广西壮族自治区局.docx
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广西壮族自治区局
广西壮族自治区局
二○○九年七月
目 录
前言 1
一、水文工作的地位、作用及其发展 2
(一)水文工作的地位 2
(二)水文工作的作用 2
(三)水文工作的发展 2
二、我国水文事业发展方向 4
(一)大水文观的基本内涵 4
(二)水文事业发展战略 5
三、广西水文管理体制概况及分析 6
(一)广西水文管理体制发展沿革 6
(二)广西水文管理体制改革概述 7
(三)广西水文管理体制存在的主要问题 10
四、外省水文管理体制的分析 11
(一)外省水文管理体制概述 11
(二)外省水文管理体制分析 12
(三)外省水文管理体制改革的启示 14
(四)外省水文机构规格和参照公务员法管理概况 14
五、广西水文管理体制改革的紧迫性 14
(一)实践科学发展观的迫切需要 14
(二)适应经济社会发展特别是水利事业发展的迫切需要 15
(三)充分发挥水文的基础性作用的需要 15
(四)实现水文事业自身持续发展的迫切需要 15
六、广西水文管理体制改革建议 16
(一)改革目标 16
(二)主要原则 18
(三)基本模式选择 19
(四)改革步骤 19
(五)措施建议 20
七、结束语 21
前言
在全党开展深入学习实践科学发展观活动,是党的十七大作出的战略决策,是用中国特色社会主义理论体系武装全党的重大举措,是“三个代表”重要思想学习教育活动和保持共产党员先进性教育活动的继续,是深入推进改革开放、推动经济社会又好又快发展、促进社会和谐稳定的迫切需要,是提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的必然要求。
按照自治区党委和自治区水利厅党组的统一部署,围绕自治区党委提出“推动科学发展,构筑新高地、打造新一极”的总要求,以“推动水文科学发展,构建水文保障体系”为主题,以实施水文科学发展三年计划为载体,以党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠为目标,自治区局组织广大党员、干部特别是各单位领导班子和党员领导干部深入学习实践科学发展观,分阶段、有步骤地扎实推进,进一步解放思想、实事求是、改革创新,构建实现水文科学发展的体制机制和规划体系,使水文工作更加符合科学发展观的要求,为加快建设富裕文明和谐新广西步伐提供有力的水文支撑与保障。
在学习实践活动开展调查研究环节上,自治区局提出了包括水文管理体制改革在内的9项调研课题。
为做好广西水文管理体制改革的调研工作,自治区局成立了课题调研工作组,制定了调研工作方案。
课题组通过收集外省有关资料、考察学习、问卷调查和座谈讨论等多种形式进行调研,详细了解情况,充分征求意见。
在此基础上,调研组根据广西水文实际情况,对广西水文管理体制历史、现状、存在问题等认真研究,并对外省管理模式进行多方比较,理清了改革思路和脉络,提出广西水文管理体制改革总体思路和方案,形成了广西水文管理体制改革调研报告,达到了预期目的。
希望此调研报告能对加快广西水文管理体制改革进程、促进水文事业发展起到应有的启迪和参考作用。
一、水文工作的地位、作用及其发展
(一)水文工作的地位
《中华人民共和国水文条例》的颁布,明确了水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业,从法律上确立了水文事业在国民经济建设中的基础地位,为水文工作的健康发展提供了制度和组织上的保障,也为广西水文进一步拓宽服务领域,加快经济发展,创造了良好的发展机遇。
水文是水利和国民经济建设与发展的重要基础工作。
近年来,各级政府十分重视水文工作,通过多种渠道加大了对水文投入,水文工作取得了较快的发展。
但水文发展的现状与其所承担的任务及其在国民经济中的作用和地位仍不适应。
(二)水文工作的作用
水文是对水资源的数量、质量在时间和空间上的分布情况及变化规律进行勘测、研究的一门科学,是国民经济和社会发展中一项重要的基础工作。
它的基本任务是为解决国民经济建设和社会经济发展中水问题提供科学决策依据,为合理开发利用和管理水资源、防治水旱灾害、保护水环境和生态建设等提供全面服务。
一切与水资源有关的社会事业和国民经济建设都有赖于水文工作提供科学依据,特别是在防洪抗旱减灾、水资源开发利用、生态环境保护、水工程规划设计与运行管理等方面发挥重要基础作用,是其他部门不可替代的。
水文信息及资料成果具有基础性、公益性的特点,因此,水文事业的发展主要依靠政府行为来保障。
(三)水文工作的发展
新中国成立以来,在各级政府的正确领导下,通过几代水文职工的努力,广西水文事业得到了长足的发展,初步形成了以信息采集为基础,以防汛抗旱减灾服务为中心,以水资源水环境监测为重点的水文服务体系,在防汛抗旱、水利工程建设、水资源管理、生态保护和经济社会发展中发挥了重要作用。
职工队伍逐步壮大。
全区现有水文职工768人,其中具有中高级职称254人,以技术人员为主体,以通信、计算机、环保、化学分析、经济管理、文秘和建筑等各类专业技术人员为辅,初步建成了一支领导干部队伍、经济人才队伍、技术干部队伍、勘测技术工人队伍相结合的水文人才队伍。
机构职能逐步健全。
从广西壮族自治区成立前仅有的11个水文站、60个雨量站、13个蒸发站,发展为一个具有行政管理职能的副厅级事业单位,以自治区局为中心,按流域和行政区域相结合,设立了8个副处级分局、136个水文(位)站,还设有雨量站656处、泥沙监测站39处、蒸发站70处、水质监测站121处,形成了一个比较完备的水文监测网络体系。
行业管理逐步加强。
自治区党委、政府在“三定”方案中赋予自治区局10项主要职能,承担部分行政审批事项。
自治区局升格为副厅级事业单位,各级分局确定为副处级事业单位,124个水文测站管理单位中,96个为正科级单位,28个为副科级单位,为水文发展提供了更高平台。
各级政府及有关部门就加强水文工作、保护水文设施、完善水文管理机制等出台了一系列文件和政策,使广西水文事业的发展取得实质性进展,水文系统与各级地方政府的联系更加密切,水文行业管理能力有所增强,水文发展环境有所改善。
基础设施逐步完善。
水文测站管理房、水位测井、测流缆道、水文测船等测站基础设施设备不断改善;已建成了自治区水环境监测中心和8个分中心,建立了9个水质监测实验室,实验室总面积共2800m2,其中温控面积1000m2;拥有气相色谱仪、气相色谱—质谱仪、离子色谱仪、原子吸收分光光度仪、原子荧光光度计、流动注射测自动分析仪、红外测油仪、分光光度计、紫外分光光度计、电子天平及常规分析仪器设备280多台(套),总资产1800万元;新建和改造了一批自记水位井、机动测船、缆道等基本测验设施,大部分测站得到全面改造,五大类主要测报设施完好率不断提高。
各分局和基层测站的办公生活条件明显改善。
固态存贮水位计、雨量计、报汛数传电话、多普勒剖面流速仪、压力式远程水位计、超声波水位计、全球卫星定位系统、雨量自动采集系统等科技含量较高的水文测报仪器开始采用,自动测报能力有所增强。
初步扭转了基础设施陈旧落后的局面,极大地提高了水文测验能力和工作效率,为经济社会发展和用水安全提供有效的服务打下了良好的基础。
服务领域逐步拓展。
具备测绘、水资源论证、调查评价、水土保持监测等四项甲级资质,服务范围逐步延伸到经济社会的各个领域,不仅能为防汛抗旱、水资源保护、生态环境建设等方面提供技术支持,而且成为广西经济社会可持续发展的重要技术支撑。
多年来,广西水文部门在做好防汛抗旱和水情预测预报服务的同时,积极开展水环境监测、水资源调查评价,加强省界水体、重要供水水源地、大型引水工程和主要入河排污口的水量水质监测。
通过分析水环境承载能力,划定水功能保护区,监测水体含沙量、防洪评估、水文分析计算等,为工程建设提供大量的前期规划论证资料成果和施工服务,取得了一定的社会效益和经济效益。
二、我国水文事业发展方向
(一)大水文观的基本内涵
《中华人民共和国水文条例》明确了水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业,要充分发挥水文工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用,从而揭示了我国水文事业必须走大水文发展之路。
走大水文发展之路首先必须树立正确的大水文观。
而树立正确的大水文观最根本的,是必须明确大水文的两个基本定位,缺一不可。
第一个基本定位就是水文是一个行业,而不仅仅是水利行业的水文。
第二个定位就是水文必须根植水利,依托水利,面向全社会做好服务。
我国水旱灾害特别突出,防御水旱灾害历来是治国安邦的大事,水文最早也是起因于治水。
同时,在体制上,我国的大多数涉水事务集中由水利部门来负责,水文历来就是为研究解决水问题而发展起来的,所以水文服务于水利,始终是我们的首要任务。
另外,国家的经济发展和人民的生产生活都离不开水,水文是国民经济发展不可或缺的基础性、公益性行业。
因此,水文要为国家经济社会各个领域提供支撑。
随着我国经济社会的快速发展,这种提供支撑服务的需求必将越来越强烈。
对此,水文部门要按照经济社会的需求,不断拓宽服务领域,也就是要面向全社会提供全面的水文服务。
可以说,水文服务水利是立身之本,而服务全社会则是发展之路。
(二)水文事业发展战略
要实现水文事业的大发展,必须按照大水文观的基本要求,走大水文发展之路,加快水文事业改革与发展,支撑水利和经济社会的可持续发展。
一是实施大站网建设战略。
适应服务水利和经济社会发展的需要,在继续完善现有水文监测站网体系基础上,应用现代科学技术,加快完善水文监测站网体系建设和应急机动监测能力建设,建立健全水质监测体系、地下水监测体系、土壤墒情监测体系、山洪灾害易发区水雨情监测体系和应急测报体系,逐步建立与完善自动化水平较高的水文信息采集系统,畅通快捷的水文信息传输系统,信息存储完整、服务手段先进的水文综合数据库与信息服务系统,满足不同需求的业务应用系统,提高管理水平的办公自动化系统,形成站网合理、技术先进、信息及时、预报准确、管理科学、服务全面的水文现代化服务和管理系统,为拓宽水文工作的服务面提供基础保障。
二是实施水文法制建设战略。
按照依法治国、依法行政以及经济社会发展对水文工作的客观要求,加快水文法制体系建设战略,保障水文事业可持续发展。
当前的重点是贯彻落实《中华人民共和国水文条例》,配套完善规划、投入、资料汇交与共享等制度,出台地方政府规范性文件,整体推进全国水文法规建设,建立健全水文政策法规体系,促进水文事业健康发展。
三是实施水文体制改革战略。
适应基础性公益水文事业地位和经济社会发展的需要,创新水文管理体制机制。
当前,着重从水文机构升格、按行政区划调整和完善水文机构、推进省级以下水文机构双重管理、实行重点水文站流域和地方共建共管、推进参照公务员法管理等方面进行改革。
四是实施水文人才建设战略。
树立科学的人才观,研究吸引、稳定现代化人才的政策并采取人才竞争和激励机制,加快水文人才队伍建设,着力培养和建设技术精湛、作风过硬、思想解放的水文管理干部队伍、专业技术队伍、技能人才队伍,为水文事业发展提供人才保障。
三、广西水文管理体制概况及分析
(一)广西水文管理体制发展沿革
水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业。
自1897年建立龙州水文站以来,我区的水文事业走过了110年的发展历程。
纵观水文的发展历程,我区的水文管理体制在新中国成立后经历了“三下三上”的变革。
第一次是1955年,广西省政府将水文测站的政治思想工作和经费交由当地人民政府领导,人员调配和器材使用仍由省水利厅掌握;1956年又将行政和经费管理上收省水利厅领导,政治思想由省、地或县双重领导。
第二次是1958年,水文、气象合并后,各地水文中心站、水文测站分别下放归地区行署、县人民政府领导;1961年全区水文测站又上收自治区水电厅水文总站管理,各级水文测站人员、经费、器材由水文总站统一计划,人员政治思想和人事工作由自治区与专署、县双重领导。
第三次是1969年,自治区精简机构,水电厅改为水电服务站,设水文组。
由于水文组无力管理全区100多个水文测站,我区水文体制又下放到地县一级领导;1980年,水文体制收归自治区统一垂直管理至今。
水文机构由自治区垂直管理,不仅保证了水文工作的正常开展,而且保证了人才队伍的稳定。
1992年,为充分发挥水文在水环境保护中的作用,自治区编委批准自治区水文总站和下属8个水文分站分别增设水环境监测中心实施一套人马二块牌子管理;为提升水文在我区经济社会发展中地位和作用,1994年7月,经自治区编委同意,广西壮族自治区水文总站及8个分站正式更名为广西壮族自治区局和分局,2005年7月,自治区党委和政府又批复同意自治区局升格为副厅级事业单位。
(二)广西水文管理体制改革概述
自治区局为副厅级参照公务员法管理事业单位,内设综合(人事教育)处、计划财务处、站网监测(水资源评价)处、水情处、水质监测处等5个处,已经批准成立党组和党组纪检组,下辖直属事业单位为南宁、柳州、桂林、梧州、玉林、钦州、百色、河池等8个分局。
广西现行的水文管理体制模式为自治区局垂直管理模式,并根据行政区域特点,正在探索按行政区划设立分局和地级市以下水文机构实行双重管理体制。
机构升格提升了水文地位。
水文机构的规格和级别是水文工作地位和作用的体现。
长期以来,由于水文机构职级较低且任务繁重,增加了水文机构争取各方支持和开展工作的难度,水文工作的地位和作用与经济社会发展的要求不相适应。
近年来,广西积极争取水文机构规格和级别的提升工作,得到了自治区党委、政府和自治区水利厅的高度重视。
目前,广西局为副厅级全额拨款事业单位,设立党组和纪检组,主要领导兼任自治区水利厅党组成员;各局为副处级全额拨款事业单位,充分体现了自治区党委、政府对水文工作的重视和支持。
实践证明,提升水文机构规格和级别,有利于水文机构直接向上级党委、人大、政府汇报请示,争取上级领导的支持;有利于上级领导直接掌握和及时研究解决水文改革与发展的重大问题;有利于争取各部门、各单位对水文工作的支持;有利于直接与地方各级党委、政府协调沟通,促进水文事业的发展。
按行政区划设立水文机构要求迫切。
目前,我区的地级市行政区已调整为14个,但水文管理机构还是沿袭1969年设立的自治区水文机构及其在南宁、柳州、桂林、梧州、玉林、钦州、百色、河池等8个地区设立的水文派出机构。
自1983年以后,我区新设立了北海、防城港、崇左、贵港、来宾、贺州等6个地级市,但一直没有设立相应的水文派出机构。
这6个新建市的水文工作仍分别由原自治区在8个地区(市)设立的派出水文机构跨行政区域管理,既不利于地级市人民政府对水文工作的指导,也不利于水文业务的管理、协调和向地方提供水文服务。
2007年,根据北海、防城港、贵港、贺州、崇左、来宾等6个新建地级市请求协调在当地设立水文机构的要求,自治区水利厅党组专题向自治区机构编制委员会上报了关于请求在北海等6个新建地级市设立水文机构的请示。
目前,自治区机构编制委员会正在研究落实中。
市、县水文机构双重管理初显成效。
自2006年以来,我区积极推进市、县水文机构双重领导管理体制改革,钦州市和8个县水文机构实现自治区和地方政府双重管理,其中钦州市和合浦县、阳朔县、田林县、昭平县、龙州县、藤县、桂平市等7个县(市)的水文双重管理机构已正式挂牌成立。
合浦县局成立后,地方增加投入完善水文站网,水文从间接为地方提供水文信息服务转变为直接服务,有力地支撑了地方水利和经济社会发展。
实践证明,实行水文双重管理的地方,在发挥水文为地方经济社会建设服务、促进地方水文事业发展、拓展基层水文发展空间、扩大水文宣传和影响等方面取得了较好成效。
参照公务员法管理保障了水文事业发展。
水文工作的基础性和公益性性质,决定了水文机构的公益性服务职能。
广西各级水文机构是财政全额拨款单位,具有依法管理水文工作的权限和对社会公共事务管理的职能,按照中央和自治区有关事业单位参照公务员法管理工作的文件精神,各级水文机构应当参照公务员法管理。
2006年12月,广西壮族自治区人民政府正式批准自治区局为自治区直属参照公务员法管理事业单位。
从自治区局参照公务员法管理近两年实践情况来看,水文机构参照公务员法管理,有利于体现水文事业单位基础性和公益性的基本特征,发挥水文的支撑作用,提高水文的社会地位和形象,更好地促进水文事业的发展;有利于水文部门履行水文公共事务管理职能,实现水文资料统一汇交与共享,保证水文行业管理的公正性和权威性;有利于保障水文职工的福利待遇,解决长期以来水文事业经费严重不足的问题,使水文从繁杂的创收事务中抽身出来,为政府决策、经济社会发展和社会公众事业服务提供更多更好的水文信息支撑。
参照公务员管理是理顺水文管理体制,走上良性循环发展的机制保障,是水文体制管理发展的方向。
但是,由于目前只是自治区局参照公务员法管理,各分局没有参照公务法管理,在实践过程中,也发现了一些不容忽视的问题,需要加强研究和妥善处理:
一是参照公务员法管理后,不再能够从事相关技术咨询业务,在一定程度上影响了水文服务范围的延伸和拓展。
二是水文行业是一个专业技术性较强的行业,参照公务员法管理后,实行参照公务员法管理的工资制度,工资不再与技术职称挂钩,而是按行政职务套改,也不再设专业技术职务,将在很大程度上阻碍了专业技术干部技术职称的提升,也不利于水文事业长远发展及吸引高级专业技术人才的需要。
如果处理不好水文行业管理与技术服务的关系,将会制约水文科学技术的发展,从而影响到水文技术服务的质量和水平,影响到水文事业的科学发展。
三是自治区局与各局同属水文系统,自治区局参照公务员法管理,而各分局没有参照公务法管理,有可能会造成一些水文职工心态失衡,在一定程度上挫伤职工工作的积极性,影响到水文职工队伍的稳定。
(三)广西水文管理体制存在的主要问题
一是水文机构规格和级别与水文事业地位不相符。
按照水文事业属经济社会基础性公益事业的地位和“水文是一个行业,必须根植水利,依托水利,面向全社会做好服务”的定位,我区各级水文机构的规格和级别是不相称的。
虽然自治区局已升格为副厅级事业单位,但还是没有符合作为一个行业主管机构的要求。
而各分局仍为副处级事业单位,也与水文工作地位与作用不相适应,特别是在与地方政府有关部门部门联系沟通工作时,地位明显不平等,妨碍了工作的顺利开展。
如一些地方政府只对正处级单位发放文件和召集开会,使得作为副处级单位的分局根本无法了解地方政府和有关部门对水文服务的要求。
二是水文机构设置与行政区域调整不同步。
全区还有6个地级市未设立水文机构,其水文工作由跨行政区域的分局负责,致使这6个地级市的水污染事件调查、防汛抗旱会商决策及有关水文工作面临许多实际问题。
分局设置与行政区域不同步,由跨行政区域的分局管理,既不利于地级市人民政府对水文工作的指导,也不利于水文管理与协调和水文在地方开展服务。
三是自治区垂直管理基层水文机构与地方政府管理脱节。
目前,我区实行的是自治区局垂直管理体制,条块分割脱节,不利于水文部门同地方及有关部门进行沟通协调,也不利于地方政府及有关部门主动支持水文部门做好相关工作,致使一些地方防汛抗旱会商决策、突发性水事件处理等方面面临诸多实际困难。
四是各分局和各水文测站是否参照公务员法管理,还没有明确。
目前,自治区局已经参照公务员法管理,相比之下,各分局也担负着地方水文行业的公共事务管理职能,但却不明确是否参照公务员法管理,水文系统上下管理体制不一致,影响了水文职工队伍的稳定。
四、外省水文管理体制的分析
(一)外省水文管理体制概述
从全国各省的水文管理模式来看,概括起来,主要有三种模式:
一是条条管理模式。
这是全国水文管理管理的主流模式。
全国31个省(自治区、直辖市)除浙江省外,其余30个省(自治区、直辖市)都是实行垂直管理模式。
二是地方管理模式。
全国只有浙江省实行地方分级管理的模式。
1995年2月,浙江省人民政府印发《关于改革水文管理体制的通知》(浙政发[1995]25号),水文管理体制由省统一管理体制,改为现行的分级管理体制。
除钱塘江流域的兰溪、分水和之江水文站仍由省直接管理外,省内其他水文站点(包括各类代办站),根据其服务范围,成建制地划归所在市(地)、县政府(行署)管理。
全省水文站网的规划、调整和国家基本水文站点的设立、撤销、转移,由省水文总站负责管理。
水文管理体制改革后,跨地区的水文报汛任务实行委托报汛。
有关各方签订合约,实行谁需要、谁委托、谁支付费用的原则,由委托方按照省统一规定的收费标准支付报汛费用。
浙江的水文管理体制在全国是唯一的一个省,这种体制是好是坏,有探索价值,也在研究之中。
三是省地双重管理模式。
在2005年全国水文工作会议上,水利部鄂竟平副部长强调“进一步推进中央和地方对国家重要测站的共建共管及由省级水行政主管部门和地市级政府对地市级水文局实行双重管理”,为水文管理体制建设明确了方向。
各省(自治区、直辖市)根据上述精神,积极探索和开展了水文双重管理体制改革工作。
目前,全国有辽宁、江苏、江西、山东、湖南、广西、贵州、云南等8个省的34个地(市)和40个县(市)的水文工作实行了双重管理体制。
辽宁、江苏、江西、山东、湖南、广西,贵州、云南的16个地(市、州)水文机构挂牌成立,实行省级水行政主管部门和地(市、州)人民政府双重管理体制;辽宁、江西、湖南、广西的13个县级水文机构挂牌成立,实行省级水文机构和县级人民政府双重管理体制。
(二)外省水文管理体制分析
1、省级垂直管理模式
这是现行占主导地位的水文管理体制模式,虽然对水文事业稳定发展起到了极大的促进作用,但也有一些方面不适应经济社会发展新形势的需要。
特别是目前全区的基层水文工作大多还是实行自治区垂直管理的体制,这与市、县经济社会发展按行政区域管理的体制不相适应。
基层水文单位不能及时了解和掌握当地防汛抗旱、水资源管理和经济社会发展等工作的需求,市、县人民政府也难以根据当地经济社会发展的需要,对水文工作提出要求,造成工作脱节,不仅影响了水文为当地经济社会发展服务作用的充分发挥,也制约了水文自身的发展。
2、地方水文管理体制模式
浙江省水文管理体制模式有其特殊性,一是浙江省经济发展较快,地方政府财力雄厚,为地方水文事业发展提供了坚实的基础;二是浙江省没有大江大河,省内河流皆属独流入海的中小河流,水文特性相对简单。
从近年浙江省水文事业发展情况来看,实行地方分级管理的水文管理体制取得了较好的效果:
一是职工收入提高,工作环境改善;二是各种资金投入渠道多,水文基础设施建设得到加强、提高;三是水文队伍稳定,职工积极性、热情提高;四是水文资料质量提高。
但是,也存在着一些需要完善的问题:
一是流域内上下游水文事业协调发展问题;二是流域性与地方区域性水文事业协调发展问题;三是水文专业技术人才队伍管理问题。
3、省地双重管理体制模式
江苏省通过水文双重管理体制改革试点实践提出,在实现工程水利向资源水利转变,传统水利向现代水利和可持续发展水利转变的新形势下,市级水文机构实行以省为主,省市双重领导和管理的体制,是一种积极、有益的探索和创举。
它不仅是地方经济社会发展和水利事业发展的迫切需要,也是水文工作实现自身持续、快速发展的必由之路。
市级水文机构实行省市双重管理,是由水文工作的性质和特点所决定的,也是地方经济和社会发展特别是水利事业发展的客观需要。
而水文部门顺应地方经济和水利事业发展的需求,主动提供全面优质的水文服务,是实行省市双重管理的前提条件。
所以,水文工作的性质和特点决定了水文机构实行省市双重管理体制的必要性,地方经济社会发展的客观需要和水文部门自
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