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明确法律责任防治土壤污染
明确法律责任防治土壤污染
———美国土壤污染防治法律对我国的启示
第68届联合国大会将2015年定为“国际土壤年(InternationalYearofSoils,IYS)”。
由中国科学院联合中国科学技术协会、农业部和环境保护部主办,《中国科学院院刊》与中国生态修复网承办的战略与决策高层论坛“土壤与生态环境安全——国际土壤年在中国”主题活动,于2015年7月在中国科技会堂成功召开。
环境保护部副部长李干杰参加层论坛,并作了题为《推进土壤污染防治立法奠定生态环境安全基石》的主题报告。
他指出,土壤污染防治立法是贯彻落实党中央、国务院建设生态文明重大决策部署的具体行动,是有效遏制土壤污染加重趋势的关键环节,是明确并落实各方责任的客观要求,是提高公众土壤环境保护意识的现实需求,具有十分重要的意义。
随着经济快速发展和高强度的人类活动,我国土壤污染状况也更加严重和复杂。
我国现行土壤污染防治立法采取分散立法的模式,缺乏系统性、专门针对性和可操作性,既不能适应日益严峻的土壤污染形势,也不符合专门、综合防治土壤污染的客观要求。
同时,土壤污染又具有隐蔽性、滞后性等特点,往往土壤污染发生较长时间以后才被发现,查明污染来源和责任界定成为一大难题。
按照一般的环境污染责任追究往往很难达到良好的效果,故需要在土壤污染防治法律体系中采用更加严格的责任制度。
明确责任制度,不仅能够起到规范和约束的作用,提前预防污染的发生,而且为执法和落实治理行为明确了责任主体。
发达国家在上个世纪五六十年代就开始有了农业立法和相关的土壤保护法规,有的国家还制定了专门的土壤污染保护法,在土壤污染防治保护方面已经形成了一套较为完善和系统的法律制度。
国外的先进经验,对我国土壤污染法律追责制度的完善具有重要的指导意义。
美国国会在1980年通过的《综合环境反应、补偿和责任法》(ComprehensiveEnvironmentalResponse,CompensationandLiabilityAct,CERCLA,又称《超级基金法》)是一部土壤污染防治方面的基础性法律。
经过后期不断补充和修订,确立了严格、连带、溯及既往的责任原则,法律责任规定也愈加详尽。
明确规定了法律责任人认定规则和责任范围,建立了超级基金保障污染治理的资金来源,并通过法律形式鼓励、保障公众参与环境保护运动,其法律责任制度体系已经较为完善,值得我们借鉴。
一、土壤污染的危害和特点
自然科学中定义的土壤污染,指的是人类活动产生的污染物进入土壤,产生土壤环境质量现存的或潜在的恶化,对生物、水体、空气或和人体健康产生危害或可能有危害的现象。
土壤对人们的生产生活意义重大,土壤污染将带来多方面的危害:
1)危害人体健康。
土壤污染直接危害到农产品食用安全,长期食用受污染农产品可能会对人体造成损害。
2)危害生态环境安全。
土壤污染影响土壤植物、动物和微生物的生存安全和繁衍,影响其生态过程和生态系统服务功能。
随着土壤水分转移,还可能造成地下水环境污染。
2)影响社会经济发展。
土壤污染会影响作物生长,造成减产,或者影响农产品质量,严重威胁到国家“米袋子”和“菜篮子”民生工程。
我国每年因土壤污染造成农产品减产和重金属超标的损失可达200亿元。
大气污染、水污染和废弃物污染等问题一般都比较直观,通过感官就能发现。
而土壤污染则不同。
土壤环境是一个开放的系统,土壤环境质量受多种因素影响。
土壤污染的主要来源包括工矿企业污染排放和农业生产活动,具有如下特点:
1)发生的隐蔽性;
2)行成的复杂性;
3)毒害的持续性;
4)诊断的特殊性;
5)修复的艰难性。
其特点造成了土壤污染责任落实的困难,为完善责任落实,有效治理土壤污染,需要相关法律制度的完善。
二、美国土壤污染防治立法的产生与发展
目前,国内对于土壤污染防治法律制度的研究仍处于初始阶段。
国际上除了美国、日本、德国等几个少数发达国家有相应的立法外,多数国家没有相应的立法或者立法不健全。
美国在土壤环境方面的立法已有较久的历史。
1934美国发生震惊世界的“黑风暴”事件,引发了土壤污染或流失将危害农业生产的担忧。
1935年美国在农业部下设了土壤保持局。
同年,美国国会参众两院通过了《土壤保护法》。
1976年,美国国会制定了一部全面控制固体废物对土壤污染的法律———《固体废物处置法》(又称《资源保护和回收法》)。
1980年洛夫运河(LoveCanal)污染事件直接促使了美国《综合环境反应、补偿和责任法》(CERCLA)的出台。
该法是一部关于危险物质泄漏治理的重要立法,对于土壤污染责任的认定具有重要作用。
根据该法的规定,责任人对由于有害废物和有害物质引起的损害,应当承担赔偿责任。
该法对包括土地、厂房、设施等内在不动产的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式规定了法律上的连带严格无限责任。
根据该法,美国建立了名为“超级基金”的信托基金,旨在对实施这部法律提供一定的资金支持,故也称作《超级基金法》。
1986年,美国国会通过了《超级基金修订和补充法案》(SARA),对《超级基金法》进一步的补充和完善。
此后,该法又陆续进行了几次补充修改,包括1992年的《公众环境应对促进法》和1997年的《纳税人减税法》(见下表)。
值得一提的是,CERCLA首次提出了棕色地块(BrownfieldSite)的概念。
在2002年1月通过的《小企业责任减免与棕色地带复兴法》即“棕色区域法”,对“棕色地块”做出明确定义。
“棕色地块”是指因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产。
这些法案的出台标志着美国土壤污染防治法律体系的建立和日趋完善。
美国有关土壤污染防治的法律:
法律名称
颁布时间
主要内容
《土壤保护法》
1935年
美国第一部土壤保护专门法律。
《固体废物处置法》
1976年
1984年(修正)
控制固体废物对美国土地的污染,保护公众健康及环境,合理地回收利用废弃物。
修正案增补地下储存罐管理专章。
《危险废物设施所有者和运营人条例》
1980年
这是一部实施细则,详细规定了危险废物的处理、贮存和后续管理等各个环节,进一步控制固体废物的处理处置对土壤的污染危害。
《综合环境反应、赔偿和责任法》
1980年
是美国国会制定的对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿的法律,也是美国污染防治体系的一部基本法律,其主要意图在于修复全国范围内的“棕色地块”。
《超级基金修订和补充法案》
1986年
针对环境问题发展过程中出现的新情况,美国政府颁布的一些修正和补充法案。
《公众环境应对促进法》
1992年
对公众应对土壤污染事故时的义务做出规定,并鼓励公众积极参与到土壤污染的预防与治理之中。
《纳税人减税法》
1997年
以税收方面的优惠措施,刺激私人资本投资于棕色地块清洁和治理,同时,该法还进一步阐明了污染的责任人和非责任人的界限,并制定了适用于该法的区域的评估标准。
《小企业责任减免与棕色地带复兴法》
2001年
阐述了责任人和非责任人的界限,给小企业免除了一定责任,制定了相应的区域评估制度,保护了无辜的土地所有者或使用者的权利。
三、美国土壤污染防治法的特点
(一)基本情况
在美国为土壤污染防治制定的各项立法中,《超级基金法》是核心和基础。
是美国国会制定的对由于有害废物和有害物质引起的损害向受害者赔偿的法律,也是美国污染防治体系的一部基本法律,其主要意图在于修复全国范围内的“棕色地块”。
它与《清洁水法》、《固体废物处置法》等环境法律共同构成美国环境保护法律体系。
超级基金有多种筹资渠道。
包括自1980年起对石油和42种化工原料征收的原料税;自1986年起征收的环境税;一般的财政拨款;对与危险废物处置相关的环境损坏负有责任的公司及个人追回的费用;其他如基金利息以及对不愿承担相关环境责任的公司及个人的罚款。
同时,美国联邦政府还同意美国环保局(EPA)对污染场地进行治理,并向责任人追回治理费用。
这部法律主要规定了:
关于关闭的和废物的危险废物场所的禁制和要求;排放危险废物的责任人的责任;设置信托基金,在没有可为受污染场地负责的人时,由信托基金出资治理。
《超级基金法》对两种行动予以授权:
(1)污染清除行动。
当要求对污染物泄露或者泄露危险迅速作出反应时,短期的去除行为;
(2)环境修复行动。
此行为属于长期活动,将永久地、显著地消除危险物质的排放或者排放危险,危险废物将带来严重污染,但并不致命,这些行为只能在美国环保局的国家优先级表(NationalPrioritiesList,NPL)中列出的场地实施。
超级基金投入使用需要复杂的步骤。
对于长期恢复过程,首先需要对污染场地进行评估,将其列入NPL中,制定并执行恰当的清洁计划。
另外,法案还规定在必要时环保局可采取如下行为:
可以立即实施清洁行动;对潜在责任方实施强制执行;保证公众参与;协调州政府合作;保证长期的保护性。
超级基金的管理机构:
美国环保局固废与应急办公室(OSWER)行使基金的监管权。
OSWER下设的应急管理办公室在超级基金的权利范围内,负责短期应对行为。
OSWER下设的超级基金修复与技术改革办公室(OSRTI)和联邦设施响应和再利用办公室主导管理长期的响应项目,后者负责政府设施响应有关项目。
为保证超级基金的顺利执行,还有很多合作机构配合。
因为基金项目主要由OSWER下的OSRTI进行管理,许多项目实施便由其他机构负责。
其中EPA内部的机构包括:
应急管理办公室(负责超级基金项目范围内的短期响应,并对排放或排放危险做出紧急响应和应对准备),场地修复和执法办公室(负责超级基金的执行部分),联邦设施执行办公室(负责保证联邦设施能够采取有效措施防止、控制和减少环境污染),棕色地块办公室(OSWER下设机构,负责执行棕色地块项目)等。
还有其他政府机构,比如有毒物质和疾病登记处,国家环境健康科学研究所等。
(二)法律责任制度
美国的土壤污染防治法律确立了连带、严格、溯及既往的法律责任,对责任主体和责任范围有明确规定。
连带责任使政府可以向任何一个能追溯到的责任人追索全部的治理费用;严格责任规定了无论行为人主观上是否有过错,只要发生了实际的污染损害事实,除了法律规定的免责情况,行为人必须承担责任。
1.法律责任主体
根据《超级基金法》规定,潜在责任方是可能污染或者不恰当使用某种物品或资源的污染者。
根据《超级基金修正案与再授权法》,土壤污染责任主体包括以下四类:
(1)当前该船舶或者设施的所有人/营运人;
(2)处置危险物质时拥有或营运处置设施的人;(3)通过合同、协议或其他方式,借助第三人拥有或营运的设施处置危险物质,或为处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人;(4)危险物质为发生泄露或存在泄露危险的处置设施接受后,负责运输危险物质的人。
因为美国采用判例法系,责任主体的划分还可参照相关案例,案例中出现过的责任主体还包括:
(1)原设施的所有者或营运人;
(2)土地的当前所有者,在其土地上曾经设置过危险物质处理设施;(3)危险物质的场地外生产者;(4)参与危险物质处置或有关决策的公司负责人。
对于承担责任人,《超级基金修订和补充法案》做了进一步的免责规定。
根据修正法案,在对购买土地开展了调查的基础上,善意的购买者可以证明其在取得该设施时不知道该设施层处置过危险废物,购入土地时尽到了应当的注意来确定该土地未受污染;或者在购买土地时缺乏知晓该污染存在的准确技术知识或应该知晓该污染存在的理由,即可免责。
之后颁布的《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》又明确了“无辜的土地所有者”的必备条件,以下三种对象符合免责条件后将不需要承担CERCLA规定的自然资源损害赔偿责任:
与污染源相邻的不动产所有者;未来的善意购买者;城镇固体废弃物生产者。
通过补充规定,减轻了部分持续拥有者和潜在购买者的责任。
如果对污染负责者一时难以查明,修复和赔偿资金就由根据该法案专门建立的环境修复和赔偿的“超级基金”垫付,再由EPA向对某一个或者全部的责任者求偿。
2.责任范围
承担责任的主体范围很广,责任范围也比较广泛。
《超级基金法》建立了一种新的民事责任体质,政府可以向“潜在责任人”追索环境修复费用。
总统或任何州授权的代表可以“作为这种自然资源受托管理人”的公众代表身份索取损害赔偿费用,收回的费用用于恢复或者修复被损害的自然环境和资源。
根据该法第107条的规定,责任主体应该就其给自然资源造成的损害、减损或者损失以及对损害、减损或者损失的评估费用承担赔偿责任,包括上述费用的利息。
该法还规定,企业不再使用某土地时,需要检测这块土地是否符合生态安全标准,若不符合,企业要负责恢复土壤环境,或者支付土壤污染治理的费用,拒绝支付费用者,政府有权对其处以3倍以内的罚款。
相较于高成本的治理费用,企业宁愿不去冒险,尽量避免土壤受到污染。
3.鼓励公众参与
超级基金的管理制度采用了专业管理和公众监督相结合的方式。
联邦设立了由环境技术专家、环境法律专家、管理专家等组成的专门的基金管理机构,进行日常管理和基金使用。
此外,还建立了社会公众对对环境治理基金的监督管理机制,让公众参与到基金的募集、投资和使用中。
根据1986年的《超级基金增补和再授权法案》中的规定,公众可以自身或受害者的名义,就政府、公司或个人的环境违法行为进行诉讼。
此种诉讼可以得到EPA的资助,最高资助额为1万美元。
资助的资金主要用于聘请专业人士帮助公众了解环境诉讼中的相关问题,从而保障公众顺利的行使环境诉讼权利,鼓励公众积极的参与环境保护运动。
1992年的《公众环境应对促进法》再次补充了鼓励公众积极参与土壤污染防治的义务和举措。
四、经验启示
去年4月,环保部和国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》,数据显示,我国土壤总点位超标率为16.1%,其中轻度、中度和重度污染点位比例分别为2.3%、1.5%和1.1%。
耕地土壤污染尤其严重,国家缓控释肥工程技术研究中心数据显示,全国中、重度污染耕地面积大约为5000万亩,有大于10%的耕地土壤受重金属污染。
此外,工矿企业生产经营活动排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因。
农业生产活动,如污水灌溉,不合理使用化肥、农药、农膜等,是造成耕地土壤污染的首要原因。
国内土壤污染形势严峻的情况下,我国即将出台《土壤污染防治法》,作为一部新鲜出台的法律,还将面临诸多的实践考验,美国土壤污染修复法律制度的制定和实施对我国具有重要的借鉴价值。
1.健全法律制度,明确治理责任。
环境法律责任是环境法运行的保障机制,为实现土壤污染防治的预期目标,必须在土壤污染防治法律规范体系中设立法律责任的规定。
而我国现行的相关法律中法规主要是针对土壤污染违法行为责任做了原则性规定,缺乏具体规定。
我国环保部在《关于加强土壤污染防治工作的意见》中规定了“按照‘谁污染、谁治理’的原则,被污染的土壤或者地下水,由造成污染的单位和个人负责修复和治理。
”但是由于土壤污染的隐蔽性、滞后性等特点,土壤从被污染到发现问题往往需要较长时间,没有更加具体、可操作的规定,追责将成为一纸空文。
美国的法律确立了连带、严格、溯及既往的法律责任,我国不能直接套用,可以结合我国已有法律,制定符合我国国情的责任制度。
由于我国土壤污染状况复杂,农业用地污染尤其严重,有时工业用地受污染后企业去向不明,界定法律责任十分不易。
过于依靠国家或者地方政府的力量,不仅为污染企业开脱了责任,也给社会增加了负担。
因此,针对土壤污染的特点,在归责原则上,建议我国也采用严格和溯及既往的原则。
其次,应当承担相应法律责任的主管部门和人员,导致土壤污染的工矿企业及其责任人员,导致土壤污染的农业生产经营组织或者生产者等,都应当成为主要的责任主体。
多个责任主体时,相互之间承担连带责任。
另外,完善行政法律责任,授予环境保护部门以行政处罚的职权,并以法律规定各级部门的监管权限,防止多头管理的混乱。
2.设置专项资金,保障治理实施。
对于污染的单位已经终止,不能确定污染主体或者污染主体没有能力承担责任时,我国《固体废物污染环境防治法》和《关于加强土壤污染防治工作的意见》规定“由有关人民政府承担治理和修复责任”。
这不仅为企业的污染行为留有余地,而且增加了地方政府的负担,在地方政府无力承担高昂的修复费用时,土壤污染的治理也变得难以实现。
在无法明确责任人或者责任人无力承担修复费用,而地方政府能力有限的情况下,面临复杂的土壤修复工程,资金成为瓶颈。
法律责任不健全,责任主体单一,治污资金没有保障,土壤修复将成为空谈,更不要说污染土壤的二次利用。
在资金无法保障的情况下,面对越来越多的土壤修复市场需求,土壤修复企业反倒望而却步。
通过美国《超级基金法》经验,以法律规定,通过多渠道融资设置专项资金,如吸收社会资源,增加财政补贴等,为土壤修复积累资金,提前投资。
同时细化土壤修复市场的鼓励措施,刺激社会资本流入。
专项资金可以保证土壤得到妥善处理,避免因追责时导致长期诉讼,延误治理进程。
3.实行信息公开,促进公众参与。
随着我国近期对生态环境保护的愈加重视,群众的环保意识也愈加强烈,参与环保工作的热情逐步高涨。
这将是我国完善土壤污染防治法律制度的“人和”优势。
在土壤污染防治过程中,应该让公众参与到法律制度的制定、污染问题的发现、污染治理的监督等工作中,听取公众的意见,将土壤污染防治与公众利益紧密联系起来。
要想推动公众参与,首先要保障公众的知情权,完善相关信息公开制度,建立信息公开平台;其次要明确公众参与问责的途径,比如采用问卷调查、专家咨询、听证会等形式,听取公众意见和建议;还需要鼓励公众参与监督土壤污染治理,开通公众举报、监督路径,增强公众的监督权。
4.建立跟踪机制,确保治理效果。
美国《超级基金法》从制定到现在已有80年历史,期间不断修改补充,才有了现在相对完善的制度体系。
我国的第一部《土壤污染防治法》尚在起草过程中,要杜绝一劳永逸的思想,做好不断完善的准备。
因土壤污染的难治理性,实施后的反馈周期会比较长。
因此,要明确规定长期跟踪机制,多调查,多研究,确保污染责任人严格按照要求治理,确保污染治理取得实效;以法律明确环保部门的追责权和监督权,国家环保部和地方环保部门联合监管,为土壤污染治理保驾护航。
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