工作具体涉及路、水、电力、电信、卫生、文化、教育等多项内容的配套建设，涉及农业、水利、林业、民政等多个部门分别实施，导致资金分散使用，效益低微，没有形成集中扶持、规模扶持的效益。

（二）与相关规划衔接不够

实施的土地整治项目与财政、农业、水利、林业、交通等规划等衔接不够，土地整治规划作为实施性规划，规划编制没有充分结合财政、农业、水利、林业、交通等规划衔接，导致土地整治项目区重复，工程建设内容不统一，资金叠加效果不明显。

（三）项目后续管理难度较大

由于土地整治方面国家没有明确统一的工程完工后的后期管护措施，造成了一些工程完工不久就遭到破坏。

新建的田间道路坑洼不平，难以正常通行，树木成活率低，衬渠工程出现裂缝不防渗，以及节制闸门被偷等现象时有发生。

（四）公众参与程度有待提高

土地整治需要政府、集体经济组织和农民群众各个利益主体的广泛参与，其中以农民群众的参与尤为重要。

公众参与可直接了解项目区土壤和作物种植状况，以及周边交通道路、灌溉水源、排灌设施分布情况，弥补项目运行中技术和设计研究方面的不足，使项目的规划设计和管理更加有效。

第三节土地整治机遇与挑战

一、土地整治面临的机遇

（一）土地整治成为国家层面的战略部署

土地整治成为保发展、保红线、促转变、惠民生的重要推手和基础平台，成为国家层面的战略部署，为土地整治提供了良好的外部环境。

2015年，《中共中央关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设”，充分肯定了土地整治对保障国家粮食安全、转变农业发展方式、决胜全面小康的重要支撑与基础作用。

近年来，国家及各级政府陆续出台了各种政策措施，加强对土地整治的投入力度，推进土地整治有效开展。

如建立土地开发整理专项资金，将土地整治作为发展现代农业，提高农业综合生产能力的基础，并将土地整治与推新农村建设和统筹城乡发展有机结合起来，保障土地开发整理工作的顺利推进和项目的顺利实施。

当前，国家和我省大力推进一带一路、自由贸易区、粤港澳大湾区、珠三角一体化等国家战略的落实，我省同时实施了珠三角优化发展、粤东西北振兴发展的区域战略，实施了珠江东岸经济带、环大亚湾新区建设等省级战略，实施了一系列“强省”战略和“示范区”建设行动。

多重区域合作深化发展，多重政策优势叠加强化，有利于我区拓展发展空间，提升区域能级，发挥枢纽作用。

国家提出蓝色海湾整治行动、近零碳排放区示范工程等一系列重大工程，对我区以更高生态标准。

香港-深圳国际创新圈已经成为全球最大的创新圈。

香港发展空间受限，深圳向西、向北发展的陆上空间日益收窄，两地的生产、生活成本越来越高，向东发展不仅空间广阔，而且成本洼地效应依然十分明显，为此，港、深向东发展已成必然，这为我区由过去被动接受港深辐射、主要是承接港深两地中低端要素转移，转向从容对接港深发展、自主选择高端要素流入、实现与港深两地同步发展，创造了重要机遇。

（二）资金投入具有一定的保障

为推进土地整理的开展，广东省人民政府出台了多项政策，优先保障项目的资金来源，其内容主要包括：

确定新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费为土地整治的资金渠道，专项用于基本农田保护和建设、土地整理、耕地开发等，并落实到项目；明确规定项目资金来源于已收取的耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费；通过开展城乡建设用地增减挂钩等方式筹集土地整治资金等。

以此形成以财政投入为主，银行融资、社会垫资为补充的农村土地整治资金筹集格局，为大亚湾区土地整治的开展尤其是重大项目的实施提供了相应的资金保障。

（三）区域和城镇发展要求

大亚湾区人多地少，耕地后备资源稀缺，随着工业化、城镇化的快速发展，“十三五”期间经济要发展、村镇要扩大、人口要增长、生态要保护，这一切都对土地利用和管理带来了巨大的压力。

这就要求大亚湾区必须坚持城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，通过土地整治实践来支撑和实现城镇功能，从根本上破解城镇发展的用地难题。

二、土地整治面临的挑战

（一）土地整治潜力有限，生态环境约束性增强

经过上一轮土地整治规划实施后，大亚湾区农用地整理潜力已充分挖掘，高标准基本农田建设已基本覆盖基本农田范围，开发条件较好的后备资源皆已开发。

农村居民点建设用地比重大，散乱、闲置现象较为严重；部分地区城镇工矿建设用地节约集约利用水平较低。

历史遗留损毁土地面积较大，自然灾害损毁和生产建设活动损毁土地时有产生，土地整治任务繁重。

今后土地整治潜力集中在宜耕后备土地资源开发、城乡建设用地整理、耕地质量提升等方面。

宜耕后备资源开发对生态环境、水土保持、生物多样性有较大影响，且成本较高，因此在实施宜耕后备土地资源开发前、需要充分考虑生态环境的影响，与生态环境等规划相衔接。

（二）土地整治的难度较大，任务重

受自然地理、社会经济条件的限制，大亚湾区土地资源安全和实施土地整治面临巨大挑战。

随着非农建设用地需求量增加，生态保护和建设要求日益迫切；人均耕地面积下降，人地矛盾将更为突出。

这一方面体现了土地整治的重要性和必然性，同时也反映了整治的难度，包括资金筹集的难度、较高的技术等方面的压力，土地整治的难度大、任务重。

（三）土地整治资金、技术仍需不断突破

资金短缺是土地整治特别是后期管护有效开展面临的首要问题。

目前虽然基本形成了政府投入为主导，多种渠道资金为垫补的筹资方式，但由于土地整治工期长、花费大、投资效益见效慢等特点，加之政府投入的有限性和社会融资的风险性、管护主体的不确定性等因素，土地整治后期管护的资金来源滞后。

技术是土地整治开展的有力支撑，完整的技术体系不仅可以确保土地整治的质量，而且可以确保整治工作的规范性。

但目前大亚湾区土地整治还存在项目管理技术、工程设计技术以及项目实施后相关农业推广技术等不健全的现象，严重影响了土地整治工作的前期开展和后期管护。

（四）土地整治的要求不断提升

随着土地整理内涵的不断提升，其目标也从单纯的补充耕地转向建设性保护和提高耕地质量、推进新农村建设、城乡统筹发展及生态管护的多重目标转化。

随着现代农业基地发展、土地资源可持续发展、统筹城乡发展、生态景观建设等一系列综合要求的提出，通过土地整治推进区域生态环境保护、缓解城乡用地矛盾、促进城乡生产资料流动以及新农村建设客观上对土地整治要求提高。

大亚湾区新一轮土地整治在创新土地整理工程技术、管理模式、生态景观治理、统筹城乡发展模式等方面的任务十分艰巨。

第三章土地利用现状与土地整治潜力

第一节土地利用现状

一、土地利用结构

根据2015年大亚湾区土地变更调查数据，全区土地总面积为29300.10公顷。

各地类中林地面积最大，达12327.63公顷，占全区土地总面积的42.07%；其次是城镇村及工矿用地5381.62公顷，占总面积的25.10%；其余用地类型中耕地760.43公顷，占总面积2.60%；草地面积1581.32公顷，占总面积5.40%；园地面积2543.02公顷，占总面积8.68%；交通运输用地面积1204.90公顷，占总面积4.11%；水域及水利设施用地面积1945.10公顷，占总面积6.64%；其他土地面积1583.13公顷，占总面积5.40%。

具体详见附表1。

二、耕地质量分析（国家等）

以大亚湾区2015年土地利用变更调查成果图件为工作底图，以原有农用地分等成果为基础，按照《农用地质量分等规程》及农用地分等工作确定的相关参数，对耕地质量等级成果进行补充完善。

根据大亚湾区2015年耕地质量等级补充完善成果得知，评价结果表明：

自然质量等别划分为7个等（数字越小，等别越高），主要集中在2等和3等，分别占全区耕地面积的33.84%和28.74%；利用等别划分为5个等，主要集中分布在4等、5等和6等，分别占全区耕地面积的50.21%、20.87%和24.79%；经济等划分为5个等，主要集中分布在5等和6等，分别占全区耕地面积的37.98%和41.73%。

三、土地利用问题

（一）城乡用地结构不尽合理

一是城镇、农村居民点只注重外延扩张，不注重内部挖潜，内部闲置地未能得到充分利用，形成散、乱、空的状况；二是建设用地内部结构不合理。

城镇居民个人建房用地较多，布局分散，土地利用效益低，绿化用地较少；三是城镇基础设施不尽完善，功能不配套，规模效益较低。

（二）土地集约利用水平有待提高

大亚湾区存在较大规模的闲置存量土地，土地利用效率不高，在农村，空心村和零星户较为普遍；农业用地产出也还有较大的提升空间，全区总体的土地集约利用水平有待提高。

四、土地利用存在的问题

（一）人均耕地少，耕地保护压力大

2015年，大亚湾区耕地面积为760.43公顷，户籍总人口达8.69万人，人均耕地面积仅0.008公顷/人（0.13亩/人），低于联合国粮农组织确定的0.053公顷/人（0.80亩/人）的警戒线标准。

随着经济的快速发展，交通条件的逐步改善，大量工业企业将进驻大亚湾区，建设用地特别是城乡建设用地的需求逐步加大，将不可避免占用部分耕地。

为实现全区耕地占补平衡，规划期间必须加大土地整理补充耕地的力度。

但大亚湾区耕地后备资源布局比较分散，通过土地整理大规模补充耕地的难度大。

（二）农村居民点用地集约利用布局有待优化

2015年大亚湾区城镇村建设用地5426.89公顷，常住人口达20.58万，人均城镇村建设用地357.36平方米/人，高于国家标准。

建设用地布局局部失衡、利用粗放、效率不高等问题突出。

除沿公路、河流成带状分布以外，很大一部分城镇村建设用地成点状零星分布，导致其交通、排污设施配套不齐。

城镇人口密度和建设用地集约水平下降。

以往摊大饼式的城镇扩张模式，已经不适应当前新型城镇化发展的要求。

同时农村环境面源污染严重，大部分村镇有新屋无新村，其布局有待改善。

第二节土地整治潜力

大亚湾区土地整治潜力类型包括农用地整理潜力、农村建设用地整理潜力、城镇工矿建设用地整理潜力等类型。

其中农用地整理潜力包括高标准基本农田建设潜力和其他宜农用地整理潜力。

一、农用地整理潜力

1、农用地整理潜力

通过调查分析区内农用地的数量与分布，并结合大亚湾区地区实际情况，确定本轮农用地整理范围为一般耕地。

经综合分析和统计测算，全区农用地整理规模潜力为301.80公顷，主要集中分布在霞涌街道。

。

2、高标准基本农田建设潜力

通过调查分析基本农田的数量与分布、耕地质量等级等情况，土地利用总体规划新一轮基本农田35.00公顷规划范围在“十二五”土地整治期间已进行高标准基本农田建设，因此，此轮无高标准基本农田建设潜力。

3、垦造水田潜力

以省级下发的垦造水田调查数据作为评价对象，以各行政村为评价基本单元，按照建设潜力规模的大小、实施难易程度和群众意愿进行潜力分析。

全区无开垦水田潜力，全为改造水田潜力，改造水田潜力规模为17.93公顷，全部位于霞涌街道晓联村委会。

二、农村建设用地整理潜力

通过综合考虑各街道自然社会经济条件、农村人口变动趋势、城镇化发展水平及土地利用总体规划，结合以往整治实践确定农村建设用地的可补充耕地面积。

到规划期末，大亚湾区农村建设用地整理规模潜力为115.16公顷。

农村建设用地整理在澳头、霞涌和西区都有分布。

详见附表4。

三、城镇工矿建设用地整理潜力

规划期内大亚