农村土地内部产权关系解构下的征地补偿标准研究国土资源科技管理42.docx
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农村土地内部产权关系解构下的征地补偿标准研究国土资源科技管理42
农村土地内部产权关系解构下的征地补偿标准研究
刘灵辉
(电子科技大学政治与公共管理学院,四川成都611731)
摘要:
研究意义:
通过对农村土地内部产权关系进行解构,将承包经营权的权利构成分为承包权和经营权两部分,并分别界定农户和个人承包权和经营权的取得和灭失条件。
通过分析现行征地的补偿机理,发现现行征地补偿政策存在承包权补偿无依据,经营权补偿无科学的确定方法等问题,进而为改进现行征地补偿政策提出意见和建议;研究方法:
理论分析法,文献资料法;研究内容:
征地造成农户及其成员本轮承包期内经营权的丧失,但并不必然造成农户及其成员下轮承包权的丧失。
在承包期内,由于新增人口、死亡人口等情况的存在,户内的承包权和经营权状况也发生着动态的变化,各成员享有的承包权和经营权存在着一定的差异,而现行的征地补偿政策是以征收的土地为标准计算每个安置人口的安置补助费,并作为承包权和经营权的补偿,没有针对征地时涉及户内各成员享有的承包权和经营权情况做出相应的补偿,这种补偿方式存在着很大的弊端;研究结论:
科学的征地补偿标准,要对因征地而造成权利人受损的各项权利充分的补偿,不仅要补偿本轮承包期的经营权,也要对未来承包土地的权利做出相应的补偿,本文提出了五种对下轮承包权的补偿方法,针对现金补偿下轮承包权的情况,又提出了收益还原法和年产值倍数法两种具体计算方式,对于经营权的补偿采用年产值倍数法,且补偿倍数与剩余承包年限相挂钩。
关键词:
农村土地产权;内部解构;征地制度;承包权补偿;经营权补偿
StudyonCompensationStandardofLandRequisitionBasedonDeconstructionofRuralLandProperty
LiuLinghui
(CollegeofPoliticsandPublicManagement,UniversityofElectronicScienceandTechnologyofChina,Chengdu611731,China)
Abstract:
Researchsignificance:
Throughthedeconstructionofrurallandproperty,thecontractedmanagementrightwillbedividedintotwoparts:
Contractrightandmanagementright,furthermore,theacquisitionandlossofthesetwopartshavebeenwelldefined.Byanalyzingthecompensationmechanismofexistinglandrequisition,itrevealedthattherearesomecommonproblems,whichincludingunfoundedcompensationforcontractrightandmanagementrightwithoutscientificmethodofdeterminationetcincurrentcompensationpolicyoflandrequisition,inthisway,somesuggestionsareputforwardfortheimprovementofcurrentcompensationpolicyoflandrequisition.Researchmethod:
methodoftheoreticalanalysisandmeansofdocumentary.Researchcontents:
Landrequisitionleadstothelossoflandmanagementrightoffarmersandhisfamilymembersinthisround,butitisnotnecessarilyinfluencetheirlandmanagementrightinnextround.Duringthetermofcontract,becauseoftheproblemssuchasincreaseanddeathinpopulation,thecontractrightandthestatusofmanagementrightineachhouseholdwillbedynamicallychanged,besides,thecontractandmanagementrightthateachfamilymemberenjoysisdifferent.Meanwhile,asthecompensationforcontractrightandmanagementright,theresettlementcompensationiscalculatedonbasisofrequisitionedlandinthecurrentpolicyoflandrequisitioncompensation,besides,thecompensationisnotdeterminedaccordingtothestatusofcontractandmanagementrightthateachfamilymemberenjoysintheprocessoflandrequisition,thus,thereexistgreatdisadvantageinthiscompensationapproach.Researchconclusion:
Thescientificcompensationstandardoflandrequisitionshallinvolvethefullcompensationfortheobligee’sdamagedrightscausedbylandrequisition,what’smore,notonlythecontractrightinthisround,butalsothecontractrightinthefutureshouldbefullycompensated.Meanwhile,thispaperraisesfivecompensationapproachesaboutcontractrightinnextround,inaddition,aimingatthestatusofcashcompensationforcontractrightinnextround,theincomeapproachandannualoutputvaluemultipleapproachareputforward,besides,thecompensationformanagementrightwillbecalculatedonthebasisofannualoutputvaluemultipleapproach,andcompensationmultipleinassociationwithremainingcontractterm.
Keywords:
rurallandproperty;internaldeconstruction;landrequisitionsystem;compensationforcontractright;compensationformanagementright
1农村内部土地产权解构概念界定及研究假设
1.1概念界定
农村土地归集体经济组织所有,农户依法享有承包经营权。
承包经营权依据承包主体范围的不同分为家庭承包和其他方式承包,依据承包经营权的客体的归属,可以分为集体所有土地上的承包经营权与集体使用国有土地上的承包经营权。
本文研究的承包经营权是指农户通过家庭承包方式在集体所有土地上获得承包经营权,是按照国家有关农村土地承包的政策和地方人民政府的有关规定统一进行的承包,是集体经济组织成员人人有份的承包[1]。
土地所有权包括对农地占有、使用、收益及完全处分的权利,承包经营权基于土地所有权的权利让渡而建立,根据承包经营权内部权能性质的不同,本文将其分解为承包权和经营权两部分。
承包权是指在集体经济组织在行使所有者权利发包土地时,依法享有承包土地的资格。
土地承包权不是土地所有权的一部分,而是一种产生于所有权而又相对独立于所有权的一种权能[2]。
在家庭承包模式下,农民取得土地承包经营权的依据并非承包合同,而是一种身份关系,即具有集体成员身份[3],集体成员身份与承包权之间具有天然的内在联系;经营权是指在承包期内对承包的土地享有的占有、使用、收益及部分处置的权利。
因此,承包权是一种身份权,经营权则是一种用益物权,是建立在土地所有权上的他物权。
1.2研究假设
在农村,集体经济组织成员人人生而平等地享有承包土地的权利,据此提出第一个假设:
“承包权随着集体成员的出生而产生,随着集体成员的死亡而灭失”;在集体发包土地时,享有承包权的成员才能获得承包地的经营权,据此提出第二个假设:
“享有承包权并不当然享有承包地的经营权”;中央提出的“增人不增地,减人不减地”的政策,据此提出第三个假设:
“承包期内,户内享有经营权的成员死亡的,其经营权并不当然丧失”;在一轮承包期结束时,如果享有承包权的成员无丧失承包权的法定事由,仍然享有继续承包土地以维持基本生活的权利,据此提出第四个假设:
“集体成员对集体土地的承包是连续的、不间断的”;我国农村土地承包是以户为单位进行的,据此提出第五个假设:
“农户享有的承包经营权是户内所有成员承包权和经营权的集合”。
2农村土地产权内部解构的宏微观分析
2.1宏观分析
2.1.1集体与农户土地产权关系
从宏观上看,集体经济组织作为土地所有者享有土地发包权、收回权、监督权等,农户享有土地的承包权和经营权。
集体发包土地时,农户获得的承包地数量与当时户内享有承包权的人数成正比;农户获得的承包地越多,意味着享有对更多土地的经营权。
根据前面的假设条件四,绘制出单个农户的承包经营权周期示意图,如图1所示[4]。
图1农户承包经营权周期示意图
如图1所示,集体经济组织从第A年开始第一轮土地发包,此时农户根据户内享有承包权的人数分配到相应数量和质量的承包地;假设一轮承包期为T年,那么从第A年到第(A+T)年即为农户的第一轮土地承包期,农户享有T年的土地经营权,在第(A+T)年末,第一轮土地承包的结束,意味着第二轮土地发包的开始,农户再依据家庭内部享有承包权的人数承包相应数量和质量的承包地,以此类推。
2.1.2农户承包权的获得与丧失
(1)农户承包权的获得途径
①户内有享有承包权的成员,农户直接获得承包权;
②在集体土地发包时,户内没有享有承包权的成员,在承包期内,农户因出生、收养、婚娶等原因新增的人口享有承包权时,农户也获得承包权。
③农户基于行政命令搬迁到另一个集体经济组织,对原集体的承包权灭失,同时,获得迁入集体的承包权;
④因新设农户而获得。
原农户因分家而分裂成两个以上农户,新设农户获得承包权。
(2)农户承包权的丧失事由
①因自愿放弃而丧失。
集体统一组织发包土地时,农户依法平等地行使承包土地的权利,也可以自愿放弃承包土地的权利;
②因农转非而丧失。
承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。
承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地;
③因政府征地户内全体成员农转非安置而丧失。
征地使农户的经营权归于消灭,农户内享有承包权的成员都选择农转非安置时,农户承包权即丧失;
④因户内享有承包权的成员全部自然死亡或者宣告死亡而丧失;
⑤因搬迁安置到异地而丧失;
⑥因农户合并而丧失;两个以上农户归并为一个农户之中,则并入农户承包权丧失。
2.1.3农户经营权的获得与丧失
(1)农户经营权的获得途径
①在集体发包土地时,农户依据享有承包权的人数获得相应数量承包地的经营权;
②通过土地调整获得。
在集体发包土地时,农户自愿放弃承包土地,在进行规范性土地调整时,放弃承包的农户又选择承包土地;农户内因出生、婚娶等因素新增的享有承包权的家庭成员,通过土地调整获得承包地的经营权;
③在集体土地发包后,集体将依法预留的机动地、依法开垦增加的耕地和承包方依法自愿交回的土地等承包给户内新增人口,农户即取得经营权;
④通过土地流转而获得。
土地流转是指依照法律规定农村土地承包方自愿地将其拥有的部分或者全部承包地权利转给他人,并从权利让渡中获得相应收益的行为[5],转入方实际上获得的是承包地相应期限内的经营权。
对于土地转让的概念,学术界存在着两种不同的理解。
第一种认为,转让是指农户将承包的部分或全部土地的使用权连同承包权一起转让给第三者,终止原土地承包关系,由新承包方履行土地承包的权利和义务[6];第二种观点认为,转让是指转让方原承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下,在承包期限内依法将部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权转移给受让人新承包方的行为[7]。
第一种认为转让的权利包括承包权和经营权;第二种认为转让的权利仅为承包期内剩余年限的经营权,并不转让承包权。
本文赞同第二种观点,认为转让并不是转入方获得承包权的法定途径,承包权作为一种身份权事实上也不能转让。
(2)农户经营权的丧失事由
①经营权届满而丧失。
经营权不是自物权而是他物权,因此要受到法律规定的使用年限的限制,承包年限届满预示着本轮经营权的终止;
②因农户主动交回而丧失。
承包期内,承包方可以自愿将承包地交回发包方,经营权自农地交回时自动丧失;
③因集体收回而丧失;
④因土地灭失而丧失。
是指经营期内农户因自然灾害严重毁损全部或者部分承包地,造成相应承包地经营权的部分或者全部丧失;
⑤土地转出而丧失,土地转出方获得了相应的收益,付出的代价是承包地经营权的丧失。
⑥因土地调整而丧失。
农户内享有承包权的成员在承包期内全部死亡或者宣告死亡的,农户享有的经营权由其继承人经营管理,但在集体进行规范的土地调整时,这部分承包地的经营权将被收回;
⑦因征地而丧失。
土地征收使集体土地所有权转移给国家所有,相应地附着于土地所有权之外的经营权也应被一并征收。
2.2微观分析
在承包期内,农户内各成员的承包权和经营权也是一个动态变化的过程,微观分析是指从农户内部分析各成员的承包权和经营权的获得与丧失。
2.2.1个人承包权的获得和丧失
(1)个人承包权的获得途径
承包权获得的情形包括:
①因个人出生于集体经济组织内部并成为集体一员而获得承包权;②因收养、婚娶等原因将户口迁入集体经济组织并融入相应农户的成员,获得承包权;③基于行政命令,个人从外地迁入集体经济组织并获得成员资格的,获得承包权;
(2)承包权的丧失事由
承包权丧失的情形包括:
①因自愿放弃而丧失;②因自愿农转非而丧失;③因征地农转非安置而丧失;④因集体耕地全部或绝大部分征收而丧失;⑤因自然死亡或者宣告死亡而丧失;⑤因搬迁到异地而丧失原集体的承包权。
2.2.2个人经营权的获得和丧失
(1)经营权的获得途径
经营权获得的途径包括:
①因土地发包而获得;②因土地转入而获得;③因土地调整获得;④因土地发包后集体将依法预留的机动地、依法开垦增加的耕地和承包方依法自愿交回的土地等承包给集体新增人口而获得;⑤因继承而获得。
(2)经营权的丧失事由
经营权丧失的途径包括:
①承包期届满;②土地转出;③自愿放弃承包;④自愿交回承包地;⑤土地灭失;⑥土地被集体收回;⑦土地被征收;⑧土地调整。
3现行征地补偿模式及缺陷分析
3.1现行征地补偿机理分析
现行《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿费用,包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
其中,土地补偿费为被征收耕地前三年的平均年产值的6-10倍;安置补助费按照需要安置的农业人口计算,每一个需要安置的农业人口的安置补助费为被征收耕地前三年平均年产值的4-6倍。
同时《中华人民共和国土地管理法》对安置补助费的补偿标准实行弹性控制,对于按照标准支付补偿费用安置农民仍有困难的,可以提高安置补助费标准,但土地补偿费和安置补助费之和最高不能突破年产值的30倍。
对于征地补偿的各项费用使用,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条做了明确的规定:
“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪用。
需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放到被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
”因此,通过分析法条可以得出现行法律的征地补偿机制:
土地补偿费补偿集体经济组织的土地所有权,安置补助费补偿农户的承包权和经营权,地上附着物及青苗补助费补偿农户承包地上的附着物和青苗等财产损失。
如图2所示:
图2现行征地补偿机理示意图
3.2现行征地补偿的缺陷与不足
征地引起的权利关系变化主要有:
对集体而言,原集体所有的土地不可逆地转为国家所有;对农户而言,土地被征收意味着经营权归于消灭,同时土地征收对承包权也有连带的影响,如果集体经济组织内的全部或绝大部分土地被征收,集体范围内的农户(农民个体)即使享有承包权,也因无地可包而实际丧失;如果被征地农民选择农转非安置,意味着其放弃了下轮承包土地的权利。
然而,现行征地制度没有区分征地对农户及家庭成员承包权和经营权的不同影响并给与区别补偿,因此存在着很大的弊端。
主要体现在:
3.2.1经营权补偿不充分
(1)征地直接导致农户经营权的消灭,因此国家应该根据农户的剩余承包期限补偿相应倍数的年产值作为对经营权的补偿,但现行土地管理法规定安置补助费的基本标准仅为4-6倍,显然不能充分补偿经营权损失。
虽然安置补助费补偿倍数可以弹性提高,但由于受总补偿倍数的限制,对经营权补偿不充分的现象仍然大量存在;同时,在30年承包期限临近时,如果政府仍按照现有征地补偿标准进行补偿,则会出现对经营权补偿过度的问题。
(2)现行《土地管理法》中规定的土地补偿费补偿倍数为年产值的6-10倍,虽然征地补偿倍数可以提高到30倍,但是土地补偿费是固定的,最高补偿倍数为10倍,政府只是通过弹性提高安置补助费的方式达到提高补偿标准的目的。
但是,在征地过程中部分地方却存在着违规调高土地补偿费并超过法定限额的情形,例如在2006年孝感市某区制定的统一年产值标准中,区域Ⅱ的土地补偿费标准为11倍,超过了法定的最高倍数限额,这无疑变相压低了安置补助费的补偿标准。
3.2.2承包权补偿无依据
(1)在征地后,如果政府对户内成员进行了农转非安置,意味着其下轮承包权因农转非而丧失;没有进行农转非安置的成员,仍享有成员权并可参与下轮土地承包。
但是,现行征地补偿政策没有考虑这种安置方式不同对承包权造成的差异,采用统一的补偿标准,造成部分失地农民承包权受损;
(2)现行征地补偿制度没有明确被征地农民参与下轮承包土地的资格,如果被征地农户获得征地补偿后,再次参与到集体土地承包,势必会引起其他农户的不满;
(3)集体发包土地后,农户内新增人口没有获得承包地但有承包权,现行征地制度既没有对新增人口的承包权做出补偿,也没有规定其参与下轮土地承包的权利,使其没有承包到土地就直接沦为失地农民。
4基于农村土地产权内部解构的征地补偿机制优化建议
征地安置过程实质上就是建立一种或一组新的安置制度以替代原有的土地安置制度的过程。
因此,征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度[8]。
因此,分析征地对农户及其成员承包权和经营权造成的损失情况,并给与相应的补偿,就是对农户及其成员原先享有的承包权和经营权的一种替代。
征地补偿应该做到以下几个方面:
4.1明确对承包权进行相应补偿
针对现行法律没有对承包权的补偿进行明确规定的情况,建议在修改完善相关法律时加入对承包权的补偿部分。
对承包权的补偿可以采用以下五种方式:
4.1.1以土地换土地的方式
这种方式在水库征地引起的移民安置中经常采用,但是存在着以下的弊端:
(1)移民安置过程中的土地分配采用的是行政高度介入的计划分配模式,要求“移民与非移民同等待遇”的原则,分配与非移民同样数量的承包地,但移民安置后分配的土地与移民前拥有的土地状况并不完全对应,这就存在着很大的利益不均衡;
(2)以土地换土地过程中,存在着国家在土地资源充足地区采用低价调出安置区居民的土地,然后分配给移民使用的情况,这就无形中侵害了安置区居民的利益。
因此,以土地换土地的模式不仅要在数量上保证失地农民达到原有的土地面积,还要保证土地质量不降低,同时要求这种土地交换过程中不损害其他人的利益,并且不产生新的失地农民。
据测算,1999-2007年,农村大学生农转非土地流转潜力为371.35万hm2,占全国耕地面积的3.05%[9],采用农村大学生土地与失地农民(含水库移民)安置相结合的方式,能够实现不同群体之间耕地资源的优化配置,增进社会福利[10]。
4.1.2安置就业与社会保障相结合
土地征收后,用地单位要负责解决失地农民的就业问题,对劳动年龄段内的被征地农民作为就业培训的重点。
在城市规划区内,当地政府要将被征地农民纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;在城市规划区外,应保障被征地农民安排到相应的工作岗位,并建立社会保障制度。
就业与社会保障相结合,使失地农民脱离农业生产,并享有稳定的生活收入来源。
4.1.3养老保险模式
征地后,可以直接将大龄人群或者老龄人群纳入社会养老保险体系,使其晚年生活得到保障,养老保险由国家、集体和个人分别承担,个人承担的费用从征地补偿款中支付,如果存在结余则应该退还给个人。
养老保险模式是土地的基本生活保障功能的替代,对于老年人是一种较为理想的模式。
4.1.4土地入股
《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》中指出:
“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。
根据这项政策,非公益性项目征地,农户可将依法享有的承包经营权入股,并按照股份获得相应的收益,且该股份是可以继承的。
4.1.5现金的补偿模式
现金补偿模式是用货币补偿农民的承包权损失。
承包权的现金补偿有两种方法,即收益还原法和年产值倍数法。
(1)收益还原法
根据被征地者的年龄,先推算出其未来可承包土地的轮数,在每轮承包年数一定的情况下,计算出被征地者承包权所代表的承包年数;然后将被征土地的年收益除以相应的还原利率进行折现,再进行年期修正,即得到承包权的补偿金额。
计算公式见式①:
(式①)
式中:
M1:
承包权的补偿金额;
A1:
被征土地的年收益;
r:
还原利率;
G:
社会平均寿命;
S:
被征地者年龄;
N:
剩余承包
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