第十二章 公共政策的研究与应用.docx

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第十二章公共政策的研究与应用

第十二章公共政策的研究与应用

第一节公共政策的研究者与研究组织

公共政策的研究,指的是政策研究者和研究组织为了给决策者提供解决公共问题的有效信息、政策方案或可操作建议而运用多学科的系统知识进行的科学规划、分析和预测活动。

公共政策的应用,指的是从实际操作层面对公共政策进行的评估、咨询和物化的活动。

如果我们从一个发现问题到解决问题的完整政策过程看，公共政策的研究及其应用体现的实际上还是决策主体与政策研究主体之间的互动过程。

公共政策研究主要是由一些独立的研究者和专门的研究组织来承担的。

作为政策研究的主体，独立的政策研究者有其自身的目标定位和运作方式，专门的政策研究组织也有其自身的发展目标和运行体制.

一、公共政策研究者一般是指那些独立于决策部门和政策研究组织之外，依靠其自身所掌握的丰富的专业知识和科学的分析方法，专门从事政策规划、分析和预测的人员。

本小节主要就公共政策研究者的构成及来源;出现的意义;主要的特征进行分析。

（一）公共政策研究者的构成及来源

公共政策研究者一般包括兼职政策研究人员和专职政策研究人员两种类型，但是他们的专业背景和学术取向却有着很大的不同。

公共政策研究者的来源主要包括以下几个方面：

1.对公共政策研究尤其是对政策过程感性趣的大学教师。

2.曾经或正在独立的研究机构和思想库从事专业性研究工作的人员。

3.曾经或正在政府、政府代理机构和公共团体内部从事研究工作和信息分析工作的人员。

4.曾经或正在压力集团和院外活动团体进行政策研究工作的人员。

5.曾经或正在政党内部一些为支持政党政治活动、维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门或团体内从事政策研究的人员。

6.自由职业的政策咨询人员。

（二）公共政策研究者出现的意义

公共政策研究者的出现,对于政策科学和公共政策实践都具有重大的意义和深远的影响：

1.公共政策研究者的出现是公共政策研究范式发生深刻变化的重要标志。

2.公共政策研究者的出现是公共政策研究队伍健全的重要标志。

3.公共政策研究者的出现是公共政策研究职业化的重要标志。

（三）公共政策研究者的特征

1.研究成果的功用性

2.身份上的民间性

3.研究过程的独立性和自主性

4.研究方法的专业性

5.主体运行的单一性

二、公共政策研究组织

（一）公共政策研究组织的特征、宗旨和类型

1.公共政策研究组织的特征:

（1）从组织功用看，政策研究组织以改进政策制定为目标，包括对政策制定系统的功能与组织机构进行改进，从而为产出高质量的政策方案服务。

（2）从人员及其知识结构看，政策研究组织是由具有多学科知识背景的学者和具有丰富实践经验的前政治活动家、前高级公务员组成的智囊型的群体。

（3）从体制构成看，政策研究组织实行学科分类与课题研究相结合的管理体制。

（4）从组织运行看，政策研究组织坚持研究、教学（包括培训）、开发（包括咨询）三位一体；坚持基础研究与应用研究并重，描述性研究与解释性研究并重。

（5）从价值追求和道德要求看，政策研究组织强调要坚持实事求是。

（6）从组织环境看，政策研究组织必须尽可能地与政策制定者和执行者保持良好的合作关系。

2.公共政策研究组织的宗旨

改进政策制定、实现公共决策的科学化与民主化是公共政策研究组织的最终目标。

围绕这一目标，政策研究组织的宗旨可以概括为以下几个方面：

（1）帮助决策者发现问题、确定目标;

（2）为决策者拟制、评估备选政策方案;

（3）对政策执行情况进行检测和反馈;

（4）构建分析模型和相关理论，发现公共决策过程中诸因素之间的因果联系或相关性;

3.公共政策研究组织的类型

就其性质而言，主要有以下几种类型。

（1）官方的政策研究组织

（2）半官方的政策研究组织

（3）民间的政策研究组织

（二）公共政策研究组织的体制和作用

1.公共政策研究组织的体制

政策研究组织大都建立了一套卓有成效的组织及领导体制，有如下模式：

（1）直线型，管理权限比较集中的组织及领导模式，强调下级为上级负责。

（2）职能型，即更强调对专业职能的分工与管理。

规模较大的研究机构采取这种形式的为多。

（3）直线参谋型，这一模式综合了直线型与职能型两种形式的优点，既保证了集中又保证了分散的专业管理作用。

许多大型研究机构采取这种组织形式。

（4）双重领导型，即把对事务性管理与对学术和咨询的管理区分开来。

在职能设置上，各政策研究组织都很注重

内部组织的合理化以及外部组织的灵活性。

（1）内部管理体制

政策研究组织一般采取理事会领导下的经理负责制。

（2）对外组织体系

许多政策研究组织还设立了对外组织，主要负责对外交流工作，包括开展对外学术交流，定期或不定期地组织专题讨论会等。

2.公共政策研究组织的作用

（1）作为咨询性参政机构，政策研究组织向决策者提供政策建议。

（2）作为知识的积累者和创造者，政策研究组织提供新的思想和观念。

（3）作为评估性机构，政策研究组织提供有关政策结果的信息。

（4）作为人才成长、储备的机构，政策研究组织源源不断地向政府输送高质量的官员和专家。

（5）作为宣传性机构，政策研究组织可以通过制造舆论的方式来传播其思想和观点。

（三）公共政策研究组织的研究风格

政策研究组织的研究风格,主要是指政策研

究组织在其运行过程中所体现出来的目的、学

风、方法等方面的特点，主要是指其研究工作

中表现的特点。

1.立足现实，着眼未来。

2.价值取向上的科学诉求。

3.研究成果的文本化。

4.研究方法上的多元化。

5.跨学科研究。

政策研究组织在研究方法上特别注意强调如下几个方面：

1.促使研究人员熟悉不同学科的思维方式或核心思想。

2.鼓励研究人员从社会、政治、经济的宏观角度出发，理解政策制定过程，把自己的专题研究同整体性研究结合起来，拓宽研究思路，拓宽视野和专业知识。

3.经常对行之有效的方法加以总结，鼓励不断创新，不断构建新的方法论。

4.重视人的因素，认为政策研究最终要靠“人的智慧”。

第1节研究活动：

政策规划、政策分析和政策预测

从政策研究的视角看，公共政策研究者和研究组织所参与政策过程的研究行为主要包括政策规划、政策分析和政策预测等几个方面:

一、政策规划

公共政策研究者和研究组织的政策规划活动主要包括以下几个方面：

（一）规划特定的研究问题

（二）规划设计研究方法论

（三）开发备选政策方案

（四）完成政策建议报告的规划分析

二、政策分析

（一）公共政策分析的意义、要素和原则

公共政策分析是指,政策研究者和研究组织以及决策者,把科学的知识和方法应用于政策的选择和公共问题的解决，在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。

公共政策分析的范围既包括政策内容，又包括政策问题的形成、政策规划及政策的合法化、政策的执行与结果等阶段的政策过程。

公共政策分析的目的在于寻找解决公共问题的适当方案。

1.政策分析的意义

（1）通过整合性与科际性的分析，发现问题的要害和症结所在。

（2）帮助决策者减少决策失误。

（3）改善公共部门在决策上的低效状况。

（4）增强决策的预期性和取向性。

2.政策分析的要素

政策分析的要素与政策内容和政策过程的

构成要素是一致的。

政策分析的基本要素有：

问题、目标、方案、模型、评估标准、实施效果、环境和信息。

3.政策分析的原则

（1）民主化原则

（2）系统性原则

（3）协调性原则

（4）多样性原则

（5）分合原则

（6）预测性原则

（二）公共政策分析的过程和若干基本关系

1.现在在公共政策分析领域,比较具有代表性的政策分析过程模式有三种:

（1）麦考尔―韦伯分析模式

（2）沃尔夫分析模式

（3）邓恩分析模式

2.在对政策分析过程的模式作了介绍和分析之后，我们还需要对政策分析过程中的若干基本关系进行一番梳理.

一般说来，在政策分析过程中需要处理好以下四种关系:

（1）应然（Whatitshouldbe）与实然（Whatitis）的关系;

（2）宏观与微观的关系;

（3）定性分析与定量分析的关系;

（4）现实与未来的关系。

（二）公共政策分析的过程和若干基本关系

（1）应然（Whatitshouldbe）与实然（Whatitis）的关系

政治哲学的基本学科功能，在于建立起公共政策的“应然的”基本价值标准;就政策过程来说，政策分析更注重于社会实践。

这就会造成公共政策的价值理念与社会现实之间的紧张关系,需要辩证地看待和处理这种应然与实然关系。

（2）宏观与微观的关系

区分宏观政策与微观政策的主要意义,在于彰显公共政策的层次性,实现宏观政策与微观政策之间的和谐与稳定.

（3）定性分析与定量分析的关系

在定性方法与定量方法的选择方面，需要注意以下几点：

1）要做好数量化分析，要求拥有基本的、必要的条件;

2）不能忽视定性方法的有效性;

3）在大部分政策分析过程中，理想的做法是将定性方法与定量方法互为补充、相互印证.

（4）现实与未来的关系现实与未来的关系主要体现在两个方面：

1）现有知识、信息和经验与未来发展情势的不对称和矛盾。

2）公共政策在本质上是关于资源或利益的合法分配形式问题，而资源或利益的分配有现实利益与未来利益之分。

三、政策预测

1.什么是公共政策预测

（1）预测是指研究人员通过运用已有的信息，对未来的社会状况和结构进行描述，并通过一定的方法，对各种信息予以加工和转换，以对未来产生影响的过程。

（2）公共政策预测，就是政策研究人员运用预测科学的理论和方法，运用已有的信息，对未来各个政策领域和各个阶段政策的需求情况、发展趋势以及变化规律进行分析和研究，得出相应的结论，并对未来产生影响的过程。

2.公共政策预测的必要性

政策预测是决策科学化的前提，是为决策服务的。

任何一项政策的制定都离不开对未来有关政策领域和有关阶段政策的需求情况、发展趋势以及变化规律的准确预测。

概括起来,政策预测的必要性有:

（1）避免或减少政策失误是政策预测得以产生、存在和发展根本理由。

（2）政策预测可以为政治、经济、文化和科技政策的制定提供科学依据。

（3）政策预测可以为经济的发展创造必要的环境条件。

3.公共政策预测的分类

按照不同的标准，可以将政策预测分为多种类型:

（1）按照时间尺度，可以将政策预测分为短期、中期和长期预测。

（2）按照方法的不同，可将政策预测划分为定性预测和定量预测。

（3）政策预测按其功能与性质的不同，可将其划分为目标性预测和探索性预测。

（4）按政策涉及范围来划分，政策预测可以分为宏观政策预测，即国家政策预测；中观政策预测，即地区政策预测，部门政策预测；微观政策预测，即单位政策预测。

4.公共政策预测的内容

公共政策的系统性及其结构性特征，决定

了政策预测的内容主要有以下几点：

（1）公共政策实施的总体环境和具体条件预测。

（2）公共政策的绩效预测。

（3）公共政策实施的社会心理因素预测。

（4）对政策系统内的各部分的互动、配套和协调情况进行预测。

5.公共政策预测的步骤

科学的政策预测，一般按以下几个步骤进行：

（1）确定政策预测目标

（2）进行政策环境的现状调查

（3）确定公共政策的合理结构

（4）选择政策预测方法

（5）对政策预测的结果进行论证

6.公共政策预测的方法

常用的、效果较好的方法主要有：

（1）趋势外推法:

根据公共政策的发展趋势进行政策预测。

（2）专家评估法:

以专家为获取信息的对象，组织各领域的专家运用专业经验和知识，考虑政策预测对象所处的社会环境和背景，通过综合分析，对发展远景作出判断。

（3）模型预测法:

利用模型和模拟方式进行政策预测,建立被预测对象的数学模型。

（4）动态分析法:

又叫历史分析法，它立足于对公共政策历史和现状的深入分析，从下向上地进行预测。

dì第èr二jié节yìng应yòng用huó活dòng动：

zhèng政cè策píng评gū估hé和zhèng政cè策zī咨xún询

在公共政策的研究与应用中，政策评估和咨询起着极其重要的作用

一、职业评估者的政策评估

1.体制外的职业评估者所做的政策评估更多的是一种调查，是为了测量正在执行或已经完成的方案的实际完成情况与预期完成情况的符合程度。

2.特点:

职业评估者所进行的政策评估的范围和内容都相当广泛，其评估活动能够反映更为广泛的意见和看法，其结论也比较客观和公正。

3.内容:

职业评估者政策评估的内容,包括政策成本评估、政策需求评估、政策效益评估、政策过程评估、政策影响评估和政策价值评估等，有时政策研究本身也可以成为评估的对象。

4.方法:

帕顿和沙维奇列举了六种政策评估的方法，即:

（1）政策前后比较:

一种事前评估，是对政策实施之前的条件与政策可能产生影响的条件进行比较。

（2）有无政策比较:

有无政策比较就是对实施政策的地方和不实施政策的地方的相同指标进行比较。

（3）实际与规划比较:

将实际执行政策后的数据与事先确定的目标进行比较，并对其中的差异做出解释。

（4）实验（控制）比较:

把随机选择的研究对象划分为实验组（目标组）和控制组，并对目标组应用政策，对控制组不使用政策，然后衡量各组的状态，并进行相互和前后的比较，以找出变化的原因。

（5）准实验比较:

准实验方法中有两个基本设计方法：

非等价控制组设计和中断时间系列设计。

非等价控制组设计涉及了实验组和一个相似组（但不是随机选择的）在政策实施前后的比较。

中断时间系列设计涉及了对实验组在政策实施前后的多次比较。

（6）成本方法:

假设公共部门为解决特定问题的预算都是有限的，而且不论问题的规模和重要性，解决办法都要受这些限制因素的制约。

两种基本类型:

成本－效益分析是对以货币为单位的产出和投入进行比较；成本－效能分析是在难以量化效益的情况下，确定使用最低成本来达到目标的方法。

二、公共政策咨询的含义、类型和作用

（一）公共政策咨询的含义

1.咨询的一般含义是询问、商讨和谋划。

现代意义上的政策咨询是现代社会发展到一定阶段的产物。

2.公共政策咨询是指咨询人员，也即政策研究者和研究组织根据政策主体或对象的需要，以其专门的知识，运用现代分析方法和手段，进行调查、研究、分析、预测和评估，客观、独立地提供最佳的或几种可供选择的政策方案，为咨询者提供服务的活动。

（二）公共政策咨询的类型

按照政策咨询的性质和功能，可以将其分为决策咨询与政策信息咨询两个主要类型：

1.决策咨询。

决策咨询是通过自上而下的思维角度而进行的政策咨询。

2.政策信息咨询。

政策信息咨询采取的是一种自下而上的视角,具有很强的社会性和综合性,主要是针对综合性、战略性、全局性的社会政治、经济问题提出建议、对策或进行论证。

（三）公共政策咨询的作用

政策咨询的主要作用体现在以下几个方面：

1.帮助决策者准确地判断政策问题，确定决策目标。

2.帮助决策者科学地择定政策方案，并对政策方案的实施进行监控。

3.有效地保证政策效果，减少决策失误。

政策咨询是实现决策的科学性与有效性的重要保障。

三、公共决策咨询

公共决策咨询是从自上而下的视角进行的政策咨询，是政策咨询中最重要、最受关注的类型。

1.决策咨询的必要性。

决策咨询的必要性体现在以下四个方面：

（1）现代科学技术发展和社会化大生产导致的社会政策问题的日益专业化、复杂化，客观上要求实现“谋”与“断”的分离.

（2）变化多端、竞争激烈的社会发展形势，使得大量的新矛盾、新问题不断出现,要求决策者依靠现代公共政策智囊机构和咨询人员，充分发挥各种专家的作用.

（3）适应知识经济时代科学决策的需要。

（4）公共决策民主化的需要。

2.决策咨询的功能

决策咨询现在具备了研究咨询功能、参与决策功能、政策协调功能、培训人才功能:

（1）研究咨询功能:

这是决策咨询的首要功能,由调查、研究分析、预测、建议四个部分组成。

（2）参与决策的功能:

它是指一些咨询机构直接应邀参与讨论政府的政策规划和政策措施，或接受政府部门的委托，提出有关公共政策方案.

（3）政策协调功能:

它是指一些国家的官方咨询机构,被国家法律赋予的协调政策及其理念的功能。

（4）人才开发功能:

它是指咨询机构利用其得天独厚的人才优势，担负着为国家公共部门培训和提供咨询人才的任务。

政府部门将挑选出来的优秀的官员,送到咨询机构从事理论研究，掌握科学研究方法;或者,政府往往从咨询机构中,选择优秀人才到政府里直接担任官职.

3.决策咨询的特点

（1）综合性。

决策咨询涉及的领域越来越广,无所不包。

（2）法治化。

要求决策咨询的手段与程序符合国家法律制度的规定，要求其提供的公共政策咨询方案与内容符合法律规范。

（3）公共性。

以社会公众利益为决策目的，以社会效果的好坏作为检验标准。

（4）时效性。

公共政策咨询的过程要迅速及时。

（5）相对独立性。

公共政策咨询是一种相对独立的智力服务性活动,以独立的科学研究为决策者服务.

四、政策信息咨询

政策信息咨询是从自下而上的视角进行的政策咨询，是公共政策咨询中更能体现其社会性的类型。

1.政策信息咨询的基本原则

（1）准确全面的原则。

（2）客观公正原则。

（3）最小努力原则。

（4）优势放大原则。

2.政策信息咨询的功能

（1）社会大脑功能

（2）信息传播功能

（3）决策支持功能

3.政策信息咨询的程序和方法

（1）政策信息咨询的程序主要包括政策信息的收集、存储、加工、利用和反馈这五大步骤:

①政策信息的收集:

它主要体现在三个方面：

政策决策信息、政策案例、社会发展状况方面的信息。

②存储:

将所收集到的全部政策信息（包括政策文本及其执行情况、政策案例等）都予以存储。

存储形式主要有书面存储、音像存储、电脑存储、全息存储和光盘存储五种形式

③加工:

包括初步加工和深度加工

初步加工主要是指：

a.文字加工

b.信息提要

c.信息分类

政策信息的深度加工是指咨询人员根据客户的特定要求和情况，在初步加工的基础上，对有关政策信息从宏观上进行有针对性的综合、分析、判断和归纳整理，从中挖掘出隐藏在字面中的诸政策信息之间的深层次信息来，使之为特定的客户服务。

④政策信息的利用

它是指咨询人员将特定的政策信息传递给客户，使其根据这些信息及其他情况采取相应措施或采取一定行为，进而达到一定目的、获得一定的效益。

⑤政策信息咨询中的信息反馈包括两方面的含义：

一是指客户接受和利用咨询产品过程中向咨询机构所作的反馈，它是咨询产品顺利转化为效益的保证，也是咨询业务不断发展的基础。

二是指咨询机构向政策制定机关反馈有关政策运行的情况及咨询客户和其他接受主体对政策的反应，这有助于政策制定者及时地了解政策运行情况，并作出相应的政策调整。