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标准化专著第十章
第十章杭州市上城区行政管理与公共服务标准化与电子政务建设
引言
自人类发明文字以来,人们的生产生活活动都得以借助文字符号的形式保留了下来,给后人传递着经验,诉说着历史,人类文明也由此而来。
经过漫长年月的运作,到今天我们已经形成了一个相当规范和标准的信息文字符号承载体系。
虽然以文字符号记录信息的根本模式没有改变,但记录文字的载体却因为社会发展而有了巨大的变化,从镌刻在动物甲壳骨骼上,到铸造在铜铁器具上,再发展到布帛竹片、然后到纸张,信息的保有量在逐渐的增加。
发展到今天,借助电子科技,大量的信息以电子化的文字符号在保留和传输,其速度与容量达到的空前的高度和规模。
小如指甲的存储介质,就相当于一个图书馆的信息存储量,而在古时需要数天、数月时间传递的信息,现今只需瞬间即到。
人类对信息的存储和传递速度与人类社会文明和发展成正比,信息量的大而快,是我们现今社会发展的现状和推动力。
社会信息量到了一定的程度就自然衍生出信息化的一系列产业。
我们所称的信息化,不是狭义的计算机应用和信息电子技术,而是在现代信息技术广泛普及的基础之上,社会和经济的各个方面发生深刻的变革,通过提高信息资源的管理和利用水平,在各种社会活动的功能和效率上的大幅地提高,从而达到人类社会的新的物质和精神文明水平的过程。
在这个过程当中,通过制定、发布和实施标准,达到统一规范,获得最佳秩序和社会效益是关键所在。
标准化与信息化一体发展,信息资源被高度共享,从而使得人的智能潜力以及社会物质资源潜力被充分发挥,个人行为、组织决策和社会运行趋于合理化的理想状态。
标准化和信息化的概念和范围非常广泛,涉及社会各个领域,我们这里就行政管理与公共服务标准化和政务信息化建设的一体化融合发展做一些简单探讨。
一、标准化和信息化的重要性
在现代社会经济活动中,随着计算机、网络、通信等一系列高新技术的发展、普及和应用,生产、生活水平得到了较快发展,产品更新换代、服务质量提高、安全卫生加强等的速度明显加快,高度现代化、专业化、综合化的生产过程,会涉及到众多行业、企业和技术。
同时,在我国加入世界贸易组织后,遵循WTO规则,积极采用国际标准,加快与国际接轨的步伐,这些,都对我们的标准化工作提出了全新和更高的要求。
为抓住和利用好未来十五年标准化工作发展的重要战略机遇期,国家标准化管理委员会在《国家标准化发展纲要》中提出了标准化发展的指导思想、基本原则和发展目标:
通过体制创新,建立符合我国社会主义市场经济规律和国际规则、科学有效的标准化管理体制和运行机制;建立以国家标准和企业标准为主体,其他标准相配套,重点突出,结构合理,适应社会主义市场经济发展要求的新型国家标准体系;形成标准、合格评定程序紧密结合的标准化实施机制;十年后标准化总体水平达到中等发达国家水平,再过五年,达到国际先进水平。
从中我们可以看出,这是一个科学的、具有创新思想的纲要,实现这一目标,则要以一种科学的、高效的、积极的、务实的方法来实施。
同期,国家信息化领导小组也审议并原则通过了《国家信息化发展战略(2006-2020年)》,提出坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化,坚持以改革开放和科技创新为动力,大力推进信息化建设。
充分发挥信息化在促进经济、政治、文化、社会和军事等领域发展的重要作用,不断提高国家信息化水平,走中国特色的信息化道路,促进我国经济社会又快又好地发展。
温总理指出,大力推进信息化是党中央顺应时代进步潮流和世界发展趋势做出的重大决策,是中国实现工业化、现代化的必然选择,是促进生产力跨越式发展、增强综合国力和国家竞争力、维护国家安全的关键环节,是覆盖现代化建设全局的战略举措。
大家知道,科学技术是第一生产力,而标准化工作则是其技术性、基础性、支撑性的工作,只有技术支撑实现了跨越式发展,生产力才可能实现跨越式发展,国民经济和社会方可实现规范有序的跨越式发展。
这中间,科学的管理,新技术的应用,将对标准化工作起到良好的推进和提升作用。
二、信息化与标准化的关系
1、标准化是信息化建设的基础和支柱。
标准化工作是信息化建设大厦的的地基,信息化建设大厦盖得越高,既行政管理现代化水平越高,标准化的广度和深度即地基也势必打得更深更坚固。
政府的行政管理与公共服务是建立在创新理念、为民服务、严密分工和广泛协作基础上的,其中任何一个环节都离不开标准化。
没有标准化,就没有专业化,就没有高质量、高速度。
标准化是保证良性发展的基础。
标准化是政府决策层的科学决策,指导协调行政管理的重要手段。
在政务信息化建设中,从上层到基层、从管理到技术,无不渗透着标准化的影子,标准化在其中起着举足轻重的作用,为决策者制定制度,明确发展方向,提供了科学的决策依据和重要手段。
标准化使信息化建设在推进发展过程中有章可循。
大到政务信息系统集成,小到每一个数据的采集,都有相应的标准来衔接、约束。
由此可见,标准化为信息化建设可持续性提供了有力的保障。
2、标准化是信息化建设管理创新和技术创新的有效依据。
面对服务型政府的转型,政府要经得起来自各方面的挑战,成功的把握时机,自身不断的进行创新。
这些管理创新和理念创新都离不开标准化,脱离了标准化的创新是不成熟,不健全的创新,它的生命力是短暂的,只有符合标准才能在生产领域得到推广和应有。
由此可见,标准化是创新成果想生产极端过度的不可缺少的环节,是引人生产的桥梁和纽带,是将科研成果转化为生产力的主要途径。
一方面信息化管理模式创新离不开标准化。
管理模式的创新不能脱离实际,它是建立在标准化基础上的,如果一味地追求新,奇,特,与生产实际相脱离,那这种创新只能是空中楼阁,在行政管理中没有任何实际意义和用途。
另一方面,标准化为政务信息化建设开展提供了强有力的依据。
目前在提升政府执行力的政务信息化创新项目和课题越来越广泛,它为减轻基层工作强度、提高工作绩效、实行阳光行政、切实为民服务,发挥了举足轻重的作用。
每一项创新,都有标准化的要求。
只有这样才能保证政务信息化建设的合理有效进行,才能具有广泛的推广性和生命力。
3、标准化是信息化建设提高工作绩效的有力保障。
标准化工作的最终目的就是使政府行政管理与公共服务能够获得最大的社会效益。
以标准化为基础,整合政务信息资源,强化管理,以拓展信息应用为核心,以取得应用效果为月标,积极推动信息应用向深度、广度发展;以创新的思维开展工作,推进了信息化建设工作的新发展。
为实现高效互动的网上政府建设打下了坚实的基础。
4、实施标准化战略,实现信息化跨越式发展。
当前政务信息化建设中存在发展不均衡,标准不统一,整合难、共享难。
各部门的信息化建设程度和发展情况,网络环境,系统和数据结构等都各不相同,虽然各部门自己的信息化系统都能符合自己业务的需求但是各部门间的协同互动确是举步为艰。
这就如同形成了一个信息数据的孤岛,自身虽然强大,却是无法联系,无法应用,巨大的信息财富无法发掘。
信息孤岛的存在使得信息化仅仅为了建设而建设。
把标准化作为一项战略的部署,深深的嵌入在信息化建设的每一个环节,使信息孤岛之间架起一座通用的桥梁,让原本单一固化的信息化应用系统产生新的活力。
三、上城区行政管理与公共服务标准化和电子政务建设
当前群众办事难、维权难、享受公共服务成本偏高等公共服务问题,以及由于机构众多,内部协调、沟通渠道不畅,造成服务效率不高等政府管理方面的弊端,迫使政府对自身建设重新作出反思。
作为直接面向百姓的区级政府,面对“老”和“小”的区情实际,如何用有限的财力为经济社会持续发展、人民群众生活品质的提高提供更优质的服务,我们认为信息化手段是探索政府管理创新的重要途径和方向。
上城区以国家政务资源共享及业务协同试点城市为契机,通过近几年的努力,建立了复合型多层次的“网上政府”构架。
系统地运用信息数字技术,引入新的思考方式和组织文化,重组工作流程,实现职能转变,提升行政职务效率和质量,打造出服务质量高、以公民和企业为中心、高效、统一的公共行政部门。
1、上城区信息化建设概要情况
上城区政务信息化建设起步于上世纪90年代初,经过十几年特别是近几年的推进,形成了较为完善、覆盖全区的“区(部门)、街道、社区”三级网络结构,网络基础设施健全,政府办公自动化程度逐步深入,信息资源共享和信息公开稳步推进,公共服务正全面展开。
2002年以来,相继建立了涵盖区、街道、社区三个层面的多个应用系统,实现了全区网上公文流转、信息公布和政务督查;社区基本信息电子管理、服务网上公开;提供行政审批电子化服务等,2008年7月公布的杭州市信息化示范街道第一和第二名均落户我区。
2007年上城区确定为政务信息资源共享及业务协同工作的区级试点。
为此,我区制定并实施了《上城区政府政务信息资源共享及“一站式”审批服务平台项目》。
通过该项目的实施,初步实现了通过整合社会和政府资源,形成覆盖全区的政府行政审批服务网络和数据中心,并且以信息化的服务手段,通过有形平台和无形网络为居民、法人提供全方位、“一站式”服务的理念,同时也制定了相应建设、运行、维护协调机制,对电子政务的规划、编目、管理、服务和使用制定相应的标准和规范。
工业和信息化部组织专家对杭州试点工作进行验收时给于充分肯定和高度评价,特别是对我区基于应用、实现共享、高效务实的思路和模式,认为非常具有创新性和推广应用价值。
在构建基于目录交换体系的“在线互动一站式审批服务平台”,实行政府各部门信息资源共享,区、街道、社区三级联动,政务信息的快速准确智能搜索定位等方面处于国内领先水平。
以这个项目的建设为良好的契机,区信息中心在区委、区政府的领导和关心下,紧紧围绕《上城区电子政府建设规划(2007年-2011年)》和《浙江省电子政务2008年度建设任务指导书》等目标任务的实施,坚持以信息化手段推进政府行政管理的创新,打造面向公众、改善民生、提供高效优质为民服务的服务型政府,取得了良好成效。
主要成果
建成了复合型多层次的“网上政府”基本构架,即从应用层级角度,系统分:
社区、街道、区三个层级;而从性质关系角度,系统则可分为:
底层基础、业务应用、绩效管控三个层级。
具体有三大类别(数据库;网上政府;网上督察)十项政务信息化应用系统来支撑区委、区政府及各部门的行政、管理和决策。
1、(数据库):
区综合信息资源数据库。
2、(网上政府):
社区E家人;街道综合信息管理应用平台;在线互动一站式服务平台;区政府内网及OA系统。
3、(网上督察):
电子监察系统;目标管理控制及重点工作督办系统;行政执法量化管理系统;无线智能监控。
基本内容
1、上城区综合信息资源数据库:
以法人、个人、事件三类信息资源为主导整合汇集上城区民政、经济、社会等相关的数据资源,并提供分析研判为企业和公民服务以及行政审批和决策提供基础支撑,目前共汇集了上城区的5万余家企事业单位及个体经营户及40余万实有人口的基本信息、家庭户籍信息、特殊困难信息、主要经济指标、实时税收、行政处罚及综合信用、互动服务等50余项共计400余万条数据。
2、社区E家人;街道综合信息管理应用平台;在线互动一站式服务平台:
是从社区—街道—区,从基层到机关的三级网上政务体系,它们根据不同的应用和管理范畴,构筑起了上城区网上政府的基本框架。
3、目标管理控制及重点工作督办系统:
是为加强政府执行力建设,合理有效督导政府各项重点工作任务的实施进度。
对全年的工作任务和目标管理工作,按项、按月进行分解,并通过曲线图等图表形式,清晰形象的表示工作任务的整体进度和落实情况。
通过信息化手段对政府全年重点工作的公开公示、透明管理,强化监督,从而完善行政管理运行机制,建立科学的政府绩效评估机制,同时完成年度绩效与目标管理的网上考核。
2、标准化与信息化的两化一体建设
信息化离不开以统一、规范为特征的标准化。
通过行政审批的信息化,使政府行政管理标准化得以清晰、全面的体现,借助信息化的过程,同时全面清理和规范了行政权力,细化、固化和优化行政权力运行流程。
标准化是信息化平台的核心规范,而信息化是标准化体系的重要支撑,两者密不可分、相辅相成。
信息化的过程也是标准化的过程,以行政管理与公共服务标准化与电子政务的一体化建设为指导原则,实现了标准化与信息化的“三个融合”:
1、基于“一体化”行政审批服务网络的三级网上政府业务应用——标准化与信息化系统流程的融合。
“在线互动一站式”行政审批服务平台将审批流程纵向拓展延伸到街道、社区,横向实行职能部门间流程自动驱动,使之成为全区所有具有行政服务审批职能单位共同使用的网上行政审批平台,实现区级行政审批服务事项集中“网上审批、网上办事”。
并以“一站式全程委托、自动代办”、“流程自动驱动,人不跑信息跑”等服务理念,通过“网上行政服务中心”提供网上审批服务,符合政策和办理条件的部分行政审批服务项目,申办者还可以借助“网上预受理”功能,不受时空限制,选择任何一台联通互联网的电脑,在任何时间和地点完成事项申办。
审批的结果可以通过统一的标准和网络渠道反馈至社区层面的“社区综合事务管理应用系统”和街道层面“街道综合信息管理应用系统”,把一次事项审批的过程和结果与街道、社区的基层工作接轨,让社会公众及时享受到政府的服务,实现真正的全流程网上服务与管理。
有效解决了市、区政务信息不对称的难题,建成“跨行政区域、跨部门、跨系统”、面向街道、社区基层的一体化“网上行政服务中心”。
通过行政审批的信息化,使政府行政管理标准化得以清晰、全面的体现,借助信息化的过程,同时全面清理和规范了行政权力,细化、固化和优化行政权力运行流程,做到定岗定责定人、依法依规审批、操作自动留痕、全程实时监督,信息全面公开。
通过《上城区网上行政服务中心建设管理规范》促进了“网上行政服务中心”公开、规范、高效的运行,同时也为《上城区网上行政服务中心建设管理规范》提供了最有力和良好的支撑。
2、构筑基础最大化整合资源的综合信息数据库——标准化与综合信息数据采集汇编的融合。
区级层面的数据库打破了原有业务条线管理模式下的信息孤岛,汇集了来自社区、街道、区各职能部门日常工作中产生积累的综合数据资源,并以一定的标准和规范予以关联,使数据在区级层面实现块管理,形成丰富有效的信息链。
从而以一个口径和标准来满足区内各业务部门协同办公所需的数据支撑。
区综合数据库的作用是成为区政府范围内的数据资源中心。
以前各部门之间的数据应用需求,要各部门自行协调解决。
区综合数据库的建立,代替了部门间的数据获取协调工作,各部门可提供的数据首先汇集到上城区信息资源综合数据库,各部门对数据的使用则统一通过区综合数据库实现。
目前政府信息资源普遍存在采集重复、信息的定义不标准、电子化数据少等问题。
为此数据库结合管理标准化形成了标准管理规范的数据采集和存储,建立统一的数据采集中心,面向区政府各部门提供信息的采集和存储服务。
由数据采集中心,通过对政府各部门工作流程和信息需求的分析,规范和明确各种信息的定义,制定统一的政府信息采集表格和计划,实现政府信息的一次采集;对一次采集的政府信息,由政府统一投资进行加工处理,建立面向各类业务的政府公共信息数据库,通过数据统建或共建,实现数据的交换与共享。
3、科学的绩效管控源于信息化的工作留痕——标准化与绩效考评体系和目标管理过程的融合。
通过建立网上实时监督和绩效考评模块,对信息化进行全程实时流程监控、自动预警、绩效考核、异常处理。
如:
“在线互动一站式服务平台”一旦出现违规操作或办理超时,系统会自动发出警告并启动督办、调查程序。
同时,“网上服务中心”平台设置结果查询、统计分析、绩效评估等功能,把监察结果与绩效评估、公务员考评等挂钩,更好地发挥综合效应,做到办事进度可控、办事效率可测,办事效果可知,提高工作效率和服务水平。
据统计,截止2009年7月,网上审批事项部门办结的平均时间已由原来传统模式的3个工作日,缩短为目前的0.9个工作日。
而重点工作督办暨目标管理控制系统,是对全年的工作任务和目标管理,按项、按月进行分解,并通过曲线图等图表形式,清晰形象的表示工作任务的整体进度和落实情况。
实现对政府全年重点工作的公开公示、透明管理,强化监督,通过“重点工作督办暨目标管理控制”等信息化系统,对全区所有部门的年度工作目标和重点工作都实现了过程管理和进度控制,年终管理考核只需要通过各部门的目标考评细则来对应查找一年中的具体工作,并和该项工作的管理标准规范结合,形成考评基准和加减分,然后由至业务考核部门核评打分,最后再由政府考评机构最终打分,从而实现年度工作网上运行、网上留痕、网上考评。
从而完善行政管理运行机制,建立科学的政府绩效评估机制。
四、信息化对标准化的作用
近年来,随着科学技术的进步和国家信息化的推进,信息技术已渗透到众多领域的各项工作中,标准化工作的深入也离不开信息化的支撑作用。
那么,信息化在标准化工作领域能够发挥什么作用呢?
下面从几个方面加以论述。
1.有利于提高标准化工作的管理水平。
“天下大事必做于细”,目前我国的标准化事业已经达到了相当大的规模,国家标准达两万余项,地方标准一万余项,企业标准高达百万余项,内容涉及几乎所有领域。
1989年4月10日正式实施的《中华人民共和国标准化法》确立了标准的法律地位,调整了标准化工作的各方面关系,规定了标准化工作的任务、体制和制定标准的原则,明确了实施标准的方法以及违反标准应承担的法律责任等。
而在新的规划纲要中更是提出了建立科学有效的管理体制、运行机制、标准体系和实施机制,管理如此庞大的体系,实现这些目标,如果继续依靠传统的管理模式和方法,将会是困难和低效的。
信息化的推进,则为我们提供了一个科学的、先进的、高效的、可靠的技术平台,在标准化管理体系和基础设施建设中,将信息技术的应用融入其中,提高工作透明度和参与度。
必要时,可以通过业务流程再造、改变标准化工作管理模式来提高科学决策的有效性。
积极开展事务处理、管理信息、决策支持和专家系统等的建设。
如在标准的制修订、监督管理和推广应用二大环节中,应用信息技术,可以加快标准的发布、检索、推广与信息反馈速度,缩短这一闭环的应用周期,使标准的使用、更新跟上生产技术和社会需求发展步伐,促进社会经济发展。
2.有利于促进标准化工作的普及。
随着贸易全球化和世界经济一体化进程的加快,以及社会主义市场经济秩序的不断完善,规范化也由行政干预为主转变为制定和实施法律、法规和标准为主。
标准化工作的重要性也逐渐为社会所认知,对国民经济和社会发展的有效作用也显现。
因此,行政管理与公共服务标准化工作的一个重要方面是对全民的宣传推广任务,努力加强政府部门、企事业单位、社会和个人的标准意识,使他们认识到:
通过标准化活动,可以实现行政权力控制、服务品质保证、提高绩效和执行力。
信息化则为完成这项任务提供了帮助,信息技术的广泛应用为我们提供了一个新型的、高效的技术平台,可以方便快捷地获取标准化信息,利用这些资源,实现现代管理服务型政府的转变,提高为民服务,打破行政管理僵化的壁垒,这对标准化工作的普及将起到很好的推进作用。
3.有利于深入开展标准化服务工作。
信息技术的发展则为我们提高服务质量、服务能力和服务水平创造了条件。
通过应用信息技术,可以开展一些具有针对性的、专业性的、深层次的多样化标准信息服务工作。
面对如此来源广泛、种类繁多、数量庞大、专业性较强的分类和检索体系的标准信息,单位很难及时跟踪、应用,信息技术则为这一工作提供了广泛的发展空间。
可以建立用户数据库,通过自动检索与伺服系统,完成当用户所用标准更新时,自动发送信息给用户,达到跟踪服务目的,提高标准化工作的有效性。
我们还可以通过抓住热点、难点问题,对各类标准信息进行分类、加工,建立专题或专栏,提供特色服务,通过建立网上检索与下载系统,提供高效的服务方式。
4.有利于加快标准化的国际接轨。
随着中国加入世界贸易组织后过渡期即将结束,我国经济将融入世界经济大环境之中。
各行各业不仅要面临来自国内同行的激烈竞争,更要迎接来自世界各国企业的共同挑战,而且方式也发生明显变化,竞争已不限于资金、资源和劳动力等有形资产,还涉及科学技术、标准、专利、版权等为表现形式的创新力方面的竞争。
这就要求我们遵循WTO规则,积极采用国际标准,加快与国际接轨的步伐,全面提升综合竞争力,实现国际化转变。
针对这一形势,党中央、国务院也在近期提出了加快科技教育发展,建设创新型国家,提升科技自主创新能力,优先采用具有自主知识产权的技术标准和国际标准,要提高标准化工作国际化程度。
因此,作为探索政府创新的行政管理类与公共服务标准化工作首先要及时充分了解并掌握国际标准现状和发展趋势,这方面信息技术的应用是大有可为的。
我们知道,网络是快速、廉价和无国界的,借助于互联网和各种分类与检索技术,人们可以方便及时地跟踪了解工作领域技术、标准等的进展和变化,积极参与前沿技术标准管理工作,提高标准化管理工作决策的科学性和前瞻性。
其次,在了解国际先进技术发展现状后,有利于培养研发和标准化人员的创新能力,加快制定原创标准,并最终获得国际同行认可。
5.有利于推进信息化进程。
标准化与信息化虽然是两个不同的领域,但相互依存,相互融合,相互渗透,共同发展。
信息技术标准是标准化工作的主要领域之一,ISO/IEC的信息处理技术委员会是最大的专业技术委员会,ISO标准中六分之一以上标准涉及信息技术,它们也是发展与变化最快的领域。
当标准化工作借助于计算机网络等新技术提高工作的有效性并获得较大较快发展时,必将带动信息技术领域的标准化发展,也就是IT的发展。
当这一良性循环产生后,标准化和信息化的可持续发展就有了技术保障,这是"两化"发展的方向和契机,是落实科学发展观的具体体现,完全符合信息化发展战略中提出的加快制定技术标准、推进信息化法制建设的要求。
五、总结
信息化的推进将使标准化工作有更多机会享受新技术的便利和快捷,同时,也会带来适当的业务整合,它将为标准化工作的创新战略提供_一个更好、更先进的平台,完全符合科学发展观的要求。
可以说,信息化是标准化工作的技术推进器,良好的关系使两者互为支撑,相互促进,共同发展。
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