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美国贸易政策评估报告
美国贸易政策评估报告
美国贸易政策评估报告
一、美国与多边贸易体制--总体评估
美国是世界贸易的主要推动者(majorplayer),进口和出口量在世界贸易中均位居前列,占有重要份额,对世界贸易的发展有积极贡献,同时美国也是国际贸易规则制定的积极参与者,对WTO规则的诞生和发展起到了重要作用。
美国整体经济实力强大,绝大多数国内产业和服务业在国际贸易中有较强的竞争力,是国际贸易中的最大获益者之一,因此在大多数领域美国是自由贸易的倡导者和推行者,但在若干劳动密集型产业,如钢铁、纺织等,美国相对不具有竞争优势,在这些领域美国采取了一系列过度的保护主义措施,在农业等领域还实施了若干政府支持措施,这些措施是否符合WTO,还有待进一步审议。
总体上看,美国法制比较健全和发达,但在不同的领域,针对不同的产业,美国贸易法的有关规则并非与WTO的规则或精神相一致,有的具有较明显的单边主义色彩,有违多边法律体制,有的已被DSB裁定违反WTO规则,但美国至今没有遵照执行。
美国贸易规则的实施情况也不尽相同,有的在实施中任意性较强,有较大的不确定性。
(一)美国与贸易相关的政策和法规体系与世贸组织的规定和原则基本一致
通过乌拉圭回合,世贸组织协定在美国国内法中的到了实施,按照世贸组织的相关协定,美国修改了其与世贸组织义务不一致的法律。
例如,对于301条款,1994年世贸组织协定正式生效前美国国会曾对其进行修正,使相关法律与世贸组织精神与协定保持一致。
当然,这并不是说美国的所有法律都已经与世贸组织的精神和协定都一致了。
按照美国对世贸组织的精神与协定的理解所制订和修改的法律,只是从美国看来已经符合世贸组织的要求了,但是,在世贸组织其它成员看来,还存在着许多问题。
美国是世贸组织各个领域活动的核心参与者之一,其近几年的活动包括发动2001年多哈全球贸易谈判。
另外,美国也在履行作为世贸组织成员方的各项义务,包括大部分的通报义务。
美国还在世贸组织范围内解决与其贸易伙伴的争端,自2001年,美国已经制定了好几项关于世贸组织争端解决机制的提案。
美国还继续在世贸组织争端解决机制中积极申诉和回应。
从2001年中期到2003年中期,在争端解决谅解(DSU)下大约有60起新的磋商请求,在其中十分之一的案例中美国是申诉国,在将近一半的案例中美国是被诉方。
在贸易政策方面,2002年,总统布什以“贸易促进权”(TPA)的名义重新获得了美国国会的贸易谈判“快车道”授权,布什政府许诺要以此为基础推动市场开放和自由贸易,加速新一轮全球多边贸易谈判的进程。
在2003年度《贸易政策议程》报告中,美国政府表示要致力于“消除所有制成品的关税,开放农业和服务业市场,并关注贫困的发展中国家的特殊需要”。
然而近两年来,由于美国经济不景气,贸易逆差不断扩大,美国贸易政策中的保护主义倾向明显加强,对通过多边场合来解决争端的热情下降。
例如,授予“贸易促进权”的《2002年贸易法案》明确规定,要确保美国贸易救济体系特别是反倾销和反补贴法规体系的有效性,不能签署任何在这方面做出让步的协议。
对钢铁业启动保障条款以及新的农业补贴法案,更是对世界贸易组织有关规则的滥用和违背。
最近,为减少美国制造商对国外竞争导致的利润下降的不满,美国在商务部国际贸易管理局下新设“抵制不公平竞争行为小组”,并增设两个与制造业有关的新职位——负责贸易促进的部长助理和负责制造业的部长助理。
前者负责帮助制造商特别是中小制造商进入外国市场,获得来自全球供应链的供应并促进出口,后者负责领导一个新的工业分析办公室,以审查政府的有关规定对制造商产生的影响。
实际上也是在利益集团压力下的贸易保护性举措。
另外,美国还消极对待多边反倾销法律体系的改革。
世贸组织的反倾销协定存在某些缺陷,在世界贸易自由化的形势下,反倾销措施要探索新的道路。
新的世贸组织谈判将开始,日本和欧盟等国家和地区以及许多发展中国家都主张将修改反倾销协定作为议题。
巴西等许多南美国家主张对反倾销措施的发动设定更严格的标准。
然而,美国对此持反对的立场。
(二)美国的法律在某些方面与世贸组织的精神不一致
1.世贸组织协议某些规定的模糊性被滥用
美国在进行国内立法的时候利用世贸组织协议在某些方面规定的模糊性,使其获得了贸易保护的工具,这方面已经引起了世贸组织各成员方的关注,不过,问题至今没有得到解决。
以美国201条款为例,其规定并不完全符合《保障措施协议》。
《保障措施协议》第4条第2款第2项要求调查机关必须根据客观证据证明,有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系,“如果增加的进口以外的其他原因正在同时对国内产业造成损害,则此类损害不得归因于增加的进口”。
美国法典第2251节(a)要求增加的进口应构成国内产业损害或损害威胁的实质原因。
根据第2252节(b)
(1)(B),“实质原因”是指重要并且不亚于其他任何原因的一个原因。
所以,增加的进口只要在重要性上相等或大于其他原因即可,而没有对不归因性(non-attribution)进行分析,。
这不符合世贸组织《保障措施协议》的规定,同时由于美国国内法的规定与《保障措施协议》不符,因此美国国际贸易委员会在判定因果关系时采用的方法(methodology)是不符合《保障措施协议》的,无法保障其裁决结果对出口方利益是符合世贸规则的、公平和公正的。
2003年7月11日世贸组织争端解决机构专家小组裁决美国对进口钢铁施加高关税为非法,报告明确指出,美国无法证明国内钢铁业因大规模涌入的廉价进口钢铁而受损。
其实,早在麦麸案中,上诉机构认定美国国际贸易委员会没有适当地考虑其他原因,因此不能构成世贸组织规则所要求的增加的进口与造成损害之间的因果关系:
“根据《保障措施协定》第4条第2款b项的规定,对主管机关而言,审查增加的进口以外的原因是否同时造成损害是一项根本性工作。
如果该主管机关没有作这项审查,它就不能确定将其他因素造成的损害不‘归因于’增加的进口。
本案中,美国国际贸易委员会没有如第4条第2款b项所规定的那样充分地表明因为平均生产率的提高造成的损害没有‘归因于’增加的进口,所以美国国际贸易委员会不能在增加的进口和严重的损害之间确立第4条第2款b项所要求的‘因果关联’”。
不过,上诉机构认定,一旦主管机关将增加的进口的损害效果与其他原因区分开来,该机关不必证明仅有增加的进口造成严重损害或严重损害威胁。
相反,主管机关只需要证明在增加的进口与严重的损害之间“真实和明确的因果关系”,严重的损害可以由许多原因造成。
这个标准如何在实践中准确地应用还是一个问题,这种不确定性使得针对美国201条款的世贸组织争端几乎是不可避免的。
2.有单边主义倾向
美国的某些法律是有单边主义倾向的,301条款即是一例。
美国贸易法“301条款”的前身可以追溯到美国第一部报复法《1962年贸易扩展法》,该法第252条规定,如果一外国实施不公正或者不合理的进口限制,给美国的贸易造成负担或者歧视的,美国总统有权撤回对该国的减让,或者对该国的产品增加关税或者实施其它进口限制。
1974年301条款正式出台,《1974年贸易法》的第四章是“坚持美国以贸易协定所享有的权力以及对外国政府某些贸易措施的回应”,作为其中的一个条款,301条款是“美国贸易代表的作用”。
此后,该条款又经历《1974年贸易改革法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易和关税法》、《1988年综合贸易与竞争法》以及1994年世贸组织协定正式生效前国会修正案所做的多次修改。
目前大家谈到的301条款,作为一个整体,是指经过修正后的《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的全部内容以及另外两类301“变种”规定(“特别301”和“超级301”)。
就其核心而言,301条款下的措施完全是基于美国对外国有关贸易立法和做法的单方面评价,所采取的行动并不与已经达成的多边世贸组织协定为依据,不可避免地会与世贸组织的规则有矛盾。
1995年5月16日,美国政府单方面宣布,根据美国1974年贸易法301节、304节,将对来自日本的豪华轿车征收100%的关税。
原因是1993年7月日本虽然同意谈判解决汽车市场的开放问题,但实际上却拒绝与美国进入谈判程序。
因此美国采用这样的措施要求日本向世界汽车商开放市场,而且要求日本市场应该具有相应的透明度和竞争性。
那么,美国在世界贸易组织争端解决机构做出决定之前,是否有权单方面做出制裁决定并实施制裁措施?
出于对美国单边报复制度的不满,1998年11月25日,欧盟根据世贸组织规定起诉了美国,认为“301条款”与世贸组织的相应规定不符,造成了欧盟利益丧失或受损,也损害了关税及贸易总协定和世界贸易组织的目标。
1999年3月2日,世贸组织专家组成立,欧盟之外的16个国家保留作为第三方参加的权利,其中12个严厉地批评了“301条款”。
专家小组裁决美国不可以在世贸组织争端解决机构做出决定之前单方面确定制裁措施,但“301条款”并不违反世界贸易组织和关税及贸易总协定的有关规定。
这一裁决,使得美国事实上仍然可以运用“301条款”对其他国家实行贸易制裁和威胁。
3.对外国的投资设置限制--建议说明对外国投资的限制措施是如何与WTO规则相违背的,或者说如何限制了贸易(包括服务贸易),否则不属于WTO贸易政策审议的内容。
埃克松-弗洛里奥修正案(Exon-Florio)是《1988年综合贸易与竞争力法》的修正案,它授权美国总统对外国在美国进行的企业购并或控股的“国家安全”影响进行调查。
具体调查由美国财政部外国直接投资委员会(CFIUS)进行,一旦该委员会对某项交易做出对国家安全有“潜在威胁”的判断,总统有权中止该项交易,而外方不能寻求司法复审,由此带来的损失可能无法得到补偿。
1992年以后,如果购并交易涉及外国政府所有的企业,则强制要求据此法进行调查,说明不鼓励此类购并。
1993年《国防拨款法》更进一步要求总统向国会提交外国直接投资委员会(CFIUS)全部调查的报告,以使国会能判断正在进行的交易是否危及美国的技术领先地位,从而影响美国国家安全。
在埃克松-弗洛里奥修正案中,如果满足以下条件:
1.有可信的证据表明该行为导致的外资实体进行的控制威胁到美国的国家安全。
2.除了国际经济紧急权力法案,没有其他联邦法规提供有效与恰当的典据来保护国家安全。
总统可以终止或禁止类似的收购、并购或接管,或者在交易完成的情况下要求撤销投资。
埃克松-弗洛里奥修正案没有对“国家安全”做出定义,但是陈列出一些特定的要素,包括用于满足国防需求的国内产品的生产能力,总统或其委派者将据此决定外国采购对国家安全产生的影响,这使得美国政府的自由裁量权非常大。
美国在服务市场准入方面存在大量的限制性壁垒措施,对外国服务贸易对美出口造成了障碍。
如,美国《琼斯法》和《1953年外大陆架法》对沿海和内陆水域的航行、捕鱼、水下勘探以及大陆与海上平台的运输等领域的投资进行了限制。
《1920年联邦能源法》规定,外国公民或公司建造、经营和维护经过联邦政府控制的陆地或水面的输电、用电业务,需要获取由联邦能源管理委员会颁发的许可证,即使该公司是按美国法律组建。
《1985年核能源法》规定,如果某一设备或设施用于生产或使用核材料,那么外国公民控制的公司不能获得该设备或设施运营、接收、生产、制造、转运或进出口的许可证。
在金融服务领域,1991年以后美国全面调整了对外国银行的管理体制,加强了对外资银行在美业务的限制,如规定外国银行分行不能吸收零散存款,而必须通过其在美子公司来进行;还规定外国银行不能加入美国的联邦存款保险体系,这意味着在外国银行的存款不能得到美国联邦存款保险法的保护。
在判断银行资本充足率时,美国联邦储备银行要考察外国银行的资本来源是否依赖公共资金。
这与巴塞尔协议的不因持股者性质而歧视不同资本的原则不相符。
如果外国银行要在美国国内融资,就必须向相关管理机构提供一定数量的抵押为担保,这使外国银行的融资成本上升。
在保险业方面,根据美国相关法规的规定,如果外国保险商没有在美国开设分支机构,在从事再保险业务时就需提供担保账户或由原承销商开具信用证;如外国保险商在美开设分支机构,须将大于其负债额的资产存入美国银行或信托公司;且外国保险公司在美分支机构董事会成员中必须全部或部分是美国公民。
这些都构成了对外国保险商的歧视。
另外,美国各州的保险监管体制和机构各不相同,使外国保险商在从事跨州业务时需逐个申请各州的许可,增加了其交易成本和麻烦。
美国在信息和通讯技术领域的壁垒,使寻求进入美国通讯服务市场的外国公司重重受阻,尤其是在卫星通讯服务和移动通讯服务领域。
如,美国的电信服务既受联邦管制又受各州管制,各州不仅管制程序不同,认证的条件、资格等也有区别。
这对外国电信运营商造成了额外的成本,事实上成为一种市场准入障碍。
在外国运营商的认证和许可问题上,美国政府仍保留有较大随意性的“公共利益”标准,而所谓公共利益可能是贸易的影响、所属国的外交政策、高竞争风险等等弹性很大的因素。
这些情况与美国一贯倡导的市场准入原则不一致,给已经进入其他国家同类市场的美国公司提供了竞争优势。
除这些成文的限制外,还存在以行政或官僚措施来阻挠投资的情况。
《美国税法》关于企业信息报告的要求对外资企业具有歧视性。
该法规定,外国企业在美分支机构及外国股份占25%以上的企业必须对有关各方的交易进行记录。
这些记录须保存在美国税收当局指定的地点,并且每年都要对交易情况提交报告,不执行这些规定的企业将受到严厉惩罚。
另外,有一些州采用武断的方法估算外资企业在该州的收入占其全球收入的比例,使企业一部分来自州外的收入也需纳税,导致双重征税。
对外资企业有“互惠要求”,即只有对美国公司开放相应或对等机会的国家才能在美国投资;还有“业绩要求”,即要求外资企业对美国经济增长和就业有所贡献,或达到具体的生产指标(产量、本地成分等)。
外国公司在美子公司也不能同样享受给予美国公司的研发资助和其他优惠。
4.与世贸组织相关精神冲突
“伯德修正案”(美国2000年连续倾销和补贴抵消法案)是由参议员罗伯特。
伯德将之作为2001年农业拨款议案中的一个修正案提出的。
该修正案要求美国海关根据反倾销和反补贴税命令征收得到的资金分隔出一部分作为一种拨款再给予美国公司,用于改进制造业的工具、设备、研究和发展、人员培训、保健和养老金利益、和环境设备,培训和技术等方面。
2002年7月17日,世贸组织争端解决机构专家组就美国的伯德修正案作出裁定,认定美国的这一法案违反了世贸组织协定。
2003年1月16日,世贸组织争端解决机构发布的报告书中支持了专家组就美国“伯德修正案”而做出的裁决。
专家组和上诉机构都认为,美国的伯德修正案构成了针对倾销情形的特定行动,根据该法案采取的特定行动对倾销有“不利的方面”。
因此,裁定该法案违反了《反倾销协议》第18.1条,是不被允许的“针对倾销的特定行动”。
同时,专家组又裁定该法案违反了《补贴与反补贴措施协议》第32.1条,是不被允许的“针对补贴的特定行动”。
由于该法案与上述两个条款不相符,因此,专家组和上诉机构都认为其违反了GATT第6条第2款与第3款。
上诉机构建议DSB要求美国使CDSOA法与其在《反倾销协议》,《补贴与反补贴措施协议》,以及GATT1994项下的义务一致。
世贸组织于2003年6月13日要求美国在2003年12月27日前废除有关反倾销的“伯德修正案”。
不过,美国政府根据“伯德修正案”继续向企业发放违背世贸组织规则的补贴。
美国国会在2003年十一月份休会,并未对该草案采取任何行动。
相反,美国参议院三分之二以上的议员却力促布什政府尽快与日本、欧盟以及其他的贸易伙伴达成协议以求保留该法案。
另外,美国海关存在着滥发反倾销补贴给美企业的问题。
根据美国财政部总检察长的一份研究报告,美国海关最近几年在将征收来的反倾销和反补贴税发放给受所谓倾销和补贴影响的企业时管理混乱,可能多发放了几千万美元。
这部分滥发的反倾销和反补贴税,相当部分涉及与中国竞争的企业。
因为中国正在越来越多地成为反倾销和反补贴的目标。
(三)美国在贸易政策执行中存在问题
1.在法律的具体操作中存在问题
美国201条款的执行中存在的问题是这方面的典型。
第一,在2002年美国对进口钢铁施加高关税一案中,在美国政府的调查和裁决过程中把从北美自由贸易协定国家加拿大和墨西哥,以及以色列和约旦的进口量也计算在进口的总量中,夸大了进口增长的数量,实际上协定国之间不存在进口数量的限制。
这是世贸组织争端解决机构专家小组报告的一个结论。
第二,在界定“国内产业”方面常常有问题。
在羊肉案中,美国把“国内产业”的定义扩展到原材料的上游厂家,当发现存在“从原材料到加工产品之间连贯的生产流程”以及在上游和下游生产厂家之间“经济利益的实质性耦合”,美国国际贸易委员会就将上游行业纳入自己的分析框架,这种定义“国内产业”的方式扩大了法定国内产业的范围。
羊肉案的专家小组裁定美国扩大国内产业范围的做法违反了世贸组织规则,上诉机构也支持了专家小组的这个决定。
羊肉案专家小组裁定世贸组织《保障措施协定》不能构成美国国际贸易委员会将原材料的生产者纳入(最终产品生产者)同一行业的法律基础,因为《保障措施协定》第4条第1款c项清楚地表明一个企业是指确实生产那些产品的“生产者”。
专家小组明确地指出,在界定国内产业问题上,检验“连贯的生产流程”和“经济利益的实质性耦合”是不能接受的。
对调查期限的随意掌握也是一个问题。
美国国际贸易委员会在裁定进口钢铁产品对本国钢铁产业是否构成损害时,选取了1996年到2000年的进口数据作为裁决依据。
在阿根廷鞋类案中,DSB上诉机构认为:
“无论从数量上还是从质量上,进口增加造成损害或造成损害的威胁,在时间上必须是最近的,突然的;在程度上必须是剧烈的,严重的。
”而美国钢铁保障措施所涵盖的大多数产品的进口自1998年起就已下降。
国际贸易委员会在做出调查时,有意忽略了2000年以后的进口数据。
而从2000年到2001年上半年进口货物运输的数据表明,在这半年中美国的进口钢材数量是下降的。
2.利用世贸组织程序上的漏洞争取利益
2002年3月,美国政府借口外国产品的进口增长损害了国内产业,提出为期3年的钢铁产品保障措施,对外国进口的10类钢铁产品征收8%至30%的额外关税。
各个钢材出口国的经济利益受到了巨大的损失,并直接导致各个国家和地区相继采取对钢材的保护措施。
针对这一不合理的做法,包括中国在内的一些国家在世贸组织争端解决机制框架下对美国提出了磋商的要求,在磋商未果的情况下,进入了争端解决机制的专家小组程序。
2003年7月11日世贸组织争端解决机构专家小组裁决美国对进口钢铁施加高关税为非法,报告明确指出,美国为保护其钢铁业而对来自有关国家的钢铁产品征收附加税的决定没有确凿和充分的理由。
世贸组织争端解决机构的裁决一经公布,美国立即表示将继续上诉。
美国贸易代表的发言人表示,特殊保障措施并不违背世贸组织规则,许多国家都已这样做了;对进口产品征收特别关税已经见效,美国国内产业正在掀起规模空前的合并与结构调整以增强竞争力,这并不与美国对国际贸易所承担的责任相背离;他还提醒人们注意,美国征收的特别关税每年递减20%,第一次减税已经实施。
这就意味着,虽然美国败诉,但是其它国家依旧没有办法获得向美国出口钢材的正当权利,只有当上诉机构最终裁定美国的做法违反了世贸组织相关协议和规定,才有可能迫使美国放弃这些不合理的做法,或者寻求补偿。
但是,这又是几个月之后的事情了。
从其发言人的讲话中我们可以发现,美国国内钢铁产业正在掀起规模空前的合并与结构调整以增强竞争力,而竞争力提高的一个表现就是美国征收的特别关税已经开始递减。
当此案结束的时候,很可能也是美国国内钢铁产业不大需要保护的时候了。
3.继续采取某些贸易保护措施
第一,美国维持了对某些产品的高关税壁垒。
目前,美国的总体关税水平为3%左右,约60%的商品零关税,属于开放度较高的市场。
但对某些产品如农产品、纺织品等仍维持较高关税,其中与中国关系密切的包括部分纺织品、服装、鞋类、箱包、陶瓷和玻璃制品等。
美国对陶瓷及玻璃制品进口征收高额关税,其中对中、低档陶瓷制品征收的关税高,对高档陶瓷制品的关税低,给中国陶瓷制品对美国出口造成障碍。
此外,鞋面用皮面积超过鞋面总面积51%的运动鞋的关税为8%,低于鞋面总面积51%的则为33%.这种不合理的关税结构,使得中国相关产品在美国市场上处于非常不利的竞争地位。
第二,美国对某些产品的进口以关税配额加以限制。
美国的进口数量限制主要施加于纺织品和服装。
对超过半数的服装进口和32%的纺织品进口实施配额管理。
对45个国家(其中包括37个世贸组织成员)实施超过1000种的配额,涉及纺织品、部分农产品和水产品如牛肉、奶制品、糖和一些糖制品、花生、烟草和棉花等。
对超出配额的进口产品征收的关税高达350%,而且配额中某些部分专为某些国家保留。
节日服饰产品自2002年4月起改为服装类产品,受配额许可证限制,严重影响中国这类产品的对美出口。
从2002年起,美国还对进口钢丝进行关税配额管理。
第三,继续使用技术性壁垒。
美国制定了大量的技术性法规、标准和评定程序,其中很多不完全符合世贸组织《技术性贸易壁垒协议》的规定,给其他国家产品对美国的出口造成了障碍。
按照《技术性贸易壁垒协议》,世贸组织成员必须使用国际标准作为技术性规定、标准和一致性评估程序的基础,然而在某些情况下,美国借口要与其本国的管理规定“技术上对等”,迟迟不接受由国际组织确立的技术管理标准。
这显然不利于其他国家产品进入美国市场。
此外,其技术标准和管理规定的透明度仍然不足。
在合格评定程序上,美国普遍采用“第三方评定”的方式。
国际上,某些工业产品(如电气设备和家用电器)的合格评定通常由厂商根据有关标准以自我认证的方式进行,由政府部门实施产品进入市场后的监督和检查。
但是,美国不接受上述通行做法,依然要求上述产品接受强制性的第三方评定,给外国制造商带来了不合理的负担。
此外,美国的合格评定体系也过于分散和复杂。
美国对所有预包装食品实行强制性标签,内容复杂而繁琐,给外国制造商增加了额外成本。
第四,在政府采购中对外国产品进行歧视。
1933年《购买美国货法》是美国政府采购的核心法律,也是美国联邦政府采购中对外国产品歧视的法律基础。
它包含有很多歧视性的规定,如禁止一些公共部门从国外采购产品及服务,建立本地的特殊标准,要求为本地的供应商提供优惠的价格条款等。
按照《购买美国货法》,美国联邦政府在采购时应优先考虑购买美国产品,即在美国制造、且其中50%以上的部件为美国制造的产品。
该法规定,在参加招标时,竞标者需证明其产品是美国生产还是外国生产。
该法没有直接禁止联邦政府采购外国产品,但明确规定在进行价格评估时,对外国产品须加价6%(如果该产品的美国竞争者是小企业或是在美国劳动力过剩地区经营的企业,则加价12%;国防类产品加价50%)。
美国的国防采购立法将美国制造组件的比例从50%提高到65%.这些法律将其他非政府采购协议成员国的公司挡在了门外,有失公平。
1954年10582号行政令扩大了该法的适用范围,客观上起到了扶植美国的小企业及开工不足企业的作用,并使美国政府可以保护国家利益或国家安全为由拒绝外国投标者。
联邦政府还以其他形式支持美国的小企业参与政府采购项目的投标。
如《小企业法》规定,只要能“合理”地预期会有至少本国两家小企业参与投标,而且其价格是“公平”的市场价格,就必须将一定比例的合同预留给本国小企业。
这种预留合同的价值约占联邦政府采购总支出的30%.此外,《购买
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