连云港市政策性农业保险的不足及政策建议.docx
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连云港市政策性农业保险的不足及政策建议
市政策性农业保险的不足及政策建议
徐艳雯晓玲
摘要:
省政策性农业保险工作在全国围开展的比较早,实践经验相对丰富。
其中市从2007年开始政策性农业保险的试点工作,经过几年的发展,形成了相对稳定的初级运行模式,但是政策性农业保险自身的缺陷以及实施过程中不可避免的问题也使得其进一步的发展遇到了阻碍,发展中存在一些薄弱环节亟待进一步完善提高。
及时发现并解政策性农业保险中出现的问题是农业保险发展的重要任务。
关键词:
市;政策性农业保险;巨灾;勘察难度;承保水平
theDrawbacksandResolutionofinthePolicy-orientedAgriculturalInsuranceinLianYungang
YanwenXuXiaolingLiu
Abstract:
JiangsuPolicy-orientedagriculturalinsurancehastakenplaceinearlytime,andithasmadeabundanceofexperience.LianYungangstartsthePolicy-orientedagriculturalinsurancesince2007.Withthedevelopmentofittheseyears,ithasworkedout.However,itstilleacrosssomedifficulties.ThedrawbacksofthePolicy-orientedagriculturalinsurancehavetobeovere.FindingoutandoveringtheproblemsofthePolicy-orientedagriculturalinsuranceiareimportanttasks.
Keywords:
LianYungang;Policy-orientedagriculturalinsurance;giganticplagues;thedifficultyreconnaissance;theleveloftheinsurance
引言
省市2007年开始政策性农业保险的试点工作,其开展政策性农业保险的目的是支持服务“三农”、增强农民抗灾能力、保证农业生产稳定和农民生活安定,基本遵循的是“政府推动、财政补贴、市场运作、投保自愿”的标准,最大程度的发挥政府、农民和保险企业三个主体的积极性,努力探索建立适合各地实际情况的保险发展模式,增强农民抵御自然灾害的能力,从根本上减少农民因灾致贫返贫问题,虽然自政策性农业保险实行以来取得了一定的成效,但是也不可避免的出现了一些问题。
一、市政策性农业保险基本情况
省政策性农险工作起步早,经过了这几年的发展,已经初步形成相对稳定的政策落实程序和运行模式,而作为地处北的市,农业发展所占的地位相对南地区要更为重要,顾政策性农业保险的力度也相对较大,在发展过程中也相对更受关注。
市地处沿海,自然灾害频发,农业抵御自然灾害的能力还不够,农民因灾返贫的问题比较突出,严重影响和制约农业发展和新农村建设。
故政策性农业保险的重要意义在市体现的更为突出,其实施过程中所出现大的问题也相对典型。
市2007年开始实施对水稻和能繁母猪的政策性农业保险,2008年下半年增设了小麦和玉米两种农作物的险种,这四个险种是至今为止市所实施的保险品种。
市自实行政策性农业保险以来,遇到的问题相对集中,以下文章的论述也将分别针对这三个方面进行分析。
二、市政策性农业保险试点过程中的不足
在市开展政策性农业保险的三年(统计到2009年)时间里,试点工作相对顺利,取得了一定的成效,但是实践中依然遇到了很多问题阻碍了政策性农业保险的进一步推广和发展,通过对市各个县域及区的农业保险试点工作进行情况的调查,总结出市这三年试点工作中出现的主要问题主要体现在自然灾害因引起的损失带来较重的财务压力、保险理赔过程的勘察难度大和保险公司业务水平不高三个方面。
(一)自然灾害引起的损失带来的财务压力
由于市的地理位置原因,自然灾害频发,农作物出险率高。
2007年市受到了“韦帕”和“罗莎”台风的影响,当年的水稻损失率较高,统计的数据如下:
2007年市各县、区水稻损失
县区
签单保费(万元)
损失亩数(万亩)
预估损失率
估损金额(万元)
东海
975.50
17.00
34.72%
1170
赣榆
171.19
3.70
62.20%
414
灌云
707.38
6.10
26-40%
510
灌南
1066.96
7.00
30-50%
900
新浦
32.45
0.70
60.00%
70
海州
68.30
合计
3021.77
34.50
3064
市受“韦帕”、“罗莎”台风影响的时间正值水稻生长的中后期,水稻大面积受损,各地均出现不同程度的倒伏。
特别是受“韦帕”台风影响倒伏的水稻,因正值灌浆高峰期,距离成熟收割还有一个多月时间,直接损失严重,并对秋收秋种,造成很大影响,最严重的新浦区的预估损失率已达到了60%,全市保险水稻倒伏面积折实达到了35万亩之多。
能繁母猪的情况也受到了影响,全市能繁母猪死亡965头,其中东海296头、灌南532头、赣榆55头、灌云73头,市区10头,平均每天死亡近20头,因此理赔任务繁重。
由此可见,尽管建立了巨灾风险保证基金,但是一旦巨灾发生,所有的巨灾风险保证金都会被吞噬,需要大量的资金来进行支持,严重冲击市级财务的稳定。
(二)保险理赔过程中损失勘察难度大
对于理赔过程勘察难度大的问题是由多方面原因共同作用的。
1、由于需要参保的农户没有全部参保给勘察统计过程带来的技术困难。
在将市各个县区的农业保险工作落实情况进行比较的时候发现,保险工作在各个县里落实开展的不平衡,参保率差异较大,以水稻和能繁母猪为例:
2009年市各县、区水稻、能繁母猪承保率
地区
水稻保险
能繁母猪保险
承保亩数(万亩)
签单保费(万元)
承保率
承保头数
签单保费(万元)
承保率
东海县
97.55
975.50
100%
37400
224.40
96%
赣榆县
17.12
171.19
40%
12100
72.6
40%
灌云县
47.01
705.13
70%
26488
158.93
65%
灌南县
53.35
1066.96
100%
40617
243.70
85%
新浦区
3.25
32.45
47%
1532
9.19
100%
连云区
204
1.22
100%
海州区
6.83
68.30
80%
1396
8.38
100%
开发区
213
1.28
100%
合计
225.10
3019.53
80%
119950
719.61
80%
从统计数据中可以看出,城区的参保率都达到了100%,相对理想,但是各个县域的完成情况呢都不是十分理想,出现了城区和县域农业保险发展的不平衡。
即使在同一个县域,各镇的参保情况也是很不均衡的,其中有的县农业保险工作做得好的镇参保率达到了100%,差的镇参保率达不到60%,以市其中一个县的小麦、玉米及能繁母猪的参保率为例:
2009年市某县各乡镇小麦、玉米、能繁母猪参保率
单位
小麦参保面积(亩)
玉米参保面积(亩)
能繁母猪参保头数(头)
任务数
实保数
完成(%)
任务数
实保数
完成(%)
任务数
实保数
完成(%)
欢墩
8000
8000
100%
2000
2000
100%
2479
2106
84.95%
青口
25000
25000
100%
1300
1300
100%
2498
1808
72.38%
罗阳
31000
31000
100%
820
820
100%
815
800
98.16%
金山
27600
27600
100%
8000
8000
100%
3987
3227
80.94%
宋庄
15000
15000
100%
316
240
75.95%
赣马
50000
40000
80%
2900
2900
100%
6890
4034
58.55%
石桥
38000
15000
39.47%
8000
8000
100%
3273
3171
96.88%
厉庄
26000
26000
100%
6000
6000
100%
3946
3749
95.01%
黑林
18000
18000
100%
6500
6500
100%
3875
3896
100%
柘汪
26000
26000
100%
12000
12000
100%
2372
2270
95.70%
海头
34000
24021
70.65%
4800
4700
97.91%
5741
1566
27.28%
城西
28000
19914
71.12%
3800
3800
100%
3178
2393
75.30%
城头
35000
17327
49.50%
7200
7200
100%
4859
4453
91.64%
门河
32000
12519
39.12%
1000
1000
100%
2680
1975
73.69%
班庄
36000
24515
68.10%
13600
13600
100%
2994
886
29.59%
墩尚
33700
15938
47.29%
500
500
100%
1036
967
93.34%
塔山
31000
15000
48.39%
7032
7032
100%
7285
0
0
沙河
76000
48538
63.87%
3000
0
0
3976
2005
50.43%
合计
570300
409372
71.78%
88452
85352
96.49%
62200
39546
63.58%
在各个乡镇工作进度调查总结中可以发现,乡镇农业保险的完成情况和相关领导的对这一政策的重视程度有很大的关系,对于能够及时亲自过问,积开展工作的领导所在的乡镇,能够采用不同的工作方法,工作过程灵活有效,任务完成的轻松圆满。
但仍有乡镇对这项工作没有引起高度重视,没有按上级要求完成这项工作。
由于部分镇没有达到百分之百参保,在出现自然灾害后,给受灾面积的认定也带来了很大的困难,很难在短时间对受灾农户及受灾面积进行准确的认定,只能尽可能做到相对准确。
2、管理费用等的拖欠
管理费用不能及时到位对赔偿过程中的勘察工作效率造成了一定的影响,根据省、市有关规定,为保证政策性农业保险的各项工作顺利开展,各县区应按保费总量提取15%的管理费用,但各县区这项资金均不能及时到位。
管理费用的拖欠导致勘察人员不固定、人员不足,给勘察工作增加难度。
更严重的是管理费用不能及时到位会直接影响保险赔付工作的进行,保险资金无法及时完全到帐,例如2009年9月前省财政的水稻补贴已到帐总保费30%,能繁母猪补贴到帐总保费25%,根据共保比例,划入保险公司的30%保费却尚未全部到帐,影响赔付工作的及时开展。
保费无法及时到达农户保险卡上,各个乡镇也为此经常出现农民上访事件。
3、道德风险
政策性农业保险中存在道德风险,骗保问题频频出现,如2009年以来生猪收购价大幅下跌,农民养猪不赚钱,养母猪也很难赢利,存在人为致母猪死亡,骗取保费赔偿的问题。
再如各个县都存在镇上报的农户受灾面积清册上的受灾面积数与其参保面积严重不符,有些农户的受灾面积远远超过其参保面积,个别农户的面积甚至超过其参保面积的十几倍,因此在核实的时候都有很大的困难,勘察工作进度缓慢,导致赔付资金无法及时打卡发放。
(三)保险公司的现有业务水平无法满足农民的需求
政策性农业保险的险种无法满足农民的需求,对于同一险种而言,保险责任围与农民的要求也有差距。
省的省定险种共有15个,市2007年开始实施对水稻和能繁母猪的政策性农业保险,2008年下半年增设了小麦和玉米两种农作物的险种,直至2009年政策性农业保险工作统计结束为止,市也依然只实施了对水稻、能繁母猪、小麦和玉米四种作物的险种,但是在调查中发现,农民对于渔业、海水养殖以及花卉、棉花等多种种植作物的保险需求也很大。
《省农业保险水稻种植保险条款》中对保险责任是这样描述的:
在保险期间,由于下列原因直接造成保险水稻的损失,损失率达到30%(含)已上时,保险人按照保险合同的约定负责赔偿,1暴雨、洪水(政府性蓄洪除外)、涝;2风灾、雹灾;3冻灾。
保险期间,由于旱灾、病虫害等直接造成保险水稻的损失率达到70%(含)以上时,保险人依照保险合同的约定也负责赔偿。
这样的起陪点对于农民来说过高,在一定程度上影响了农民的参保积极性。
三、对市政策性农业保险不足的政策建议
对于市政策性农业保险试点过程中出现的三个大的方面的问题,应该从根本上找出问题产生的原因,并且综合当地的地域文化有针对性的解决。
(一)建立合理的农业保险及风险防机制
巨灾风险这一个政策性农业保险的明显缺陷在地区表现的夜很为突出,对于这个问题,首先不可回避的是要注重农业保险基金的积累,农业保险基金对防和抵御大的风险灾害有着至关重要的作用,所有的保险公司和政府都应该把这个作为一项长期工作来落实,一般以保费收入的10%来集体巨灾风险基金比例比较合适。
但是一旦巨灾巨灾风险发生,巨灾风险保证金是极易被完全吞噬的,因此建立农业再保险制度也是比较传统的做法,通过再保险机制有效地将风险在较大围散开,将特定区域积累的农业风险责任向区域外转嫁,扩风险分散围,已达到分散风险的目的。
当然,政府除了与国的再保险公司合作外,也可以将眼光扩展到国际市场上,与国外的保险公司合作。
根据省政策性农业保险的保险条款里的规定,水稻、小麦、玉米的赔付可根据各个地区的实际情况选择200元/亩、300元/亩、400元/、500元/亩,能繁母猪的赔付为1000元/头,其中政府承担70%,保险公司承担30%。
如果转移市的全部风险,再保险公司考虑其较大风险可能不易接受,即使接受也得需要较高的保险费率,财政每年要支付较大的再保险费用。
因此巨灾风险证券化是一个不错的补充措施,运用各种创新金融工具及其变换、组合来实现保险市场和资本市场的有机结合。
从我国的资本市场发展情况来看,股票市场存在许多功能性缺陷,制度不健全,衍生证券市场还在起步阶段。
不宜发行巨灾期货、巨灾期权等衍生证券产品。
相比较而言我国债券市场起步较早,发展较为完善,巨灾风险债券相对具有可行性,但是巨灾风险证劵化的定价比较复杂,因而其操作性不强,只能作为一种补充手段。
综上所述,针对政策性农业保险中的巨灾风险应该采用“巨灾风险准备金+农业再保险+巨灾风险证劵化”这样一个多层次、广覆盖、可持续的农业保险及其风险防机制,最大限度和最大围的分散农业巨灾风险。
(二)综合提高理赔过程中的勘察水平
勘察难度大的问题是市政策性农业保险试点过程中比较典型的一个问题,也是目前遇到的比较棘手的问题,它直接影响了该地区政策性农业保险业务的拓展。
1、积极宣传政策性农业保险的重要意义
实行政策性农业保险是能使农民得到切切实实好处的,因此只要宣传的到位,农民明白了其中的利益是会积极主动地参与到保险之中的。
(1)通过加强领导工作来提高政策性农业保险在农民中的影响力
从地区的实际情况看,要使农民体会到该项政策重要性,一个关键的途径应该是从各个县、乡镇的领导入手,首先要让领导从思想上重视,把政策性农业保险的落实工作提到行政工作的重要日程当中。
对于提高政策性农业保险的行政地位,一个可行途径就是做好检查与评比,对在工作中表现突出的单位和个人进行表彰奖励。
检查与评比是督促行政工作的一个有效手段,这样不仅能激励各个行政单位都将政策性农业保险的宣传与实施当做重要工作来做,也有助于在乡镇与乡镇之间、县区之间形成良性竞争。
另外各有关部门要切实履行职责,密切配合,具体的任务要落实到具体的部门甚至具体的人。
如对于具体的县而言,县农业保险试点工作领导小组要做好农业保险试点的组织和协调等工作;县领导小组办公室要负责处理好农业保险的日常工作,组织专家参与农业保险的定损工作;县保险公司要有专职部门和专人负责该项工作,具体承担政策性农业保险的业务办理,做好业务培训,要严格业务流程规操作,切实做好投保面积、因灾损失面积的核实、核定及理赔等工作,为农民提供准确、高效、快捷的优质服务;县农业局要加强农业避灾、减灾技术知识培训和指导,安排专家参与定损工作;县财政局要做好保费收取的管理工作,保证财政补贴资金及时到位,做好基金管理工作,为开展农业保险工作提供经费保障;县气象局要加强气候趋势分析,及时发布灾害性天气预报;县委宣传部、县广电局要加强对农业保险试点工作的舆论宣传;审计局要加强对保险基金的监管,确保资金使用规有序;各镇、各村要做好本辖区的宣传、发动工作,配合保险公司组织做好保费的收交、投保面积核定、因灾损失面积的核实等工作,如此各尽其职就可以减轻或者避免工作过程中出现责任与部门的不对等,也可以更有效率的实施工作。
(2)用政策性农业保险取得的实际效果来引导农民
现在的事实是在灾害较重的年份里,水稻保险工作的开展能对调动农民种粮积极性、减免受灾农民的损失、帮助农民尽快恢复生产发挥了巨大推动作用。
开展能繁母猪保险,有利于帮助农户分散转移风险,调动养猪积极性,促进农民增收。
开展政策性保险实际上是可以成为深受广大参保农民欢迎的一项好政策的。
但由于种种原因,水稻、能繁母猪保险赔付工作进展缓慢,要花费十分长的时间才能开出第一理赔单,理赔如此缓慢,农民群众十分关注,这就是政府没有能够用实际效果向农民选产这项政策的优点,而恰恰这一点本可以成为最有效的宣传。
因此对于具体的宣传工作,除了传统的利用电视、广播、报纸等媒介对政策性农业保险的重要性、意义等进行宣传之外,最有效的措施应该是对于已经参保的农户的赔付工作要踏踏实实的做到位,让参保农户及时得到应有的实惠,在农户之间形成口碑效应,这才是拓展农业保险工作的最好宣传,宣传也应以参保农户为示,让农民能感受到政策性农业保险实惠的真实性,这样才能让农民从心底里接受这样一种形式。
政府也应对在农业保险工作中涌现出来的好的经验、好的做法,要及时做好总结,加以推广。
这一点市的做法是比较值得参考的,市在针对政策性农业保险这样一个工作过程中注意加强协作,调动各个部门在工作中的积极性,相关部门在工作过程中积极配合,尽可能的给彼此提供便利。
另外,市通过提高财政补贴比例和保障水平来降低理赔门槛,提高农民的参保积极性,参保率很高,因此在赔付统计的时候就很迅速,各种款项都能及时到位,农民真切及时的感受到这项政策的好处自然更能促进参保的热情,形成一个良性循环的过程。
2、通过物质和精神补偿鼓励农民的正义行为
有些农民在政策性农业保险开展迄今不想出资出力,一但农业风险事故造成损失又想补偿灾害损失,这种搭便车心里便能导致赔付时出现骗保的心理。
对此,除了保险公司规避道德风险外,政府应配合进行道德干预,还应趁此机会对农民展开道德教育。
在进行道德干预时,应与当地农民建立和谐关系,激发当地人交往的意愿,通过乡土文化适应,采取心理的融入,通过让农户达到道德文化融入的目的。
在对农民展开道德教育时,注重农民的习性和品行培养,要培养农民对纪律、制度和社会关系秩序的理解和尊重。
当然,农民道德建设时一项复杂的系统工程,非一朝一夕所能形成的。
一方面,农民多年来对利益的损失找不到诉求的途径,另一方面,农民为了保全自身利益,在某种程度上不得不采取非理性的自我救济,这种非理性的行为就肯能演变为道德风险行为,其实道德风险行为在一定程度上是对个人利益最大化的权衡结果。
因此要从根本上解决在农业保险补偿中农民的道德风险问题,从根本上说还是应该从改变农民弱势地位抓起,对现存农业风险带来的失衡的利益关系进行调整。
社会公平和经济发展正义都是农村和谐发展的需求。
国家重视的农业的发展不仅仅是公共资源的分配和占有的问题,更应该注重农民的尊严、自由和权力,这才是道德干预的真正动力。
因此政府可以考虑设计建立一套有效地利益诱导机制,采取物质和精神的双重激励措施去鼓励农民的正义行为,同时使农户相信违背道德信用原则去获取微利的行为视是损人不利己的短视行为,应该有机的将政府、保险机构和农户融合成利益共同体。
保险机构还可以通过加强条款的完备性来加强农民的道德信用感。
如果上述问题能够顺利解决,保险过程中的勘察问题将迎刃而解,快速、顺利的进行理赔是政策性农业发展能否取得重大突破的一个重要因素。
(三)激励保险企业提高自身的业务水平
承保公司的业务水平问题,在现有的联办共保模式下,由于商业保险公司办理政策性农业保险业务,而商业保险公司以追求利润最大化为目标,因此导致农业保险公司在险种的开办上存在局限性,他们往往愿意承保收益高、风险小的险种,如本文涉及的水稻、小麦、玉米、能繁母猪等,这个问题不仅仅是地区农业保险存在的问题,在全国围农业保险的品种都是不丰富的。
也正是由于利益的驱动,对已有的险种,保险公司也是尽量提高起保点、收取较高的保费。
因此随着政策性农业保险补贴标准的提高和覆盖围的扩大,政府应引入竞争机制,吸引更多的保险公司承保政策性农业保险业务,降低保险成本。
为达到这个目的,政府可以从以下三个方面进行考虑:
一是公开招标,优选那些抗风险能力强,保险责任符合地区实际需要、保险金额相对合理且农民愿意接受的保险公司承办农业保险业务。
二是应参与引导保险公司优化保险条款的关键容,如降低起保点,调整费率水平,扩大承保围等。
三是政府要引入专业中介机构协助协助政府开展政策性农业保险工作,并代表政府制定农业保险具体实施方案,组织招投标,对承保公司要密切监督和检查,以切实保证这个过程中农民的利益。
市在这一点上做的也比较好,中国人保财险分公司和全市各县区政府签订协议,采用联保共保的经营模式,有效推动了政策性农业保险的快速健康的发展。
其间,保险公司和政府相关部门之间做到了信息及时的沟通,上下级联动协调,外宣传口径一致。
人保公司还积极配合试点工作领导小组办公室开展工作,参与制定相关规定和办法,督促分支机构配合当地政府尽快建立了农业保险理赔工作小组,收集整理并引发了相关的工作手册,有效地指导了基层公司政策性农业保险的展开。
市的政策性农业保险制度的完善还有很长的路要走,还会不断有新的问题出现,在这个过程中只有不断总结缺失,提出合理的解决措施才能不断地突破瓶颈,取得比较理想的发展。
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