浅谈行政廉洁原则的适用.docx
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浅谈行政廉洁原则的适用
浅谈行政廉洁原则的适用
1、行政廉洁原则的适用管理
当行政腐败的严重程度危及政治安全并成为政治议题时,就应当对行政廉洁准则在行政法体系中的地位及其效力进行再估价。
行政廉洁准则在我国长期以来主要应用于对公职人员的思想教育、纪律管理及其刑罚处罚,未能及于全部行政制度和适用于行政活动的全部过程。
如果在行政法体系中给予行政廉洁以基本原则的地位,不但有助于改善对行政腐败的惩治,而且将极大地提高预防行政腐败的水平。
行政廉洁原则在行政法上的预防腐败功能,是把可能的腐败作为一个基本标准来决定向行政主体授权的必要、范围、程度和方式,以及在行政过程中设置防范腐败所需要的法律制度及其责任追究方式。
如果行政廉洁原则的这一功能得以承认和确立,将导致有关行政制度的一些基本判断的改变。
首先,它将改变对公务员的基本道德假定,放弃对公务员品德的无条件信任和忠诚度的推定性估计;第二,将影响对行政机关在经济和社会中作用的能力假定和授权意愿。
这种影响的程度可以达到不到迫不得已不向行政机关授权,即使授权也必须提供维持行政廉洁的保障性措施。
行政廉洁保障成本的提高,会相应降低行政作用的正面收益的比率,因此行政廉洁原则的适用成为调节行政机关在经济和社会作用的重要机制;第三,它将改变行政法基本原则体系的既有结构,对其他行政法原则产生制约作用。
行政廉洁原则在决定行政合法性和公务员基本资格方面具有特殊意义,所以应当在行政法基本原则系列的排序中置于前列,至少在反贪污贿赂方面可以赋予其优先适用的效力。
有效发挥行政廉洁原则预防腐败的制度性作用,需要完备的适用管理机制,解决其适用程度和廉政风险等方面的问题。
行政廉洁原则的适用程度,总是依据腐败危害的程度、消除腐败的客观需要及其政治意愿不断地扩张或者收缩。
政府廉洁是一个古老的政治命题,它的内涵随着时代变迁及其政体的差异而变化,在法律定义过程中立法机关和政治活动家起着主导作用。
法律上的定义方法是在公私利益冲突的前提下,依据政治原则和现实需要确定其内涵和适用范围。
最低限度是对公务人员履行职务中奉公守法行为的褒扬和对以权谋私行为的禁止与限制,以权谋私的形式包括化公为私、损公肥私、枉法徇私等等;更高程度上则是在公私利益关系上不断提升公共利益的纯洁度和公共利益的优先度,克己奉公是它的最高形式。
行政廉洁原则禁止或者限制的腐败行为,依次是公务员损害公共利益的个人利己行为、行政部门损害整体公共利益的部门利己行为和高级公务员为达到不当目的包庇和纵容腐败的不良政治行为。
扩大行政廉洁原则适用程度的主要动力,是腐败蔓延的极端严重和对政治安全的危害,因为腐败是危及政府合法性的基本因素。
廉政研究者一定会注意到柏特里克格林等在1996年论及的一个重要世纪现象,虽然行贿与受贿是世界上最古老的临时性职业之一,但是在上个世纪的九十年代人们才将其第一次真正视为一个引起世界关注的全球性政治现象,而在过去还仅仅是一个令人关注的一国或者区域性事物。
但是在全球性反腐背景下,我国却在过去十年中经历了腐败的大规模扩张,尤其集中在国有土地出让、政府投资的公共工程、政府规制的行政许可,以及政府体系内部的官员晋升管理腐败诸方面。
政府腐败不但扭曲了公务活动宗旨、延迟了公共物品的提供,而且改变着分配制度进而影响了社会分层和社会结构。
如果腐败成为公务员的生存方式和激励机制,将极大改变公务人员的职业取向、工作立场并聚集为一个消极群体,成为任何廉洁取向的改革的阻力和反对力量。
在这种情形下,扩大行政廉洁原则的适用程度是现实的和必要的。
廉政风险管理,是适用行政廉洁原则的基础条件。
目前反腐倡廉的行政纪律、廉政守则和刑法规定大都是禁止性和惩罚性规范,它们无法替代行政工作的廉政风险管理制度。
行政廉洁原则的作用方式,是在制定行政规则、实行公共政策和采取行政措施的过程中,将行政廉洁作为确定其取舍和评价其正当性的基本准则。
像所有原则性法律规则一样,行政廉洁原则也有相对于个案管理的抽象性和不确定性,有效的原则适用管理可以减少或者消除由不确定性带来的风险。
行政机关的决策人员或者主管人员在工作中面临来自不同方面的廉政风险。
他们经常受到行贿者的围猎,遭遇利益相关者设置的陷阱。
行政机关工作人员中的阿谀奉承者,也经常给决策人员提供许多模棱两可的工作建议或者实质上违反廉政准则的替代办法。
在不良工作环境下,公务员容易出现动辄得咎而身陷囹圄的担心,进而采取明哲保身但求无过的消极观望立场。
例如行政机关与公共事业单位是否应当适用同一规则,就是一个需要明确界限的现实问题。
当然腐败人员也会从事懒政怠工的行政不作为,以观望或者抵制行政廉洁原则的适用。
廉政原则适用中的风险管理,是以法律方式明确行政工作中的廉洁行为界限,减少和控制有关行政腐败的不确定因素。
它规定公私利益冲突的场合、判断公私利益关系的标准和幅度、行政工作人员的免责范围和事项,以及使无辜者不受追究的保障程序等。
对腐败行为的职业行业分类和权力属性分类,是确定行政廉洁原则适用范围的依据,例如分为国家机构的司法腐败和行政腐败,公共服务机构的学术腐败、科研腐败和商业贿赂腐败等。
根据不同类别设置廉洁标准、评价机制和责任体系,才能够体现职业特点和明确腐败界限,尤其是在财务开支方面。
如果财政开支管理过于僵化以至于达到完全脱离实际的非理性程度,就会出现要么不做事情的懒政和怠工,要么采用虚假的替代手段进行应付。
简单划一的廉政标准设计,虽然表面严厉但终因舍本求末而走向名存实亡。
为了反映各级政府行政机构、公共服务机构工作的复杂性和多样性,廉政风险管理准则需要通过行政法规范的多层次机制以多种渊源形式来表达。
二、适用行政廉洁原则的基础制度
管理公私利益冲突、控制自由裁量权和维护公务伦理是适用行政廉洁原则的基础制度。
(一)管理公私利益冲突
管理公私利益冲突具有保障行政秩序和预防行政腐败的基础作用,管理公私利益冲突是适用行政廉洁原则的首要议题。
相关研究认为:
如果构思正确,治理公共服务中利益冲突的规章制度就可以建立并维护一种行政、管理体系,来保证公共决策过程的准确性。
除了在事后起到侦察和惩处不法行为的作用,这样一种体系还可以减少在一开始发生腐败的风险。
假公济私、以公肥私、以权谋私和徇私枉法的行政腐败表现形式,说明公私利益冲突是发生行政腐败的主要原因。
受贿作为典型形式的行政腐败行为,其基本特征是国家机关工作人员利用职务便利或者职务影响,为他人牟取利益并收受受益人提供的财物或者输送的利益,这揭示公私利益冲突是发生受贿行为的症结所在。
根据学者的概括,所谓的利益冲突是指公务员的社会关系、金钱往来或个人信念有可能会妨碍他(她)从公众利益出发,依照法律秉公办事。
当公务员利用职权通过给予私人特殊优惠以换取私利(包括金钱、产品与服务)时,一般都存在着政府雇员的利益冲突。
由此可见,公私利益冲突是公共组织内公职人员的个人需求与行政职务的公共目的之间在利益属性上的区别、对立和矛盾,尤其是公职人员为满足个人需求对公共利益的侵犯。
管理公私利益冲突的方式,包括个案中的当事人回避和对公私利益交易的控制。
控制公私利益冲突面临着多种的严重困扰和挑战,反映着管理公私利益冲突的难度。
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