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城乡区域统筹发展背景下投融资探索
城乡区域统筹发展背景下投融资探索与实践
杭州市财政局农业处课题组
2011年10月
内容摘要:
以新型城市化为主导进一步加强城乡区域统筹发展是杭州市委、市政府作出的重大战略决策,体现了科学发展观要求。
加强城乡区域统筹发展,是一个长期的过程,面临着诸多困难和挑战,其中的一个最大困难就是资金短缺问题。
解决城乡区域统筹发展的资金问题对于城乡区域统筹战略目标的实现具有重大的决定性的意义。
本文在分析我市城乡区域统筹过程中投融资的必要性和政府投融资作用的基础上,通过对目前五县(市)投融资情况及存在问题的剖析,就进一步做好我市城乡区域统筹发展中投融资工作提出相关政策建议和意见。
关键词:
统筹城乡投融资
一、城乡区域统筹发展背景下投融资的必要性
(一)资金需求巨大
《中共杭州市委杭州市人民政府关于以新型城市化为主导进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见》中明确提出了我市进一步加强城乡区域统筹发展的总体要求、目标任务、主要举措等各方面内容,其中最关键、最核心的内容是“以新型城市化为主导”。
以新型城市化带动新型工业化和农业农村现代化,这是我市进一步加强城乡区域统筹、构建城乡区域发展一体化格局的着力点,充分体现了新型城市化与新农村建设的有机结合。
我市推进城乡区域发展一体化的主要路径是:
以新型城市化为主导,做大做强杭州市区、县(市)城、中心镇,实现“强城带乡、强工补农”。
确立经营农村理念,以村庄整治、农居优化、土地整理为切入点,在五县(市)积极推进“三置换”(以土地承包经营权置换城镇社会保障,以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房,以集体资产所有权置换股份合作社股权)、“三集中”(工业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中)和“三优化”(优化农村土地资源配置方式、优化农村经济社会发展方式、优化城乡区域统筹发展方式)。
按照城乡区域一体化发展要求,我市将构建完善“中心城市(杭州市区)—中等城市(五个县城)—小城市(中心镇)—特色镇—中心村—特色村”梯次衔接、功能配套、以大带小、节约土地的网络化、组团式空间结构体系。
因此,我市将通过加强五县(市)的中心镇建设、中心村培育、“美丽乡村”精品村建设等来作为加强城乡区域统筹发展的重要抓手。
按照规划,“十二五”期间五县(市)将完成20个中心镇、153个中心村、250个左右美丽乡村精品村和100个左右整乡整镇推进美丽乡村的建设任务。
要完成这些任务,需要在基础设施建设、社会事业设施建设、生态环境保护、产业发展集聚建设等方面投入巨额资金。
据统计,仅2011年,五县(市)在中心镇建设、中心村和美丽乡村精品村建设项目的基础设施总投资就达504717.6万元。
根据五县市初步测算,“十二五期间”需在中心镇建设、中心村和美丽乡村精品村建设、生态保护等方面投入资金达1千多亿元,年均投入200多亿元。
(二)资金供给受限
1、财政投入增长受到限制
财政投入是加快推进我市城乡区域统筹发展的先导资金,是各项目起步的动力和基本保障。
近年来,杭州市突破“省管县”财政体制制约,不断调整和完善强农惠农政策,逐年加大了对五县(市)农业农村的投入。
如表一所示,“十一五”期间杭州市本级财政累计投入城乡统筹发展资金达35亿元,其中用于五县(市)农业农村的投入达19.36亿,占市本级城乡统筹资金比重逐年增加。
表一:
2006-2010年杭州市本级财政城乡统筹资金投入情况统计
单位:
万元
年份
市本级地方财政支出
城乡统筹资金投入总量
增量
增长率(%)
占市本级地方财政支出比重(%)
其中投入五县(市)
占市本级城乡统筹资金投入比重(%)
2006
751815
42100
11100
35.81
5.6
16826
39.97
2007
886843
54600
12500
29.69
6.16
25944
47.52
2008
1056975
68600
14000
25.64
6.49
38562
56.21
2009
1295093
83400
14800
21.57
6.44
47272
56.68
2010
1472000
101400
18000
21.58
6.89
65019
64.12
合计
8497498
350100
4.12
193623
55.3
2011年开始,为进一步加大财政对城乡区域统筹发展的支持力度,市级财政在原有增长幅度不变的情况下,新增城乡区域统筹专项资金10亿元,专门用于支持五县(市)发展。
同时,其他市级专项资金也向五县(市)倾斜,预计2011年市级财政投入五县(市)资金将达16亿多。
加上区县(市)协作资金2.5亿,以及五县(市)本级财政投入,2011年市县两级财政投入城乡区域统筹发展资金将突破30亿元,但纵使如此,离城乡区域统筹发展所需巨额资金也还是有巨大缺口,远远不能满足其所需。
与此同时,市县两级财力增长受到多种客观因素限制,投入城乡区域统筹发展资金不可能无限扩大。
2、金融信贷资金需求缺口大
在市场化改革过程中,四大商业银行出于利益最大化的要求,网点已经陆续从县域撤并。
作为唯一的农业政策性金融机构,农发行的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的支付,服务领域窄小,目前仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性经营方面发挥作用。
主要服务于农村金融市场的农村邮政储蓄和农村信用社等农村金融机构也将信贷业务转向城市,使本来就紧张、缺乏资金的农村金融供给市场更加恶化,影响了农村经济的发展。
目前,五县市大部分中心镇只有农村信用社和邮政储蓄银行网点,且网点都设在镇中心,机制灵活、产品丰富的商业银行网点相对缺乏。
诸如保险、证券、担保、小贷公司、风险投资等其他非银行金融机构更是寥寥无几,农村融资服务体系尚不健全。
由于城乡区域统筹项目普遍带有公益性,项目的社会效益、政治效应较高,但短期经济效益并不明显,难以满足金融机构的要求,难以从中获得大量信贷资金。
因此总体而言,农村金融机构对城乡区域统筹发展投入不足,资金需求缺口大。
从表二可以看出,近几年,五县(市)在金融机构人民币贷款余额合计占全市贷款余额的比重一直仅保持在7%左右。
表二:
杭州市金融机构人民币贷款余额
单位:
万元
全市合计
桐庐县
淳安县
建德市
富阳市
临安市
五县(市)合计
五县(市)占比
2005
54256100
573000
258100
536400
1514200
1080800
3962500
7.30%
2006
64960300
664100
335900
664100
1856000
1298100
4818200
7.42%
2007
81423200
824100
407000
822600
2265400
1482800
5801900
7.13%
2008
97843100
954900
543000
931100
2740600
1640300
6809900
6.96%
2009
126878624
1323624
882062
1330310
3939555
2130537
9606088
7.57%
从另一个方面来说,由于缺乏鼓励金融机构对农村金融产品创新的制度安排,金融服务工具供给单一。
相对于城市中金融产品创新层出不穷,广大农村金融产品供给依旧单一,大部分农村金融产品只限于存款、取款、贷款和一般的汇兑。
交易通常以现金的方式进行,城市中普遍使用的票据业务等在农村基本没有开展,适应农户和农村中小企业发展需求的金融产品如小额贷款、短期周转贷款、农户联名担保贷款等更是基本没有。
3、企业和农民投入意愿低
由于五县(市)中心镇的大部分企业属于小微企业,收益较小,经济实力有限。
五县(市)农户收入水平不高,2010年,五县(市)农民人均收入为10977元,仅为我市城镇居民人均收入的36.55%,其中淳安县农民人均收入更是仅为7172元。
在收入水平相对较低的情况下,农户收入中首先有相当部分用于生活消费以维持生存,据统计,2005年至2009年全市农村居民家庭人均生活消费支出占全年人均总支出比重平均达76.17%,储蓄水平不高。
如表三所示,从2005年到2009年,五县(市)城乡居民储蓄存款占全市比重一直维持在12%左右。
表三:
杭州市城乡居民储蓄存款余额
单位:
万元
全市
桐庐县
淳安县
建德市
富阳市
临安市
五县(市)合计
五县(市)占比
2005
21916600
485800
288900
524000
817200
568900
2684800
12.25%
2006
25552400
571700
341500
603800
975300
668300
3160600
12.37%
2007
26348300
581300
363200
572300
1029200
677700
3223700
12.23%
2008
34765900
723500
455600
734700
1332000
854900
4100700
11.80%
2009
42869189
864375
548408
931597
1669455
1017538
5031373
11.74%
其次,中小企业和农户获取信贷条件要求高。
在现行的信贷政策条件下,担保抵押资产是否充足是决定银行贷款的主要条件。
由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期具有特殊性,同时我国《担保法》禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权设定抵押,农户和农村中小企业往往不能提供有效的担保品,银行作抵押难度大,制约了信贷的获取。
另外,部分企业和农民对城乡统筹工作认识不够,认为城乡统筹是政府的事,对此持观望态度,投入意识不够。
二、城乡区域统筹发展中政府投融资的作用
完整的农村投融资体系,主要包括政府投融资体系、金融机构投融资体系、农民与农村集体经济组织自我投融资体系,以及民间资金投融资体系。
在城乡区域统筹发展中,政府投融资体系占据着重要作用,这是由新农村建设的性质决定的。
在市场经济条件下,市场机制是资源配置的基本方式,但对市场的缺陷及消极方面,需要公共政策指导、修正和补充。
由于在城乡区域统筹过程中需要提供的很多公共产品具有效用的不可分割性,消费的非竞争性和受益的非排他性,因而如果由私人部门通过市场提供就会出现“免费搭车”现象,从而造成所谓的“公地的悲剧”,难以实现社会资源的最优配置。
在我市城乡区域统筹发展开始阶段,尤其是五县(市),在城市化水平相对较低,资本普遍稀缺的情况下,政府应承担起义不容辞的投融资主体责任,并通过各种政策措施引导其他市场主体增加对农村投入,建立多元化的农村投融资体系。
建立和发展政府投融资体系,积极发挥政府投融资的功能,按照政府的政策意图配置和调节社会投资,矫正市场的“失灵”和不足,以期合理配置资源,对于满足城乡统筹发展的资金需求,推动城乡经济发展、社会文明进步,引导金融、企业和民间资本投入城乡统筹等方面有积极意义。
1、政府宏观调控的重要手段
政府投融资是一种特殊的财政金融活动,其特殊性体现在:
将金融性与财政性融为一体,有着货币政策与财政政策的双重功能。
在城乡区域统筹发展过程中,政府投融资资金投向是按特定的经济政策和社会发展的需要,以实现政府宏观的和长期的社会经济目标为出发点,通过运用投融资手段把社会资金筹集起来,用各种优先条件倾斜于基础设施和基础产业的投资,确保经济发展战略目标与财政政策、产业政策的连接,从而充分发挥财政政策和产业政策的导向作用。
2、对企业和商业银行投资的诱导作用
政府通过财政投融资的运作,不仅能直接满足投资对象对外部资金的部分需要,更为重要的是,财政投融资能引导商业银行贷款和企业投资的方向,使其与政府产业政策方向相一致。
由于财政投融资体现着政府的意志,反映着政府扶植的重点对象,凡能得到政府性贷款的企业或行业,都会受到商业银行的注意,并愿意承担项目的配套投资资金,从而使该企业或行业得到超长的支持和成长。
城乡区域统筹财政投融资的大力开展会带动企业和商业银行的资金进入该领域,大大促进城乡统筹的发展。
3、对民间资本的示范和倡导作用
资本增值是民间资本投资的主要目标。
对于进入“门槛”低、投资时间短、回报率高且投资风险小的项目,民间资本有强烈的投资意愿。
但由于基础设施、公用事业项目具有投资时间较长、微利甚至无利等特点,很难吸引到社会资金。
为了优化市场的资源配置、弥补市场配置资源的缺陷,应当充分发挥财政投融资的作用。
由于财政投融资体现政府政策意图,在资金运用上反映政府政策决策导向,有了城乡统筹财政投融资资金的注入,可以在一定程度上增强民间资本对城乡统筹发展项目的投资信心。
4、带动社会投融资平台发展,促进社会投融资体系完善
在城乡区域统筹阶段,社会投融资体系本身也处在不断的完善过程中。
政府投融资平台在整个社会投融资体系中不仅起着主导作用,还将通过政府投融资平台自身的建设,在体制完善、机制运行等方面,为社会投融资平台发展提供示范。
同时,通过政府投融资平台与银行、担保机构的广泛、紧密合作,通过建立与银行、担保机构等社会投融资平台的利益协调机制,形成社会投融资平台间的良性互动关系,提高整个社会投资效率,促进社会投融资体系的不断完善。
三、我市城乡区域统筹发展中投融资现状
五县市为破解城乡区域统筹发展中的资金难题,不仅加大了财政投入,而且根据各自区域特点,勇于探索,大胆实践,在积极建立政府投融资平台、争取金融机构贷款、发行企业债券、吸引社会资本等方面做了大量工作,并取得了一定成效。
1、以现代企业制度方式建立政府投资公司
淳安县由县财政出资2亿成立县级新农村开发建设有限公司,由其出资1亿在5个中心镇成立新农村开发建设有限公司子公司,同时,在其他非中心镇成立分公司。
县级总公司的主要任务为负责协调融资工作,各子公司的职能是负责为所在乡镇城乡统筹投融资,因各子公司的实力较弱,各子公司融资抵押物主要由县级总公司负责调度解决。
《淳安县城乡统筹发展专项资金管理办法(试行)》明确,包括农民异地转移集聚工程补助资金在内的城乡统筹发展专项资金,全部由县财政拨付至新农村建设开发有限公司及其子公司,再由公司将资金支付给补助对象或项目施工单位。
公司基本账户的开设则通过积极与县内各商业银行进行对接,寻求合作银行,在合作银行开设基本账户。
同时,为发挥其他银行的积极性,对于愿意积极与政府开展其他合作协议的银行,可以在其银行开设其他辅助账户,以便于开展融资,解决城乡统筹发展资金周转问题。
临安市则成立“绿色家园、富丽山村”新农村建设有限公司,在於潜镇、天目山镇、板桥镇等中心镇相继成立新农村建设有限公司。
金融部门根据临安市“绿色家园、富丽山村”建设领导小组确定的创建计划对新农村建设有限公司给予贷款,贷款额度按照借款人的合理资金需求由市“绿色家园、富丽山村”建设领导小组办公室审核后,逐笔发放,总贷款额度不超过财政以奖代补资金总额的80%。
财政局、金融部门和新农村建设有限公司三管齐下,确保贷款直接发放到新农村建设有限公司。
2、创新合作模式,引入BT(building—transfer)方式
BT(building—transfer)模式即建设—转让,是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。
项目工程由投资人负责进行投融资,具体落实项目投资、建设、管理。
工程项目建成后,经政府组织竣工验收合格后,资产交付政府;政府根据回购协议向投资人分期支付资金或者以土地抵资,投资人确保在质保期内的工程质量。
建德市与中国联合工程公司合作将以建设—移交及工程总承包的方式,完成寿昌中心镇农村住房集中安置项目的建设。
建德方负责征地拆迁、六通一平、项目报批等前期工作,并在项目建设过程中进行监管;中国联合工程公司负责工程项目的投资和建设。
建德方以合同约定的方式偿还中国联合工程公司的项目总投资和合理回报;项目竣工后,中国联合工程公司将完工验收合格的项目移交给建德方。
桐庐县与浙江省基础建设投资集团股份有限公司、中国水电顾问集团华东勘测设计研究院、东冠集团有限公司、五洋建设集团股份有限公司等多家央企国企民企签订框架协议(即合作意向)共200亿元,也采用BT模式积极推进了中心镇的基础设施建设、集聚安置等项目。
3、发行企业债券
桐庐县为改善目前的融资结构,降低融资成本,2011年2月1日,经国家发改委批准,由县国有资产投资经营有限公司公开发行公司债券6亿元,为5年期固定利率债券。
这是该县首次成功发行的公司债券,发行债券所获资金将全部用于生活垃圾焚烧处理工程和桐庐县滨江区块拆迁改造项目。
4、利用贷款风险保证金,放大贷款额度
临安市“绿色家园、富丽山村”建设领导小组办公室开设资金专户,存入临安市农村信用合作社贷款风险保证金500万元,农信社为镇(街道)新农村建设有限公司提供贷款总额上限为风险保证金的5倍,以放大贷款额度,农信社贷款利率按人民银行公布的同档次基准利率执行。
四、我市城乡区域统筹发展中投融资存在的问题
1、政府投资公司难以回避政府融资平台的界定,筹集资金加大地方政府性债务
目前,五县(市)大都已积极整合已有的或创建新的政府投资公司,所融资资金已经形成城乡区域统筹发展资金的重要来源,为解决资金缺口问题发挥了重要作用。
但自2010年国务院部署政府融资平台清理以来,对政府融资平台的存量借款,银行重新评估风险,银监实施了严格的贷后检查。
对融资平台新的借款申请,几乎不予满足。
在这种情况下,由政府出资成立的公司,本身难以回避政府融资平台的界定,不易绕过政府融资平台的门槛。
另外,现有的政府投资公司在举债时未通盘考虑县(市)已有的政府债务,大量政府投融资平台债务形成了新的地方政府性债务,给地方财政造成巨大压力。
2、融资方式以银行贷款为主、风险过于集中
目前,五县市为解决城乡区域统筹发展资金难题,虽然有形式各异的投融资方式。
但总体上来看,利用政府投融资平台筹集资金是最主要的渠道,而政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行信贷方面,银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重,投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解,投融资的风险比较集中。
在银行信贷中,银行短期债务又占了相当比例,政府投融资平台不仅背负着维持资金链不断的沉重压力,而且银行信贷的高额成本也日益成为政府投融资平台的沉重负担。
由于受宏观经济形势、国家货币政策、银行风险控制态度等各种因素的影响,政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临较大的不确定因素,随着时间的推移和宏观经济形势的变化,由这种单一融资渠道引起的融资风险会逐渐显露出来,将对政府投融资平台作用的发挥产生不利影响。
3、投融资主体单一、融资压力巨大
目前,五县(市)政府投融资平台的主体是各类政府投资公司,而且规模普遍较小,自身实力较弱,它们承担着为中心镇、中心村的基础设施建设、产业园区建设、农民新居工程建设等筹集资金的任务。
随着城乡统筹的开展,投资规模不断增加,国有投资公司将面临巨大的融资压力,甚至影响到国有投资公司的进一步融资能力。
4、投融资的结构性风险集中,融资能力下降
政府投融资平台进行融资的项目大多集中在了基础设施建设方面,这些公益性项目的资金投入量大,而回报和收益较少,政府投融资平台投融资的结构性风险突出。
目前,各政府投资公司的资产负债率普遍较高,为维持资金链不断,公司不得不继续拆借银行资金,这进一步加剧了公司的财务风险,随着公司可抵押的资产数量的减少和企业资产质量的下降,国有投资公司的融资能力将开始下降。
5、投融资结构偏重于基础设施,对产业发展支持不足
当前,五县(市)投融资平台基本上是基本建设类的国有投资公司,这种状况使政府投融资的主要领域集中在了基础设施建设方面,政府投融资平台对于企业或产业的融资需求仍然支持不足,对产业发展的促进作用,对新农村建设的支持作用还未发挥出来。
企业自身发展,尤其是中小企业发展仍然面临着较大的资金瓶颈制约,这对五县(市)的产业发展是不利的。
五、进一步完善我市城乡区域统筹发展中投融资体系的建议
总体而言,我市在城乡区域统筹发展过程中投融资改革的目标模式应是建立政府主导的市场化投融资体制,即建立起由政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制。
(一)健全完善政府投融资体系
1、合理界定政府投融资范围和领域
在推进城乡区域统筹过程中,尤其要注意明确界定政府投融资的领域,避免地方政府因片面追求政绩而大操大办带来的一系列弊端。
原则上讲,政府投融资应主要用于社会效益大,同时存在一定经营效益的项目,也就是通常所说的准公共物品,如道路交通、水电气、污水垃圾、广电通讯等基础设施建设和公共服务设施、农业基本建设、支柱产业等建设性投资。
而对一般竞争性、盈利性项目,政府应退出这一领域,由民间投资主体去投资,通过市场进行资源配置,尽量减少行政干预,真正发挥市场主体作用。
此外,政府投融资领域不仅应该随政府职能侧重点不同而有所调整,还应该与不同发展阶段的市场状况有关。
在经济发展早期,政府职能侧重点是充分利用社会稀缺的经济资源,促进经济增长,因此,对经济发展有重要影响的各种基础设施和能够带动整个经济增长的支柱产业等是政府投融资的主要领域,对于这些项目政府投资将发挥种子资金作用。
但当经济进入成熟期以后,基础设施及支柱产业的发展已经达到相当的高度,此时,政府应选择时机退出,将能够由民间资金投入的领域和环节交给民间资金,政府投融资应不再侧重于经济领域方面,而是侧重于公共领域方面。
2、完善政府投融资机制建设
建立政府投资项目管理的有机联系机制,是政府投资项目管理体系有效运作的根本要求。
为减小政府投融资风险,应完善政府投资公司的法人治理结构,通过委托和代理关系,明确资金投资、建设、监管三个层次的产权关系,落实各个投资主体的责、权、利。
让政府投资公司努力成长为符合市场经济要求,自主经营、自筹还贷、自负盈亏的投融资平台。
具体来说,即政府作为政府投资项目的决策主体和市场监管主体,依法授予政府投资公司代为履行投资主体职能;政府投资公司运用招投标市场化手段选择项目建设主体;在整个项目建设过程中,建设主体接受政府职能部门监督;项目建成后成立或聘请管理公司对建成项目进行经营管理。
这个机制以市场化和高效率为取向,形成投资、建设、监管既相分离又相联系的一系列运行制度规定。
由此建立起的政府主导、企业主办、市场运作的政府投资管理体制框架,为政府职能的转变和发挥市场配置资源作用创造制度条件,也为企业平等参与市场竞争开辟道路。
3、防范投融资风险
防范政府投融资风险,是推动城乡区域统筹发展的必然要求。
在统筹城乡区域发展工作中,政府必须进一步转变政府职能,明确政府定位,注重投融资风险防范,推动投融资市场健康发展。
首先,政府在推进城乡区域统筹发展过程中必须明确各类投资公司是市场的主体,投资什么、投资多少都应由企业自己决定,要充分发挥企业的主体作用,遵循市场规律,建立健全现代企业制度。
按照“谁决策、谁受益、谁投资、谁承担风险”的原则,政府将从为投资公司作贷款担保中逐渐淡出,鼓励投资公司通过发行债券、上市等方式融资,将财政债务风险向市场转移。
政府要进一步开放投资领域,减少市场准入限制,积极引导企业长期健康发展,逐步把政府主导投资为主转向市场吸引社会资金投资为主的方向上来。
其次,五县(市)应在全面清理现有的地方政府投融资平台,防止平台数量盲目增加的基础上,整合资源建立
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