我国应急管理人才培训体系的现状与发展.docx

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我国应急管理人才培训体系的现状与发展

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展

【摘要】应急管理工作是一项系统且具有挑战性的工作,应急管理培训是提高应急管理人才水平与能力的重要渠道。

本文从宏观角度深入分析了我国应急管理人才培训的目标、体系构成和发展现状,结合中国国情和实际需求,对应急管理人才培训体系建设提出应“完善分类分层应急管理人才培训模式、科学设定应急管理培训的内容、完善应急管理人才培训的保障措施”等改进措施。

【关键词】应急管理;应急培训;培训体系;能力提升

人在危机情境下承受压力、适应变化和妥善解决问题的能力好坏往往直接关系到应急管理的成败,但是,人的应急能力并不是凭空产生的。

应急预案即使再完善,在突发事件应对中也离不开人的主观能动性和执行能力。

培训是提高这种能力的快速而有效的方式。

它能为应对各种新的可能性提供应急思想与理论

指导,能为应急决策提供框架、工具和程序指南;通过对突发事件经验与教训的总结与传递,它为政府人员应对各类突发事件提供正确的价值导向、相关的知识支持和实用的技能准备。

近些年,随着城市化和工业化进程的加快,自然灾害、事故灾难等灾害性事件发生的频率加快、强度趋大,这就对应急管理人员的需求与能力提出了更高的要求。

应急管理培训是适应我国应急管理实际需要的先导性、基础性和战略性的工程,需要加大力度和广度。

本文围绕着以如何培养“具有战略眼光和一定专业技能的应急管理人才”为目标,结合我国应急培训体系发展现状和实际需求,对我国应急管理人才培训的目标界定、体系构成、改进策略等进行一定的分析与反思。

一、应急管理人才培训的目标界定与体系构成

突发事件应对过程,必然会涉及到不同的参与人群,而这些不同人群需要的应急能力有共性,但也有差异。

一般来说,应急管理人才队伍结构可按三个标准进行分类。

首先,基于突发事件涉及的层级、领域范围及事件严重性,可以将从事应急管理工作的人才分为国家应急人才区域应急人才、基层应急人才三类;其次,基于人员日常工作属性,可划分为专业人员和兼职人员两类;再次,根据专兼职应急人才的来源和行业,可将应急管理人才队伍划分为专业救援人员,解放军、武警和公安消防,企事业单位人员,志愿者和其他人才等。

当前,我国已经基本建成以公安、消防、武警、解放军为骨干和突击力量,以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜教、事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等为专业基本力量,以企事业单位专兼职人员、志愿者为辅助力量的应急人才队伍体系。

而本文所指的应急管理培训对象主要是基于以上第三种分类标准确立的。

删繁就简,大致可归纳为应急管理专业人才（如消防、疾控等）、从事综合应急管理人才（主要从事综合性的应急管理工作）和需要应急管理知识和能力的其他管理人才。

前者需要专业化的应急培训,已经受到各级党委和政府以及相关专业部门的高度重视,但后两种人才培训在现实工作中却因认识差异和投入不足而亟待加强。

基于以上划分,应急管理人才培训要注意根据不同对象采取不同的培养模式,这也是应急培训科学高效的重要前提和保障。

首先,在培训目标共性要求上,要使培训对象熟知应急体系、应急预案,了解各类不同灾种的应急处置流程和基本要求。

其次,在培训目标差异性要求上,对于从事应急管理专业的领导人才除

了使其掌握必备的一般专业应急知识之外,还必须具备紧急事态下的程序化处置能力、不确定风险下的决策能力和压力情景下的沟通能力等三种特殊能力;对于综合应急管理人才应侧重应急决策、综合管理、组织协调等方面的知识和能力培训;对于需要应急管理知识和能力的其他管理人才应侧重使其具备应对突发事件的基本心理素质、应对技能与知识结构。

为了实现这些培训目标,就迫切需要构建一套完整有效的培训体系。

在考察和借鉴一些发达国家应急培训体系构建的经验基础之上,结合我国基本国情,我们提出构建应急培训体系应包括组织体系、课程体系、师资队伍管理与建设、效果评估体系、支持体系等内容。

1.应急管理人才培训的组织体系。

应急管理人才培训的组织体系是指应急管理培训组织的结构设置,包括培训的组织主体与实施主体、人员配备、组织流程、培训部门人员职责分工和工作机制等。

通过培训组织体系,主要完成以下工作:

根据不同时期的实际需要确立培训目标;调查培训需求;依据不同的培训目标和任务,制定长期、中期、短期培训计划;根据实际需要及工作重点,调集培训对象;根据不同的培训任务和培训对象,指派具体承办单位负责培训任务的实施并监督落实;培训评估结果的跟踪与运用。

2.应急管理人才培训的课程体系。

应急管理人才培训的课程体系是针对应急管理培训需求而进行的课程设计、课程规划及相关内容配置。

一个完整的应急管理培训课程体系还应该包括应急管理的教材建设、教学设施、传授形式等多个方面。

3.师资队伍管理与建设。

师资队伍管理与建设包括专职教师培训、兼职教师的选拔、专兼职教师的整合以及教学管理人员建设。

4.应急管理培训效果评估体系。

应急管理培训效果评估体系是运用科学的理论、方法和程序从培训结果中收集数据,并将其与整个组织的需求、目标联系起来,以确定培训项目的优势、价值和质量的过程。

简言之,就是从多个层面的培训结果中来考量培训是否有效的过程。

一般包括反应评估、学习评估、行为评估和结果评估等四个层面。

5.应急管理人才培训的支持体系。

应急管理人才培训的支持体系包括软件系统和硬件系统两个部分。

软件系统是应急培训管理的流程、政策以及制度等,这是开展应急管理培训的行动依据;硬件系统是培训的场地、设备,工具、培训费用支持、教材（案例）准备等,是应急管理培训展开的物质保障。

二、我国应急管理人才培训体系的现状分析

当前,我国把应急管理人才培训工作放到了重要位置,始终致力于培训“具有战略眼光和一定专业技能的应急管理人才”,将各级各类应急管理人才纳入教育培训总体安排,进行全面、系统、可持续培训;形成以应急管理理论为基础、以应急管理相关法律法规和应急预案为核心、以提高应急处置和安全防范能力为重点的培训体系;健全培训激励和约束机制,不断提高培训的质量;建立以实际需要为导向,政府主导和社会参与相结合,注重实效、充满活力的应急管理培训工作格局,这些都对我国应急管理人才队伍建设起到了积极推动作用。

（一）我国应急管理人才培训的组织体系情况

我国应急管理人才培训需要一个完整系统的组织体系作保证。

组织主体主要

是指应急管理教育培训的管理主体,如各级组织与人事部门、政府各有关部门、应急管理办公室、教育委员会等;实施主体主要是指具体开展应急管理教育培训的主体,如党校、行政学院、部门或单位的培训中心、普通高校和各类社会培训机构等。

当前培训组织体系存在的主要问题是多元体系并存但彼此协调联动较差;社会资源的开发和利用还很不够;基层培训组织体系薄弱等问题。

1.应急管理人才培训的主管部门。

从应急管理培训的主管部门来看,主要是各级应急管理办公室或各级组织部和人事系统中负责培训的相关部门（例如干部教育处、干部培训处）构成的组织体系,如图1所示。

同时,为了确保培训体系的科学性、规范化建设,相关部门还发布了相应的管理办法和实施方案。

比如《2006-2010年应急管理培训工作总体实施方案》（国办发[2006]105号）以及中组部有关文件（组通字[2008]9号）、北京市应急委《关于应急管理科普宣教工作总体实施方案通知》;广东省人民政府办公厅《关于进一步加强应急管理宣教培训工作的意见》;辽宁省《辽宁省应急管理培训及科普宣教工作总体实施方案》等。

2.应急管理人才培训的实施部门。

国内以党校、行政学院和干部院校为主,这属于应急管理人才培训的主渠道。

同时辅以部分高等院校和科研院所为重要基地的应急管理培训教学体系已初具规模。

各地、各级应急管理办公室实施应急管理培训的主体与方式一般包括

（1）各地、各级应急管理办公室作为实施主体直接提供应急管理培训;

（2）应急管理办公室委托行政学院和党校系统提供应急管理培训;（3）应急管理办公室与系统内相关部门合作提供应急管理培训。

3.应急管理人才培训的协作机构。

协作机构主要包括高等院校、科研院所、社会培训机构和社会（志愿者）组织等几种类型。

这些协作机构提供应急管理培训的方式主要包括

（1）独壶为相关人员提供应急管理培训与教育,这包括短期培训项目和为接受硕士和博士学位教育的应急管理相关人员提供正规学位教育（例如应急管理方向的MPA、安全工程硕士等）;

（2）受应急管理办公室及相关部门的委托进行应急管理培训服务。

（二）我国应急管理人才培训的内容体系情况

1.从培训内容设计与培训周期上来看,由于目前大多数与应急管理相关的培训还主要是在一个整体的宏观性培训中加入了应急管理的内容,因此内容主体呈现为较不完整和系统的情况;但也有相关机构和部门专门设计并提供了相对集中的应急管理专业培训。

2.从培训方式的选择来看,目前大部分的培训还是以传统的授课、讲座、报告等形式为主,案例分析、情景模拟、桌面演练等现代化的培训手段也渐渐被引入到授课过程中。

但受到案例开发与情景模拟技术要求等方面的局限,这些现代化培训手段没有能够得到广泛应用,但关于引入相关新的教学手段开展应急管理培训已经成为一种发展趋势。

国外发展出了许多可供借鉴的方式,其中最为突出的是演练式培训。

美国的应急管理学院（EmergencyManagementInstitute,EMI）是这一方式的优先实践者。

该部门的演练方式主要包括基于讨论和基于搡作的演练,其中就融合了情境模拟和角色扮演的理念。

3.从培训的效果评估来看,可借鉴绩效评估的方式,创新性地设计出针对应急培训特点的评估模式,更好地检验培训绩效。

除考试、报告、答辩等方式之外,有些国家还开发出新的评估方法,这有助于提高培训对象对整个机构的理解能力。

这就包括对人员、规划、组织和领导力、装备和系统、培训等各方面的洞察与了解。

（三）我国应急管理人才培训配套体系建设情况

1.硬件配套。

从培训基地和模拟演练中心的建设情况来看,一些专业部门已经建立起相应的基地和中心,如中国地震局的国家地震紧急救援训练基地、中国气象局的气象发布平台、水利部的指挥平台、公安消防部门的培训基地、国家行政学院应急管理培训中心模拟演练平台等。

同时,不同层级政府部门也开始了应急管理平台的建设。

这些建设工作为开展应急管理培训提供了较好的硬件平台。

但从总体来看,这些硬件配套仍然存在许多不足。

（1）缺乏专门针对应急管理培训的设计与规划;

（2）主要局限在政府体系内部,缺乏与外部资源的合作与资源整合;（3）主要是针对专业技能的培训,缺少针对风险管理、压力下决策、沟通与协作等培训内容的支持。

2.软件开发。

从教材编写情况来看,国内已陆续推出的相关著作和教材多达百本。

但是,与应急培训需求相比,仍然缺乏专门针对应急管理培训需求的高质量教材,而针对不同的培训对象编撰的教材更是微乎其微。

课件开发、案例库建设和多媒体制作的情况也都处于刚刚起步阶段。

3.师资建设。

目前,我国应急管理培训的师资力量主要分为专职教师,行业内专家,政府相关领导及其工作人员三个部分。

总体上来看,师资力量还是比较薄弱,理论研究人员和实务工作者结合很少,并未被完整、系统地整合起来。

4.资金保障。

有些地方（如北京市）和有些部门已经划拨出专门资金来开展有关应急管理培训体系的研究、规划和实施工作,但是,目前还缺乏对系统化应急管理培训长期工作支持的资金配套。

三、我国应急管理人才培训体系的发展思路

从整体的目标体系来看,各国开展应急管理人才培训（包括培训与学科教育）的目的在于提高公共部门、私人部门、志愿者组织、社会公众等对各类突发事件预防、准备、响应和恢复的能力。

这些国家的模式对我国应急管理人才培训体系提供了借鉴和启示。

（一）完善分类分层应急管理人才培训模式

我国应高度重视应急人才培训的“对症下药”,不断构建不同培训对象的分类分层培训模式。

1.专业研究人员的教育培训。

专业人才、研究人员是应急管理决策分析人才,为应急管理决策提供智力支撑。

对他们的教育培训旨在提高他们的高级政策研究与分析能力,以充分发挥他们的专业特长和技术优势。

就目前我国应急管理专业研究人员的培训现状来看,主要应依靠高等学校和科研机构,同时也可以适度依托应急管理人才培训基地、党政干部培训机构,并以公安、武警、消防、防汛、卫生、防疫等骨干专业研究队伍为受训主体,整合现有专业救援力量,加强应急处置决策分析教育培训,加快形成应急专业研究队伍体系。

2.领导干部、公务员应急管理教育培训。

领导干部、公务员应急管理教育培训旨在提高他们防范和应对突发事件能力。

提高领导干部和公务员应急管理的能力,必须注重平时的应急管理知识教育培训,培养危机意识、责任意识,提高危机预防、应对和善后的全流程应急能力。

3.加强全社会的应急科普宣传教育培训。

全民应急科普宣传教育培训旨在提高公民危机意识,使其掌握应对危机的基本技能。

我国各级政府和相关部门,应通过各种形式,广泛宣传和普及公共安全、应急管理、防灾救灾和自救互救的有关知识,提高公民参与应急管理的能力;开展灾害防御知识和技术的培训工作,

适时组织公民进行应对突发事件的演习和训练,不断提高公民的防灾意识和应对灾害的能力;通过生产安全、交通安全、食品安全、公共安全的教育活动,提高公民安全法制意识和安全文化素质。

（二）科学设定应急管理培训内容

从国际总体的发展趋势来看,应急管理正从单部门、单灾种的单一管理模式向综合的、全面的、全流程的应急管理方向发展,成为多学科交叉支撑的前沿领域。

这种转变需要综合应用自然科学与社会科学、工程技术与管理科学等多种学科理论与方法。

正如欧洲安全与合作组织于1999年11月在伊斯坦布尔举行的各国政府首脑会议上提出的:

“……尽快对行政管理人员与警务部门进行专业技能培训,能够帮助有效地预防冲突、管理突发事件、并实现快速恢复与重建……”所以,应急管理培训应结合各类突发事件的特点和应急管理工作实际,根据不同的培训对象,不同的能力需求,本着“少而精、能管用”的原则,设置不同的培训内容。

应急管理培训的重点是围绕贯彻落实党和国家领导对应急管理工作的指示精神,学习国家应急管理有关法律法规;分析应急工作形势任务;了解国内外应急管理经验;熟练掌握应急预案和对突发事件的应急处置程序和方法;学习运用应急指挥新技术设备和指挥手段等。

通过培训,强化培训对象对应急管理的宏观认识和依法实施管理的意识,提高科学决策水平,提升应急管理工作的组织协调和突发事件的处置应对能力。

具体来说,培训内容应包括如下五个方面。

（1）应急管理基本理论和基本技能;

（2）预防、准备、响应（应对）和恢复等应急管理关键流程的培训;（3）各种专业应急技能;（4）内外协同、互动与公共沟通;（5）公众和志愿者的教育培训。

然后根据受培训者的不同特点来确立不同的培训模块,以培训菜单的形式,由不同的培训对象、不同的班次依需要进行组合和任意选择。

比如对各级各类领导干部的培训主要应侧重“一案三制”建设及四大类突发事件处置的基本原则、基本方法等操作上的训练等。

对应急管理专业人员的培训主要应侧重各种灾害成因、各种应急装备的使用、预案编制、危机评估等较为具体的内容。

（三）加强应急管理人才培训的保障措施

1.加强培训组织与实施机构之间的互动合作。

借鉴美国、德国等国经验并结合我国应急管理人才培训的现状,从知识全面性的角度来讲,我国应重视教育培训的组织主体和实施主体间的密切合作关系,充分将理论和实践结合起来,既要发挥各管理主体处置突发事件的实践经验,又要发挥高校、科研机构应急管理研究与教学方面的优势;从教育培训资金来源的角度来讲,我国应加大应急管理教育培训组织主体对实施主体的培训投入和科研投入,保障实施主体有充分的财政能力进行各项培训和科研工作。

2.加大对应急管理培训师资的培训力度。

在充分借鉴发达国家的先进经验以及结合各地应急管理教育培训现状的基础上,我们应特别重视对我国应急管理教育培训者自身能力的培训,尤其是注重提高他们在应急管理方面的教学与培训能力。

我国政府应鼓励各级政府加强与高校以及研究机构合作,充分利用科研院校智力优势和政府等实务部门领导与专家的实践优势组成一支高水平、跨学科的研究与培训队伍,并在此基础上,组建应急管理研究与培训机构,在进行应急管理研究的同时培养应急管理研究型人才与培训师资。

3.加快应急管理教育培训体系的标准化建设。

当前,我国应急管理人才培训发展不均衡,各地区各部门层次不齐,在师资队伍、教材资料、知识平台等方面缺乏全国统一的标准体系。

下一步,要在国家层面出台相关的制度规范,明确应急管理培训的师资队伍、教材资料等基本要求,建立培训机构应急管理培训资

质证书制度,提高全国应急管理教育培训体系的标准化、规范化和制度化。

4.健全应急管理教育培训配套基础设施。

突发事件的事态发展是一个受多种因素共同影响的复杂函数,因此应急管理教育培训中如果不能尽可能地还原或模拟现实的紧急场景,就无法达到适应管理实践要求的教学效果,所以应加强应急管理教育培训配套设施的硬件和软件设施建设。

其中硬件设施主要是各种演练基地的建设,这方面可充分借鉴美国灾害公园建设的经验,以模拟实际突发事件处理的情景,从而使学员能真正理解突发事件的快速变化,同时提高学员处理突发事件的心理素质与应急能力,而不是仅仅停留在意识与知识的层面;软件设施的建设,主要是利用现代信息技术开发各种案例教学软件,建立模拟指挥系统,远程网络教学平台,以及GIS的应用等等。

只有具备了相关配套设施作为教育培训的支持系统,才有可能使学员从理论和实践两个层面,充分认识突发事件演变的规律,提高应急管理的相关能力。