身份的界定农村集体物权制度改革中无法回避的棘手问题.docx

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身份的界定农村集体物权制度改革中无法回避的棘手问题

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　　身份的界定农村物权制度改革中无法回避的棘手问题

　　目录

　　绪论…………………………………………………………..1

　　一、理论上的探讨…………………………………………..3

　　二、实践上的探索…………………………………………..5

（一）哪些人属于农村集体经济组织成员？

…………………5

（二）因为个体的差异，如何确定其所占份额？

………...6

　　1.原住居民…………………………………………………7

　　2．政策性搬迁居民…………………………………………8

　　3.投资置换型迁入户…………………………………………9

　　4.靠关系和暗箱操作迁入的村民……………………………10

　　三、界定农村集体经济组织成员身份应注意的几个问题…12

　　1.正确理解民主程序………………………………………….12

　　2.要严格区分政策性搬迁与非政策性搬迁………………….13

　　3.关于非政策性搬迁人员户口迁入时没有交纳集体积累需补交集体积累的具体标准及相关政策………………………………….14

　　4.做好经常性的界定集体经济组织成员身份工作………….15

　　5．界定工作中不应忘记社会保障的建立…………………..15

　　摘要农村集体物权改革的实质是将过去那种对集体资产的无差别共同共有改为有差别的按份共有。

然而，在农村物权改革[本文转载自中需要明确哪些人是农村物权的量化对象，每个不同的个体应该占有集体产权多大的份额和权益分配比例。

本文试图从理论和怀柔区农村经济产权制度改革实践两个角度去回答谁是真正的农村集体物权所有者，如何保证农村居民的利益分配有序进行。

　　关键词：

成员身份界定物权改革

　　绪论

　　农村城市化，主要是指的农民的非农化，然而，当职业的转换进行中，伴随其中的财产关系（农村集体的物权）以及由此而生的利益分配关系，必须及时得到确定。

这样做的好处就是避免在由“村委会”改为“居委会”过程中，集体物权的流失，与此同时，由于农民在身份置换之前已经确定了财产关系以及较为稳定的预期收益，因此，可以“毫无后顾之忧”地转向非农产业，从而减少了农民对城市化进程的恐惧性抵触。

既然有如此好处，为什么我们的农村集体物权不能及时得到明确的界定，这里有一个非常棘手的问题，就是村里哪些人参与农村集体物权关系的界定。

这个问题如果不能得到很好的解决，就会有碍农村社会、经济秩序的建立，甚至会影响到农村社会的稳定。

最近一个时期，我区陆续开始新城建设，京城高速路、111国道拓宽工程、社会主义新农村建设全面启动，原本就已经是瓶颈的稀缺资源——土地（或者说是人地矛盾），现在尤显突出。

作为以土地为依托的农民，在这场城镇化过程中，不仅要丧失土地这一最后的基本生产资料，而且，多数农民由于未完成资本的原始积累，加之征地过程中，土地变现价值有一部分被中间环节盘剥，有一部分到手的资金还要为今后的养老、医疗等不确定风险作储备，很难有余钱用于转向二三产业的再投资。

此外，由于失地农民中，很大一部分已经是40、50岁的中老年人群，文化程度、专业技能欠缺，就业转型的可塑性较低，以求职者身份进入劳务市场，必然处于非常不利的地位，因此，失地农民的可持续收入成为一个亟待解决的现实性问题。

基于这种情况，作为政府部门，应该在欣赏繁花似锦的城镇的同时，给予市的农民更多地按关注。

一个可行的办法就是对现有农村集体经济组织进行体制和制度的创新，即实行农村集体经济产权制度改革。

通过资产变股权，农民当股东的方式，使集体资产由共同模糊共有，变为清晰的按份差别共有，使失地农民在取得劳务收入的同时，获得一份稳定的、可持续的资产预期收益，从而解除失地农民对未来不确定性的恐惧感。

然而，随着而来的一个问题是，村里哪些人应该享受这种权益？

每个个体享受的份额应该是多少？

这两个问题不回答清楚，那么，资产产权的量化就会难以进行，产权制度改革也就无法继续。

更为严重的是，产权制度改革这一举措，唤醒了村民的产权意识、民主意识和维权意识。

因为，产权的量化，就是对集体资产产权的最后界定。

产权一旦量化，每个个体在集体这块大蛋糕中所占的份额就固定了，也就是说他的权益被固定了，接着，今后他在集体可持续收益中的分配比例也就随之固定。

可以说，产权界定的结果决定了每名村民（股东）今后的生活水平。

既然产权界定的结果如此重要，作为利害关系人的每位村民必然要十分关注自己在集体资产产权中的份额，关注界定的过程、程序、政策设计以及政策的实施。

我们在为期两年的改革实践中，对这一点感受尤深。

很多农民都把对未来的希望系于产权制度改革。

在产权量化中一些细小的纰漏，都会身份的界定,农村集体物权制度改革中无法回避的棘手问题第2页

引发农民群众的上访甚至群体性事件。

也可以说，成员身份的界定以及份额的确定是关乎产权制度改革成败和社会稳定的关键和难点。

　　作为回答这一问题的尝试，作者从理论、实践上两方面加以探讨，试图为读者提供一个化解这一棘手难题的途径。

　　一、理论上的探讨

　　世界上相似、相近的东西很多,但相似、相近绝不等于相同。

正像一位哲人所说,树上的众多叶子看起来都相似,但没有一片叶子是完全相同的。

目前在我国农村,特别是在经济较发达的农村地区,对于村民、社员、农民这三个相似、相近的词汇,有的地方不加区别地混用,认为村民、社员、农民属同一概念,因而在理论和现实生活中,从理论到实践造成概念上的混乱,从而影响了农村工作的混乱和农村社会的稳定,有碍农村经济有秩序的发展。

看来,我们有必要把村民、社员、农民这三个看似相近,其实截然不同的概念的内涵与外延界定一番。

　　所谓村民,是一个与地域相连的、社会学的概念。

一般系指长期居住在农村里的居民。

　　所谓社员,是一个与产权相连的、经济学的概念。

一般系指经济合作社的成员。

　　所谓农民,是一个与职业相连的、同时具有政治学、经济学和社会学性质的概念。

　　在我们的现实生活中,在一定的社会经济条件下,作为一个具有民事权利能力和民事行为能力的自然人,可以同时扮演村民、社员与农民三种不同的角色。

这里所说的一定社会经济条件主要包括:

　　一是生产力水平低下,经济欠发达,产业结构单一,农村居民的就业渠道单一,其收入主要靠从事农业生产取得。

　　二是农村社会对外开放的程度较低,基本处在封闭、半封闭的状态,人口处于非流动或流动程度甚低的状态。

　　三是国家对人口的二元化管理体制和人为的城乡分隔的户籍制度。

在上述三种社会经济条件同时存在的农村地区,一个人因出生和长期居住在农村,所以他首先是个村民;又由于该村民从事的是农业生产,所以他又是个农民;再由于我国在五十年代已经全面实现了合作化,由于他自己或者其父辈投资加入了村经济合作社,所以他自然地也是个社员。

　　当上述三种社会经济条件中的某一个、两个或者全部条件发生变化的情况下,一个原本居住在农村的人所扮演的角也就不一定同时既是村民,又是农民,又是社员。

　　倘若某一个原本居住在其出生地的村民,当他所在的地区产业结构发生变化,二、三产业发展起来以后,他从农业生产中分离出来,去务工或去经商。

此时的他,虽然其户籍性质仍然是农业户口,仍然是村民和社员,但由于他已经不是专门从事农业劳动。

因而他实际上已经不是原本意义上的农民了,实现了其角色的第一次转换。

　　倘若此人通过务工或者经商,积累了一定数额的资金,有了改善居住条件和居住地的愿望,举家迁徙到城市或者小城镇。

由于其所在的集体经济组织的资产中仍然有他的一定份额,所以他仍然保留了社员身份,但已经不是他原来所在村的村民了。

那么,这时的他又实现了其角色的第二次转换。

　　倘若,他符合国家户籍制度改革政策规定的条件,取得了在城市或者小城镇落户的资格,由原农业户口变更为非农业户口。

此时的他已既不是村民,也不是农民。

但由于他在原农村经济合作社的资产中仍有他的一定份额,因此他仍然是社员。

这时的他又实现了其角色的第三次转换。

　　倘若,他所在的村经济合作社按照政策规定和社员的意愿,对集体资产进行了产权制度改革,将集体资产由社员集体共同共有,变为社员按份共有明晰了每个社员的产权份额。

如果这时的他,按照合作社股份合作的章程规定,自愿将量化给他的股份进行了转让。

这时的他就已经不再是社员了,实现了其角色的第四次转换。

　　在这里,我们实际上是讲述的是一个村民从农民转变为一个城镇居民的全过程。

也是在农村城市化过程中,村民、社员、农民相互分离、演化,甚至彻底变异的过程。

　　一个重要的结论：

只要他是一个村的社员，那么不管他的村民身份、农民身份是否已经丧失，他都应该享受其所在村合作经济组织的各项经济权利和待遇。

　　二、实践上的探索

（一）哪些人属于农村集体经济组织成员？

　　根据我区农村人口的现状，凡符合下列标准的人员，均可界定为农村集体经济组织成员，享有本集体经济组织资产的所有权、使用权、收益权和处置权，并承担应当履行的义务。

　　1、在农村土地一轮承包期间（1984年至1997年），已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及衍生的农业人口；

　　2、按照有关政策进行异地搬迁的强泥石流易发区及其它政策性搬迁的人员；

　　3、非政策性搬迁的农业户口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累或入户费，并承包了集体土地、果树，取得了土地承包经营权（有些户虽未缴纳集体积累或入户费，但迁入者本人为迁入村投资修路、引进企业，利用社会资金为迁入村做了贡献的，有事实依据和当时村干部证明的，视同交纳了集体积累或入户费）的人员；

　　4、全家转为入小城镇户口，未办理自愿放弃土地承包经营权手续的人员（被行政、企事业单位录用的人员除外）；

　　5、应征入伍的义务兵；

　　6、嫁给本集体经济组织成员的人员（包括男到女家）及其新生子女；

　　7、离婚或丧偶，户口未迁出本村的人员及其子女；

　　8、因结婚（包括再婚）带入的子女（户口已迁入本村的）；

　　9、本集体经济组织成员依法收养的子女（户口已迁入本村且不是单立户的）；

　　10、判处有期徒刑以下刑罚的人员；

　　11、除以上十项以外，按照《社章》的有关规定，经民主程序讨论通过，其它可界定为农村集体经济组织成员身份的人员。

（二）因为个体的差异，如何确定其所占份额？

　　众所周知，对于村民而言，由于社区的开放性，农村居民迁入时间的早晚各异，对所在村集体的贡献也会有高低之分。

既然如此，在权益享受上尽管同为集体经济组织成员，但份额和比例还是应该有所差异的，这一点是毋庸置疑的。

但是在具体操作中，其份额和比例的确定显得尤为艰难。

　　我们可以借助对以下三类人群的分析，来探讨所占份额及比例的关系如何确定为宜：

　　对于不同时期迁入的人群来说，取得合作经济组织成员身份的途径不外乎以下几个方面：

　　1、原住居民

　　一般来说，一个村的居民主体是原住居民。

但是随着经济的发展，原住居民在村里的比重会逐渐降低。

这是因为，原住居民在遇有就业机会时，也会向薪酬更优越、居住环境更好的地区流动。

而其所腾出的生存空间正好被较之落后地的区迁移居民所替代。

而原住居民比重越大，表明这里的经济发展缓慢，就业机会较少。

我们在选择产权制度改革的时候，往往又多选择在经济发达的村搞试点，这样新老户的矛盾暴露的就比较集中。

如果从公平的角度说，，迁入村的集体资产贡献份额最大的还是原住居民。

其理由是：

（1）资本的原始投入主体

　　合作化时期，原住居民以现金或实物形式入资投股，除了有形资产的投入，更值得一提的是，原住居民还将土改时分得的土地这一无形资产投入到合作经济组织之中。

（2）资本积累的创造主体

　　现在村集体资产的形成很大一部分是由原住民通过投资入股、辛勤劳动几十年积累起来的。

我们作过分析，集体经济增速最快的年份，是在1991年之后，而这一段时间正是城镇化起步和加速的时期。

集体资金存量增加，更多的是集体土地因国家建设征用或企业占用变现而来。

这一点，在城乡结合部以及城中村表现最为充分。

因此，原住居民在资产份额中所占比重和份额应该予以客观公正地体现。

　　2、政策性搬迁居民。

　　因为我区的山区部分村生存条件恶劣，或因山洪冲毁了其生产、生活的基础设施，政府为其在平原镇乡的某个或某些村提供土地、宅基地等生产生活资料，而搬迁农民是依据政府的相关文件自愿放弃山区原有的土地等生产生活资料，无偿取得平原村的土地等生产资料，并要求享受同迁入村村民一样的待遇。

　　从迁入农民的角度看，他已经放弃了原有的生产资料，响应政府的号召，离开养育多年又有很深感情寄托的故土，而且还要面对相对较高生活成本和交际成本的陌生土地，这种置换多少带有一种无奈和隐痛。

并不见得像向迁入的农民所说的那样是一种“拣便宜（或偷着乐）的事”。

尤其是搬迁人口多为基本丧失劳动能力的老人或寄养在家的幼儿（因为在此之前，年轻人口早已通过各种方式流入到经济发达、就业机会多的城镇）。

因此因为政策性搬迁而迁入到新的村合作经济组织的人群，他们理应无偿享受到与迁入村村民一样的待遇，这一点是毋庸置疑的；

　　从迁入村原住居民来说，他们提出，政策性搬迁新入住的居民，无偿取得的生产资料是从原住居民原有份额中挤出的份额。

是一种变相的集体资产的“平调”（或者说是无偿地划拨）。

　　从政府角度看，为边远险村险户改善生产生活条件，用意无可厚非，也是应尽职责。

但是，这种安排的买单方应该是扮演公共角色的政府，不应是接受移民的村集体。

政府应该补偿多少为宜呢？

这首先应看政府的财力允许的范围，其次，应该考虑级差地租因素和不同地区生活水平的差异。

合理的限度应是确保迁入村的村民权益不因新入户的迁入而有所减少。

　　那么，新迁入的村民是否也应该享受与原住民同等的待遇呢？

我看，这也值得商榷。

按说只要迁入的农民符合政策性搬迁的条件，他就应该取得合作经济组织成员的身份，享受与原住民的同等待遇。

然而，我们看到，迁入村民与原住民对迁入村集体资产增值的贡献是不一样的。

忽视这种差别，给予迁入村民无差别的待遇和分红权益也是缺乏法理依据的。

　　解决的办法是：

给予迁入村民的成员身份，但是在分红权益上按照迁入村后的时间计算出相应的权益系数，然后提交全村村民代表或村民大会予以表决。

从产权改革的实践看，多数村民还是理解政策性搬迁的村民享受与原住村民大致相当的待遇，但是，必须有所差别。

如果工作做得细致，这种差别尽管很小，原住村民还是能够接受的。

但是如果差别很大，就会引起迁入村民的意见，甚至引发群体性上访事件。

　　3、投资置换型迁入户

　　这种迁入户往往是有一定经济实力或者是头脑灵活有“路子”的能人。

他们在迁入之前，有可能向村集体交纳了数量不菲的的资金，或者在迁入村投资兴办了企业，也有可能是把一种营销渠道或者专有技术引入迁入村，使村集体和村民受益。

这种迁入户一般都能为原住村民所接受，而且也容易享受与原住村民相同的待遇。

需要强调的是，对于此类迁入村民，应该认真审核其投资的真实性，特别是不能因此而杂家村集体的债务，其次，要将其给村集体和村民带来的收益与村民围起换得成员身份带来的好处进行比对，如果前者小于后者，则应令其补足，并向村集体交足积累。

　　4、靠关系和暗箱操作迁入的村民

　　这是一类依靠社会背景和权势，通过向乡、村干部施加压力或行贿的方式，以很低的成本或者零成本迁入新的村级经济组织之中。

原住村民意见最大的也是针对这类人群。

因为，他们是不劳而获、轻而易举的取得了经济组织成员身份，并且长期享受与原住村民相同的各种待遇和分红权益，实际上这就是对原住居民的一种经济上的剥夺。

　　可行的办法，就是要对其身份进行一次甄别，如果按照规定，补交了集体积累资金（也有的村把其称为入户费或公共事业费），那么可以将其视为新组建的合作经济组织成员；如果没有这样做，那么，我们就应该理直气壮地将其从现有合作经济组织成员中剔除，只有这样，我们才能最大限度地保护原住居民的利益不受伤害。

　　我们固然相信民主的公信力。

但是当原住居民所占人口比重较小，话语的分量也会随之减轻。

如果以民主表决的方式决定产权界定的方案时，原住居民的权益肯定会受到伤害。

而这个时候，作为公共部门的政府不应缺位，应该站出来为原住民伸张正义，最为可行的办法就是出台具有约束力的、立场公正的界定政策。

　　我认为，可行的办法就是，将全村原住居民和后迁入居民在村居住、劳动和生活的年限全部进行详尽的清查，将集体资产全部量化，切割为集体股、户籍股和劳龄股三种形式。

集体股按30-40的比例提取，用于产权制度改革后的善后事宜处置以及不可预见费用支出和村级公益事业支出。

户籍股按照现有村民的户籍，是本村农业户籍人口的每人一个标准股；劳龄股按照村民在存居住的时间进行量化。

那么如何才最大限度地体现原住居民的利益呢？

办法有二：

（1）合理调整户籍股与劳龄股的比例关系。

　　假设该村集体股的比重定为30，那么还有70的资产产权需要量化到经济组织成员，如果其中只设置老龄股和户籍股两种个人股种，从原住居民的利益考虑，就应该将劳龄股的比重提高，比如说他们希望劳龄股所占比重为7成，但是新迁入居民肯定不会同意，这样就会出现一个博弈谈判，博弈的结果往往是由新老户的比重所决定。

这个结果是否就真的公正吗？

我看未必。

如果新老户比例在伯仲之间，其博弈的结果也还说得过去，但是当新老户比例向某一方倾斜时，这一博弈结果很有可能显失公平，最终的结果肯定需要政府出面进行裁判。

因此我们应在政策安排上作出纠偏性规定，即给出一个大致合理的比例区间，比如户籍股与劳龄股的设置比例为3~5：

7~5之间，只要超出这个范围，我们就应该介入调查。

（2）设置劳龄系数

　　当劳龄股与户籍股比例通过博弈谈判确定无误后，还有一个地方容易使原住居民受到伤害，那就是在不同的历史时期，每个年度对村集体的贡献值是恒定的吗？

答案是否定的。

我们知道，在60-70年代这一历史时期，国民经济的增长几乎是停滞的，国营企业的工人工资也一直未见增长，村集体经济同样也是如此，但是我们不能因此而否定那个时期的劳动付出；经济增速快的年份是在90年代以后，但是，迁入户居民的大量涌入也恰恰是在这一时期。

依此，将90年代的年度系数定得很高，这样往往会出现一个窘境，即一个年龄较长的原住居民同一个刚迁入时间不算很长的年轻人享受相差不多的劳龄股。

我们裁判的标准是什么呢？

最科学的就是对现有资产增值的结果按年度进行还原核算，按照不同年份经济的增速、物价指数、增长的质量及原因进行分析，制定一个科学的、经得住推敲的年度系数。

不同年度迁入的人按照不同的年度系数进行量化，确保原住居民的合法权益。

也有的人提出，这样计算过于繁琐，那么我们也可以以5年为一个时期段，从1956年开始，划成10个不同的时期段，每个时期段计算一个系数。

每个人按照所处时期段享受相应的系数。

　　三、界定农村集体经济组织成员身份应注意的几个问题

　　1、正确理解民主程序

　　依据1996年12月17日北京市委农村工作委员会、北京市政府农林办公室下发的《关于村经济合作社社员代表大会的若干规定（试行）》，这里所称的民主程序是指1996年12月17日以前，经村干部班子会讨论决定和1996年12月17日以后经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过的决议。

为什么要在这里提出一个时间的概念，就是因为在1996年以前，对于民主程序的理解是，除了村民大会或村民代表会外，村干部班子会也算民主程序的一种，而到了1996年12月17日后，村干部班子无权对集体经济组织成员身份进行界定，即使界定了也是无效的，应予纠正。

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条关于“村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定，村民（社员）会议或村民（社员）代表会议在履行民主程序时，必须严格遵守有关法律、法规和政策规定进行民主决策。

　　这里特别要强调的是，村民法律意识、民主意识的崛起固然是社会进步的表现，但是我们也应看到，在我国的社会生活中，公正民主与村民的素质之间还有很大的差距。

这一点在新、老户产权界定中表现得最为明显。

当原住居民占多数时，其表决的结果肯定会使新迁入户的权益受到程度不同的伤害；原住居民占少数的村，其民意基础必然会向新入户权益倾斜。

这时，政府不应表现得无能为力，漠视这种以民主和民意掩盖事实上的不公正。

　　2、要严格区分政策性搬迁与非政策性搬迁

　　政策性搬迁是指为了保证全市供水安全或者保护生态环境，或者是处于强泥石流易发区，各级党委、政府为保证人民群众生命财产安全，由政府统一组织异地搬迁安置到现在户口所在村。

政策性搬迁的农民按照当时的政策，不需要交纳集体积累或入户费就自然取得村集体经济组织成员身份。

在这里，我只是说对于政策性迁入户本身而言，他们取得成员身份不必交纳任何费用，但是买单的负担不是迁入村的原住居民，真正的买单人是政府。

如果政府因财力紧张一时无法全部承担，也应将其视为政府的一项负债，待财力允许时再予补偿；

　　而非政策性搬迁是指除按照市区政府制定的有关政策进行异地搬迁以外的人员。

这部分人员如果要获得村集体经济组织成员身份，就必须按照迁入村准许户口迁入时的有关规定，交纳集体积累或入户费后，才能确定其该村集体经济组织成员身份。

　　3、关于非政策性搬迁人员户口迁入时没有交纳集体积累需补交集体积累的具体标准及相关问题

　　对于一部分非政策性搬迁人员，户口迁入时既没有为迁入村引进企业、资金，也没有为迁入村做任何贡献，并且没有缴纳集体积累或入户费的，按以下办法处理：

　　⑴按户口迁入时，已经交纳集体积累户最高的人均标准补交集体积累；

　　⑵按户口接收村当年人均集体净资产数额补交集体积累，人均集体净资产数额较低的，按该镇当年人均集体净资产平均数补交集体积累；

　　⑶按一次性人均补交20xx元集体积累。

　　以上三种办法，有关村可任选一种，依据当时入户人口收缴积累后，确定该农户集体经济组织成员身份。

　　值得注意的是：

补交集体积累不能扩大化，只限于非政策性搬迁人员户口迁入当年应交积累而没有交积累的，衍生人口不再补交。

对于已经缴纳集体积累，缴纳数额不足当年（户口迁入年）人均集体净资产数额，并已经界定为集体经济组织成员身份的不再重新补交；对于缴纳数额超出当年（户口迁入年）人均集体净资产数额的不予退还。

　　4、做好经常性的界定集体经济组织成员身份工作

　　由于在一定期间，村民、农民和社员之间的角色会发生置换，因此界定农村集体经济组织成员身份不可能一蹴而就，而是一项长期性工作。

各镇乡党委、政府每年度应布置、检查一次。

户籍管理和人口统计，按照惯例，衍生人口及单立户口（包括新入户）的，在每年9月30日前上户口的，统计为当年人口，9月30日以后上户口的，统计为下年度人口。

各行政村主管户籍的村干部，应结合当年度户籍核对情况，及时向村集体经济组织上报人员增减情况，村干部要在每年1月20日“民主日”时，通报有关情况，并依据相关法律、法规、政策和《社章》的规定，及时界定新上户口人员的集体经济组织成员身份。

为当年集体经济组织合理安排生产、经营、生活、补贴等奠定基础。

　　5、界定工作中不应忘记社会保障的建立。

　　农村合作经济组织通过产权制度改