公共组织绩效管理.docx

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公共组织绩效管理

教学内容（含自学和上课）

1绩效的内涵，绩效观念的发展历史，绩效管理方法在管理中的引入，公共部门绩效管理的背景、含义和价值

2彼得斯变迁国家的治理理论，英国绩效管理策略，美国绩效管理战略的实施，其他国家绩效管理战略的实施情况介绍

3公共部门绩效管理的四个角色分析，公共部门绩效管理的目标，公共部门绩效管理的工作分析

4公共部门绩效指标的含义、构成要素、特点和主要内容，公共部门绩效指标体系设计的原则和步骤

5公共部门绩效开发的基础，公共部门绩效管理开发的工具

6公共部门绩效信息的收集，公共部门绩效管理的实施，公共部门绩效管理的监督

7关于激励的理论，公共部门激励机制与绩效管理，我国非营利组织的激励机制

8公共部门绩效评估的功能，公共部门绩效评估的方法，我国公共部门绩效评估的现状及完善

9探析政府职能部门、地方政府机构以及非营利组织绩效管理的实践，以此作为公共部门绩效管理实践的重要借鉴

课程任务

公共部门绩效管理是一门自西方引进的社会科学学科。

由于绩效管理起源于私营组织的管理实践，其后被公共部门在改革和创新实践中所采用。

公共部门绩效管理的理论完全来自于对现实问题的思考，同时，作为一门社会学科，它不以理论建构作为终极目标，而要求服务于现实、改善社会、追求应用。

所以，仅仅让学生了解理论是不够的。

我们设计了案例教学的模式，通过收集大量典型反映公共部门管理问题的案例，帮助学生在掌握理论的同时，更深入的思考问题、学会应用。

如在第二章中，我们对西方发达国家的公共部门绩效管理实践进行了介绍和分析，使得学生能够对公共部门绩效管理有更为具体的感知。

我们在教学中将案例教学与理论教学结合起来，力争用理论剖析实践，用实践解释理论。

总之，通过本课程的学习，要求学生能够掌握公共部门绩效管理的理论知识，并具备公共部门尤其是政府的绩效管理与评估工作的能力，以便更好地推动我国公共部门改革与创新，推进服务型政府建设，为发展我国社会主义市场经济创造良好的制度环境。

教学内容与教学要求

目次

教学内容

教学基本要求（用熟练掌握、掌握、熟悉、了解等关键词来描述知识、技能的掌握程度）

1

公共部门绩效管理导论

熟练掌握绩效和绩效管理的实质；掌握绩效管理在政府管理实践中的优势和局限性；了解为什么要在政府管理中引入绩效管理方法。

2

西方国家公共部门绩效管理的理论与实践

熟练掌握政府行为的四种治理模式；熟悉西方国家行政改革；掌握西方国家的行政改革对我国有何启示和借鉴意义；了解绩效管理思想在西方新公共管理运动中的运用。

3

公共部门绩效管理的基础

熟练掌握公共部门绩效管理的目标及这些目标之间的关系；掌握公共部门绩效管理的工作分析方法；了解在公共部门绩效管理中，有哪些参与者及其各自扮演的角色。

4

公共部门绩效管理的指标

熟练掌握公共部门绩效指标体系设计的步骤、公共部门绩效指标体系的模式；掌握公共部门绩效指标的特点；了解公共部门绩效指标体系设计的原则。

5

公共部门绩效管理的开发

熟悉掌握公共部门绩效管理开发的工具；掌握公共部门绩效观念；了解公共部门绩效观念的引入；

6

公共部门绩效管理的实施与运作

熟练掌握公共部门绩效信息的收集；掌握公共部门绩效管理的实施；了解公共部门绩效管理的监督。

7

公共部门绩效管理与激励机制

熟悉掌握公共部门激励机制与绩效管理；熟悉激励机制的理论；了解我国非营利组织的激励机制。

8

公共部门绩效评估

熟练掌握公共部门绩效评估的方法；掌握公共部门绩效评估的功能、特点；了解公共部门绩效评估存在的困境。

9

公共部门绩效管理的实践

熟悉掌握公共部门绩效管理的实践；熟悉政府职能部门；了解地方政府机构以及非营利组织。

公共部门绩效管理：

迎接效能革命的挑战

绩效管理并不是一个全新的概念。

在企业管理领域，绩效管理是一个与企业生产效益、顾客满意度和企业人力资源管理息息相关的概念。

作为企业，首先要面对的问题就是投入与产出的关系，即怎样提高效率和获得利润的问题。

绩效管理是对绩效的管理，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性和创造性的发挥提供空间，并以组织服务对象的满意为衡量指标的一种管理方法。

进入21世纪后，绩效管理成为各国企业管理的流行做法，也因此产生了许多关于绩效管理的理论和方法。

　　《公共部门绩效管理：

迎接效能革命的挑战》共分九章，绪论主要介绍绩效的内涵、方法及公共部门绩效的理论和实践；第三章介绍公共部门绩效管理的基础；第四章介绍公共部门绩效的指标；第五章介绍公共部门绩效管理的开发；第六章介绍公共部门绩效管理的实施与运作；第七章介绍公共部门绩效管理与激励机制；第八章介绍公共部门绩效评估；第九章介绍公共绩效管理的实践。

本书具有历史与逻辑、理论与现实相结合的特点，也有理论性与应用性、前瞻性与操作性富于一体的特色。

本书可作为管理、经济类专业的教材，亦可作为MBA选用教材，还可作实际部分及政府部门有关人员学习参考。

第一章　公共部门绩效管理导论

第一节　绩效的内涵

第二节　绩效管理方法的引入

第三节　公共部门绩效管理

第二章　西方国家公共部门绩效管理的理论和实践

第一节　变迁国家的治理理论

第二节　行政改革先驱--英国绩效管理策略

第三节　美国绩效管理战略的实施

第四节　其他国家绩效管理战略的实施

第三章　公共部门绩效管理的基础

第一节　公共部门绩效管理的角色

第二节　公共部门绩效管理的目标

第三节　公共部门绩效管理的工作分析

第四章　公共部门绩效的指标

第一节　公共部门绩效指标的特点

第二节　公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤

第三节　公共部门绩效指标体系的模式

第五章　公共部门绩效管理的开发

第一节　引入绩效观念：

公共部门绩效开发的基础

第二节　公共部门绩效管理开发的工具

第六章　公共部门绩效管理的实施与运行

第一节　公共部门绩效信息的收集

第二节　公共部门绩效管理的实施

第三节　公共部门绩效管理的监督

第七章　公共部门绩效管理与激励机制

第一节　关于激励机制的理论

第二节　公共部门激励机制与绩效管理

第三节　我国非营利组织的激励机制

第八章　公共部门绩效评估

第一节　公共部门绩效评估的功能

第二节　公共部门绩效评估的方法

第三节　我国公共部门绩效评估的现状及完善

第九章　公共部门绩效管理的实践

第一节　温州市行政审批制度改革的实践

第二节　杭州市城市管理行政执法部门绩效考核的实践

第三节　磐安县尖山镇机关效能建设的调研

第四节　幸福工程的绩效评估

参考文献

后记

第一节公共部门绩效管理的理论基础

一、公共部门绩效管理的内涵

（一）绩效

美国领导力研究中心CEO罗纳德·坎贝尔指出，“绩效是行为，应该与结果区分开，因为结果会受系统因素的影响”，他在1993年给绩效下的定义是，“绩效是行为的同义词。

它是人们实际的行为表现并能观察到。

就定义而言，它只包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度（即贡献水平）来定等级（测量）。

绩效是组织雇人来做并需做好的事情。

绩效不是行为后果或结果，而是行为本身……绩效由个体控制下的与目标相关的行为组成，不论这些行为是认知的、生理的、心智活动的或人际的”。

一、公共部门绩效管理的内涵

（一）绩效

Brumbrach（1988）给绩效下的定义即“绩效指行为和结果。

行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。

（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”

一、公共部门绩效管理的内涵

（一）绩效

1．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。

2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。

3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。

4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。

一、公共部门绩效管理的内涵

（二）公共部门的绩效

臧乃康在《政府绩效的复合概念与评估机制》（参见《南通师范学院学报》2003年第3期）一文中认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。

政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。

政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。

从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。

一、公共部门绩效管理的内涵

（二）公共部门的绩效

（1）经济绩效。

经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。

考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。

（2）社会绩效。

社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。

社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗和尖锐的冲突。

（3）政治绩效。

政治绩效是公共部门绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。

市场经济规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排，政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸显。

一、公共部门绩效管理的内涵

（三）绩效管理

美国著名绩效管理专家罗伯特·巴克沃将绩效管理定义为是一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、经理及员工都融入到绩效管理系统中来。

理查德.威廉姆斯在其《组织绩效管理》一书中指出：

绩效管理是把对组织的绩效管理和对员工的绩效管理结合在一起的一种体系。

行政学者夏夫里茨和卢塞尔就认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。

一、公共部门绩效管理的内涵

（三）绩效管理

美国绩效评估中的绩效衡量小组曾为绩效管理下了一个经典性的定义：

所谓绩效管理，是指“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。

”它是一个完整的过程，是由收集绩效信息，确定绩效目标、划分考核指标、进行绩效考核、根据考核结果改进绩效等流程构成的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。

它既包括对组织绩效创造过程的管理，也包括对组织绩效结果的评估；既包括对个人绩效的考核，也包括对组织绩效的考核。

一、公共部门绩效管理的内涵

（四）公共部门绩效管理

1、公共部门绩效管理的发展背景

（1）公共管理理论研究的发展

（2）西方国家行政改革实践

（3）我国社会发展的需要

一、公共部门绩效管理的内涵

（四）公共部门绩效管理

2、公共部门绩效管理的涵义

绩效管理是指“利用绩效信息设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并且报告其结果与目标符合的程度的管理过程。

”

公共部门绩效管理作为从私人部门引入的管理方法和理念，指的是以公共部门为关注对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将公众的需求作为公共部门存在发展的前提和部门改革、组织设计方案应遵循的目标。

一、公共部门绩效管理的内涵

（四）公共部门绩效管理

3、公私部门绩效管理的差异

（1）环境差异

（2）目的差异

（3）理念差异

（4）功能差异

一、公共部门绩效管理的内涵

（四）公共部门绩效管理

4、公共部门绩效管理的价值取向

效率、公正、自由、民主和秩序，它们都是人类的基本需求。

效率的价值取向反映了社会对公共管理绩效量的要求；公正、自由、民主和秩序的价值取向反映了社会对公共管理质的要求。

中国政府绩效报告首度发布否定“惟GDP论”

与会专家表示，中国正处于全方位的经济转型期，“惟GDP论”的“数字经济”、“胖子经济”可以“再见”了，以提高自主科技能力为核心、讲质量讲效益的“健康经济”是当下目标。

这意味着，对各级政府绩效的评估，将不再只照顾经济发展单一指标，而是以民生为重、社会协调发展的综合指标为参照系。

评估体系有五大问题

一是发展不平衡。

许多地方政府考评依然采用传统的方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。

二是缺乏统一的政策指导和法规保障。

我国政府绩效评估一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于领导人对这项工作的认识程度，容易造成地方政府绩效评估工作的持续性不强、经验交流和推广不够。

三是评估体系不健全，有片面追求GDP倾向。

四是评估方式开放度不高。

评估的主体主要是上级机关，社会公众参与少。

五是评估理论基础薄弱，具有中国特色的政府绩效评估理论体系尚未建成。

片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，会导致以下明显弊端：

1．GDP等经济指标不能准确反映经济增长的质量和结构，而判断经济和社会发展，不仅要看经济总量的增长，还要看经济结构的变化情况和协调程度。

2．经济发展过程违背经济发展的目的。

发展经济是为了提高福利水平和生活质量，而国内生产总值却无法反映社会福利的增长；国内生产总值只反映经济增长的结果，而不能反映因为经济增长对环境资源的负面影响。

相反，片面追求国内生产总值的增长导致了资源的巨大浪费、环境的严重破坏和地区发展差距、收入分配差距的进一步拉大等社会问题。

3．人均国内生产总值不能准确地反映社会分配和社会公正，地区差距、城乡差距、收入分配差距等社会问题反而日益凸显。

4．片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，对政府行为的误导作用十分明显。

公共部门绩效指标体系的内容

（一）绩效指标的分类

1．根据绩效评估的内容分类

（1）行政业绩评估指标。

所谓行政业绩就是指公共部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。

具体表现为公共部门完成工作的数量指标、质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。

（2）行政能力评估指标。

（3）工作态度评估指标。

（一）绩效指标的分类

2．硬指标和软指标

（1）硬指标。

所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。

硬指标也就是可以量化的定量指标。

（2）软指标。

软指标指的是通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。

在实际的绩效评估过程中，这种主观评估往往表现为专家评估，由评估专家对系统的输出作出主观的分析，直接给被评估对象进行打分或作出模糊评判（如，很好、好、一般、不太好、不好）。

（二）绩效标准

绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。

绩效标准包括基本标准和卓越标准两个方面。

（二）绩效标准

公共部门绩效评估指标的“4E”标准

（1）经济（Economic）

（2）效率（Efficiency）

（3）效能（Effectiveness）

（4）公平（Equity）

二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤

（一）绩效指标体系设计的原则

一般认为，设置绩效评估的通用指标，必须遵循以下几个原则：

（1）综合、全面性原则

（2）可操作性原则

（3）独立性和差距性原则

（4）“硬”指标与“软”指标相合的原则

指标设计的SMART原则

S代表的是SPECIFIC，是指绩效指标要切中特定的工作目标

M代表MEASURABLE，是指绩效指标或者是数量化的

A代表ATTAINABLE，是指绩效指标在付出努力的情况下是可以实现的

R代表REALISTIC，是指绩效指标应该与工作高度相关

T代表TIME—BROUND，是指在绩效指标中要使用一定的时间单位

（二）公共部门绩效指标体系设计的步骤

1．明确公共部门绩效内涵与外延

（1）行政行为的合法性。

（2）公共产品供给数量。

（3）公共产品供给的外部正效应。

公共部门绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据三个方面：

一是公共部门目标。

这是政府绩效评价的基本依据。

二是由公共部门职能决定的工作职责和工作任务。

工作职责、工作任务是绩效目标的具体化。

三是公共部门职能分工。

界限清晰的部门职能分工是绩效评价体系的基本决定因素。

2．确定合理的绩效评估标准

3．构建政府绩效评估指标

（二）公共部门绩效指标体系设计的步骤

（三）公共部门绩效指标体系设计的依据

（1）职能依据

（2）公共部门的服务承诺

（3）管理绩效

（4）公众的满意度

三、公共部门绩效指标体系构成

（1）量的规定性

效率比例。

包括投入与产出的比例、单位时间内提供公共物品或公共服务的数量比例、单位物质投入内提供公共物品或公共服务的数量比例、无形损耗与一定的公共物品或公共服务之间的数量比例，以及这种比例的发展趋向。

频率大小。

频率大小作为绩效评估量的标准是指公共部门活动节奏的快慢。

它包括公共产品提供之间的时间间隔、公共服务提供之间的时间间隔、公众提出要求与公共服务供给者做出反映之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋向。

环节多少。

环节多少是指公共部门从开始进行某一项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤多少和所经过部门的多少。

（2）质的规定性

态度。

它包括指导公共部门进行公共管理活动的管理理念，也就是行政理念；对公众提出的要求和抱怨是否及时予以回答、解释、处理与解决；处理与解决的程度等方面。

使用的方法和手段。

这些方法和手段包括管理自由裁量权的使用与限制；吸收公众参与管理和决策的过程；与公众进行信息沟通与交流的机制；对公众需求的回应力、与社会进行物质与能量交换的过程等方面。

管理结果。

这是指公共部门通过实施公共管理活动所使用和消耗的各种投入、所取得的中期和最终成果、所产生的社会效果。

北京国际城市发展研究院：

政府绩效评估指标体系

第三节公共部门绩效管理系统过程及方法

绩效管理是一个系统

一、绩效管理的系统过程

（一）准备评估资料

评估资料的准备是指全面收集、整理涉及被评估对象的各方面信息和资料。

这些信息与资料包括政府部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解决实际问题的数量、实际取得的服务结果与社会效果、会议记录、物质投入与消耗、成果鉴定结果、管理方法的改进与调整等。

（二）确定绩效目标、建立评估指标体系和绩效标准

绩效目标是指公共部门在行使职能过程中投入应当获得的产出与社会效果；

绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是在绩效计划过程中根据绩效目标在不同的绩效等级上要求被评估者做得怎样、完成多少的问题。

也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求，正是绩效标准将绩效区分为不同的绩效等级。

例如：

在对环境管理部门的绩效进行评估的时候，假如其绩效等级可区分为A、B、C三等，具体评估项目可划分为：

a空气的质量指标和污染指标；b水的质量指标与污染指标；c毒素的防治要求；d废物的管理要求和利用要求。

根据评估项目的划分，确定A、B、C三个等级分别在a、b、c、d各个评估项目上的具体绩效要求就是绩效标准。

绩效评估过程就是按照绩效目标而确定的绩效标准来对实际的管理和服务结果进行比照测量后区分为不同绩效等级的过程。

（三）划分与确定绩效评估项目

划分与确定绩效评估项目应根据公共府部门的具体职能。

具体来说：

一是要根据每一个公共部门的管理职能，这样就会使不同的公共部门绩效评估有不同的评估项目。

二是要根据社会发展的整体价值取向和公众最大的社会需求，这样就会使不同时间、不同地区和不同社会条件下的绩效评估，即使是对同一类公共服务供给者的绩效进行评估，也会有不同的评估项目。

（四）选定评估方式

评估主体的多样性决定了评估方式也是多样的。

评估方式是指评估主体所采取的绩效评估形式、手段和方法。

它包括：

1．公共部门的自我评估方式

公共部门的自我评估方式是指公共部门对公共管理活动及其所提供的公共产品和公共服务的量与质进行自我测定的方式。

公共部门自我评估方式的主要内容：

（1）评估部门内部的自身管理。

（2）评估部门对公共事务的管理。

2．专门评估机构的评估方式

专门评估机构的评估方式是指由国家、政府根据法律与组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构，或依据各类社会组织、教学科研机构的章程，经申请批准而成立的社会性专门绩效评估中介机构，根据效率、公平、管理能力、服务质量、公共责任和公众的满意程度等价值取向，对政府部门的管理活动以及公共服务供给过程中所表现出的输出、输入、中期成果和最终成果所做的等级评定与划分。

因此，专门评估机构的评估方式包括政府类专门评估机构和社会性专门绩效评估中介机构的评估两种形式。

（五）公布绩效评估结果和改进公共管理

绩效评估结果的公布就是评估者通过制作评估书或评估报告，客观地再现整个评估过程、再现被评估者的绩效等级，根据评估的任务与要求得出结论。

二、绩效管理方法

1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特·卡普兰和波士顿公司的管理咨询师戴维·诺顿两人共同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩效评价方法。

这项研究的起因是人们越来越相信绩效评价的财务指标对于现代企业组织而言是无效的。

卡普兰和诺顿经过多次研究讨论，开发了计分卡这种囊括整个组织各方面活动（包括顾客、内部业务流程、员工活动和股东利益）的绩效评价系统，即平衡计分卡。

随后，平衡计分卡进入了广泛应用的阶段。

对平衡计分卡的评价

（TheBalancedScoreCard，BSC）

《哈佛商业评论》（1922）在庆祝创刊75华诞（1997）之际，隆重评选推出了“过去75年来最具影响力的十大管理理念”，平衡计分卡名列第二。

调查表明：

在世界500强中有80%的企业在应用BSC。

《财富》杂志公布的世界前1000位公司中，有70%的公司采用了平衡计分卡系统。

全球许多公共部门也已开始导入平衡计分卡系统。

中共中央组织部平衡计分卡项目（2006）

它由四个部分组成：

财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面。

（1）财务层面：

由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。

（2）顾客层面：

由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成。

（3）企业内部流程层面：

可以分解为创新、营运、售后服务等三大流程。

企业通过界定一个完整的内部流程以发展新的解决方案，满足顾客与股东的需求。

（4）学习与成长层面：

包括企业通过增强员工潜力、信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员工留职率及员工生产力。

由于平衡记分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点，自20世纪90年代初一经卡普兰教授提出，便迅速被美国等