农村宅基地整理工作中存在的问题及对策研究.docx
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农村宅基地整理工作中存在的问题及对策研究
农村宅基地整理工作中存在的问题及对策研究
摘要:
农村宅基地整理是一项关系用地结构调整、关系农业农村现代化建设的重要工作,影响着我国土地资源的可持续利用,乃至经济社会的持续发展。
尽管目前遇到的矛盾、困难很多,只要各级政府勤于探索,不断创新,注意在实践中完善法规、政策和做法,及时总结推广经验,我们就会解决农村宅基地土地整理的难点问题。
关键词:
宅基地;整理;集约利用;置换;产权
近年来,我国经济取得快速发展,城市化水平也有较大的提高。
尽管我国总人口规模将扩大,但农村人口数量却由上升转为下降的趋势。
据统计年鉴显示,2004年我国农村人口比1996年减少了11%,而宅基地面积却增加了1.7%。
这种城市人口和农村人口比例转型将改变农村居住模式,致使农村宅基地用地浪费问题日益突出,对于不堪重负的农地资源和生态环境将产生直接的影响,同时也会直接影响着我国土地资源的可持续利用模式,乃至经济社会的持续发展。
因此,在快速城市化和工业化的发展大背景下,面对农村居民用地的发展趋势,对其科学地进行土地整理,是非常必要的。
而土地整理工作的进行,却存在着许多困难和问题。
一、我国农村宅基地土地整理工作中存在的问题
(一)宅基地土地整理专项规划滞后
要科学地整理宅基地,必须有一个科学合理的规划作指导,而乡镇一级制定土地整理专项规划却面临着不利的因素。
首先是乡镇一级规划的技术力量薄弱,不仅缺少技术人员,也缺少对规划的技术资金的投入。
其次是近几年农村中已建成了大量新房,新房的更新需要好几十年的时间,对它们进行拆迁的费用相当高,这对制定出的规划的实施又带来了困难。
(二)土地整理资金筹集问题难以落实
如何在较短的时间内建立起一套高效的土地整理资金筹措、运作和监督机制,保证整理过程资金的按时足额到位以及资金的高效利用,是一个急需解决的问题。
同时,由于资金投入的问题,会导致一些政策措施的长期性和连续性问题。
因为农村宅基地土地整理关系到千家万户农民的切身利益,是一个较长的过程;尤其是采用引导农民自主搬迁的方式,更是需要坚持不懈的多年努力,才能见到明显成效。
然而,在开展农村宅基地土地整理过程中,由于资金的筹集问题难以落实,往往各级领导的决心难以坚定,各届政府的工作不能持续,法定程序确定的规划甚至随意修改,一些有利于农村宅基地土地整理的政策措施必须难以稳定下来。
从而致使农村宅基地土地整理的成果难以形成,达不到量变到质变的过程。
(三)农村居民缺少对宅基地进行整理的积极性
我国《土地管理法实施条例》第18条规定:
“土地整理所需费用,按照谁受益谁负担的原则,由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。
”显然,根据该规定,村集体和农民是农村宅基地土地整理的主体,农村居民或作为农村居民集合的村集体进行土地整理则是从土地整理可能带来的经济收益出发,如果宅基地整理为耕地的经济收益不能补偿整理的经济成本,农村居民或村集体就不会有进行土地整理的经济动力。
从村集体和农民的角度看,闲置宅基地的土地整理成本主要有待整理宅基地上房屋的拆毁成本、对房主的房屋补偿成本以及土地转变为良田的整理成本,而收益则是宅基地整理为耕地后的种植业收入。
近几年我国农民纯收入中源自农业收入的比重持续下降,农业在农民家庭生活中的重要性减弱,一些地方甚至出现耕地抛荒现象。
由于种植业的比较收益较低,闲置宅基地土地整理的收益无法补偿整理的成本,使农民和村集体无法自动产生对闲置宅基地进行整理的利益驱动。
此外,由于宅基地的所有权属于集体所有,对农民将宅基地整理为耕地后的使用权缺乏明确的规定,也降低了农民自己进行宅基地整理的积极性。
(四)农村宅基地超占土地严重,“一户多宅”情况普遍
我国宅基地实行无偿使用,加之我国农村宅基地观念上的一些落后思想,宅基地监管力度不够,事后查处难度大,多占土地难处理,导致农村宅基地超占严重,成为宅基地管理中的普遍难题。
国家相关法律要求农村宅基地只能“一户一宅”,但由于历史、继承、买卖、建新不拆旧等行为,造成了我国目前宅基地上的“一户多宅”现象突出,同时没有相关的法律制度给与处理。
(五)土地空间置换难度大
在对宅基地进行土地整理的过程中,不可避免地会出现土地的空间置换问题。
土地空间置换是土地使用权属的调整和土地利用方式的变更,涉及不同主体之间用地关系和利益关系的协调问题,致使土地置换的难度很大。
因此,怎样把土地整理和农村经济政策(即经济机制)有机结合起来,实现用地置换过程中的利益平衡,也是亟待解决的问题。
(六)土地产权不明晰
土地登记发证是农村宅基地管理的基础,对明晰产权,为有效控制农村宅基地建设中的违规违章建设,提供有效凭证,但目前各地发证情况不一。
主要是土地部门没有及时开展宅基地的土地登记工作,另外,农村村民对宅基地登记意识淡薄,宅基地变更后无法及时进行变更登记。
导致宅基地上权利状况不清,家底不明,管理也相对混乱,宅基地民事纠纷频发。
宅基地的产权制度问题涉及政策层面,但对我国农村宅基地管理起到了根本上的作用。
我国目前农村宅基地的集体所有制,农民有宅基地使用权,一定程度上造成了产权上的混乱。
随着经济和市场的发展,禁止农村宅基地转让,阻碍了农村宅基地市场的建立,扼杀了一些有利土地利用的农村宅基地转让,也导致了目前隐形市场的存在,成为宅基地管理上的盲区。
(七)土地整理专业技术较为落后
土地整理是一项跨学科的技术性和实践性强的系统工程,需要一套技术支持体系。
目前,参与土地整理的主体是农村居民。
由于他们没有掌握相关的知识和技能,而相应的各方面专业技术服务跟不上,土地整理常常出现受阻或成果不符合要求的现象。
(八)集体土地流失严重
随着市场经济的发展和经济体制改革的不断深入,客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止,但现行法律法规又不允许农村宅基地流转,导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。
这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中,造成了集体土地资产收益的大量流失。
二、我国农村宅基地土地整理的对策
(一)逐步健全宅基地使用制度,制定完善土地整理的法规和政策
逐步健全宅基地使用制度,加强执法力度,严格宅基地审批,为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法律依据。
制定完善土地整理的法规和政策,引导各地按计划、有组织地规范开展村庄整治工作。
要加快土地整理责任制度、奖惩制度、资金筹措、使用与专项管理制度及村规民约的建立,制定宅基地整理优惠、鼓励政策,使宅基地整理的责任能真正落实到户、到人,并充分调动广大干部群众参与宅基地整理的积极性。
(二)开展农村宅基地普查登记工作
居民点用地普查登记,是农村宅基地整理的前提,通过摸底调查,可以了解各居民点人口及其结构、用地总规模、建筑占地面积、建筑容积率、闲置土地面积及其比率、农宅布局、所在村土地总面积、耕地面积、粮食亩产水平及存在的问题等。
从而为土地利用总体规划、土地整理规划、村庄建设规划与详细设计提供依据,使宅基地整理做到有的放矢、措施到位。
(三)制定和完善农村宅基地土地整理专项规划
农村宅基地土地整理改造的内容很多,需要统筹兼顾。
而在目前的农村宅基地土地整理中,乡镇往往缺乏统一完善的土地整理专项规划,实施中的随意性较大,科学性、完整性较差。
为此,建议乡镇以土地利用总体规划为依据,科学、合理地制定、完善宅基地土地整理专项规划。
在规划中,要综合考虑社会、经济与生态效益,既要根据实际情况安排好宅基地土地整理的先后顺序,又要尽可能把土地整理项目与已经完成或将要实施的农田整理项目连片规划,还应充分考虑农村宅基地土地整理安置拆迁农户新建房屋用地的规划空间,并做到预先定位、预先调整好土地,以保证拆迁安置用地的需要。
由于农村建设用地较为分散,客观要求整理的规划必须详细到每个地块,规定其用途与使用效率。
在农村宅基地土地整理专项规划和项目具体实施规划的制订中,要建立公众参与制度,应当尊重民意,充分听取农民群众的意见,发挥公众的监督作用,使政府及时对规划的制定和实施效果作出反映,以提高规划可操作性。
(四)多渠道筹措资金,保证土地整理有效开展
拓宽筹资渠道、节约资金的办法可以缓解农村宅基地土地整理中资金不足的主要矛盾。
笔者认为可采取以下几种办法:
一、由于农村宅基地土地整理具有社会公益性质,国家有责任给予相应的资金投入和政策支持,推动农村宅基地的土地整理工作。
二、要建立多元的投资机制,从国家、集体、农民个人三个方面着手,多渠道地筹集专项土地整理资金;按照“谁整理、谁受益”的原则,明晰土地收益分配关系,制定相应优惠政策,调动农民土地整理的积极性,鼓励农民自发的进行宅基地的土地整理工作。
对于村庄自主整理改造形式,可通过发展壮大集体经济或发展第二、三产业,来积累足够的整理改造资金;三、可采取将使用复垦置换用地指标用于土地使用权出让的部分出让金和在乡镇的国有土地使用权出让金及集体土地建设用地流转收入的一部分,用于充实农村宅基地土地整理资金,同时对安置拆迁户的新建房屋用地,可以采取级差分配安置用地位置的办法,收取一部分资金,用于补充村庄复垦整理资金的不足。
四、实行农村建设用地整理市场化,对村庄拆除后的土地整理、平整和农田建设可采取周密制订招标方案,实施招标运作。
也可以实行农村建设用地整理证券化,通过证券手段为农村建设用地整理融通资金,把对农村建设用地整理的投资与收益通过证券形态联系起来,小额投资者通过股票、债券和投资基金收益券进行建设用地整理并获得收益,并使投资者的有价证券的债权利得以实现。
证券化的模式可以采用债券、信托、股份化等。
五、要坚持劳动力积累,可以将农民每年的基建义务工集中使用,在不增加农民负担的前提下,保证村庄整理改造的劳动力投入,从而节约土地整理资金。
(五)大力宣传土地法规,转变农民用地观念
开展农村宅基地整理是一件利国利民的大好事,是一项功在当代,利在千秋的德政工程、民心工程。
通过土地法规的宣传和国情、省情、县情、乡情村情的教育,使广大群众树立土地公有制观念、土地的资源与资产观念、法制观念,提高合理用地的认识,增强开展宅基地整理的紧迫感、合理利用土地的责任感以及依法用地的自觉性,为农村宅基地整理从思想上、心理上排除障碍。
(六)制定和完善土地置换的法规和政策
调整土地权属难是制约宅基地整理的又一个突出的问题。
在目前办法少、法规和政策不配套的情况下,应当抓紧调研出台宅基地整理中土地置换的法规和政策。
在具体方法上,对被拆迁对象宅基地的安排,可采取以地换地和按户型标准的办法来进行安置,对区位和个别因素差异显著的,可采取补差补偿办法调整。
在调整土地权属方面应当特别强调农民群众的民主参与,强调实施土地置换的合理性和科学性。
(七)加强技术措施保障
技术措施是保证土地整理质量、效果的重要方面。
应加强土地整理各项基础工作,运用现代科技手段,建立土地整理信息系统,增加土地整理科技含量,把土地整理逐步纳入科学化管理轨道。
(八)积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作已经在部分试点省份展开,这一政策将有助于农村建设用地的整理,提高农村居民点节约集约用地,促进中心村和城镇化的发展。
各地应当站在科学发展的高度上认识挂钩工作的重要性,实施中应在规划的指导下,根据地方的特点因地制宜,协调各方力量,通过城市支持农村,工业反哺农业,对项目区用地合理布局,统筹城乡协调发展,促进社会主义新农村建设;通过优化城乡用地结构,提高土地集约节约利用水平;缓解城乡用地矛盾,为城镇化发展提供土地保障;合理安排资金运行,为挂钩试点顺利进行提供资金保证。
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- 农村 宅基地 整理 工作 存在 问题 对策 研究