中国社会保障制度的现状问题与发展.docx

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中国社会保障制度的现状问题与发展

中国社会保障制度的现状、问题与开展

林嘉中国人民大学法学院教授

　　中国改革开放以来，经济以前所未有的速度开展，其成就为世界所瞩目。

在经济开展的同时，社会也获得全面开展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已根本建立。

社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。

　　一、中国社会保障制度的建立和开展

（一）我国传统社会保障法律制度的建立

　　1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。

1951年2月26日政务院公布了?

中华人民共和国劳动保险条例?

（以下简称?

保险条例?

），?

保险条例?

的公布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。

该法规适用于国营企业和局部集体企业。

与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以公布单行法规的形式逐步建立起来。

此后的三十多年，国家也公布了许多相关法律法规，建立起了适用于方案经济时代的社会保障制度。

（二）改革开放以来我国社会保障法律制度的重构

　　改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。

这一过程与国家经济体制改革是同步的。

从20世纪80年代开始，在局部城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。

目前我国社会保障制度根本包括两大局部：

一是完全由国家财政支撑的工程，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会群众举办的社会福利和有关的社区效劳，完全属于国民收入再分配范畴，充分表达社会公平;二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的工程，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等（目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的工程是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。

），属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的工程。

与前项内容比拟，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的根底上实行的，既表达公平与效率，又注重权利与义务相结合。

　　1.养老保险制度。

实行社会统筹和个人账户相结合的方法，在全国范围内建立了职工根本养老保险个人账户。

1997年国务院发布?

关于建立统一的企业职工根本养老保险制度的决定?

，明确规定企业缴纳根本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳根本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终到达本人缴费工资的8%。

按本人缴费工资11%的数额为职工建立根本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余局部从企业缴费中划入。

个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。

截止2005年3月底，全国养老保险参保人数16554万[1]。

　　2.医疗保险制度。

1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了?

关于职工医疗制度改革的试点意见?

，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。

1996年国务院再次批准了?

关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见?

，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。

1998年国务院正式发布?

关于建立城镇职工根本医疗保险制度的决定?

（国发[1998]44号），规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加根本医疗保险。

根本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。

根本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的根本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的根本医疗保险费分为两局部，一局部用于建立统筹基金，一局部划入个人账户。

该决定明确了建立城镇根本医疗保险制度的目标。

截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人。

其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人[2]。

　　3.失业保险制度。

1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的根底上，再次发布了?

失业保险条例?

，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。

按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。

失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。

截至2005年3月底，全国参加失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人[3]。

　　4.工伤保险制度。

2003年4月27日国务院公布?

工伤保险条例?

，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理效劳。

该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。

截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人[4]。

　　5.生育保险制度。

1994年12月，劳动部颁发了?

企业职工生育保险试行方法?

，规定生育保险按属地原那么组织，生育保险费用实行社会统筹。

生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。

生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。

女职工在生育期间可享受生育待遇。

截至2005年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人[5]。

　　6.社会救济方面。

国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群的生活，1999年9月国务院发布了?

城市居民最低生活保障条例?

。

根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。

据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为2064万人，到2003年9月底为2180万人[6]。

　　二、当前社会保障制度面临的主要问题

　　社会保障制度的建立，对于保障公民的根本人权、维护社会稳定、开展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。

当前，我国社会保障制度还面临着许多问题，主要有：

（一）社会保障的覆盖面问题

　　社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。

目前我国社会保障的覆盖面还比拟低。

例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和（第一产业从业人数为36870万人，占50.0%;第二产业15780万人，占21.4%;第三产业21090万人，占28.6%。

资料来源：

：

//molss.gov.）。

从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。

目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这局部人员占从业人员的比例逐年增大。

因此，我国社会保障覆盖面还比拟低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。

（二）个人账户与社会保障基金问题

　　社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式（社会统筹和个人账户相结合是1993年11月14日中共中央十四届三中全会所作的?

关于建立社会主义市场经济体制假设干问题的决定?

中首次提出，国务院?

关于深化企业职工养老保险制度改革的通知?

（国发[1995]6号）正式规定。

具体的操作是：

为每一个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费局部全部记入个人账户，企业的缴费一局部归为社会统筹，另一局部记入职工的个人账户。

）。

但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。

实现个人账户以后，不同年龄段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。

针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的方法来计发养老金，也即所谓“新人新方法、老人老方法、中人中方法〞。

由于“老人〞和“中人〞在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。

实际上，对于这两局部人的养老金问题，不得不依靠当前根本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人〞个人账户中的资金来填补“老人〞的退休金，其结果是“老人〞“中人〞的账户是空的，“新人〞的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。

如果空账继续维持，将会在未来假设干年后造成养老保险金的支付危机。

个人账户的做实，取决于“老人〞和“中人〞账户的资金来源。

由于“老人〞和“中人〞在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一局部工资不作为企业本钱，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。

现在实行新的养老保险制度，国家对这局部劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。

　　（三）就业与失业保险问题

　　就业是民生之本，扩大就业关系到改革开展和稳定的大局。

在今后的假设干年内，就业将成为影响我国社会开展最大的难点。

目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。

据估计，现在我国每年最多能够创造的就业时机是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。

到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10%[7]。

今后10年，还将有1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。

此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。

　　（四）城镇贫困人口问题

　　改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。

目前我国人均GDP已超过1000美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快速扩大。

衡量收入不平等的基尼系数已到达045左右，而且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有全部金融资产的67%以上，城乡实际收入和福利差距接近6比1，城乡平均有20年的收入增长距离。

目前，我国已建立起了城市居民最低生活保障制度。

　　城市居民最低生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。

但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源缺乏，保障的标准较低。

全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元[8]。

实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广阔的农村贫困人口还未能包括其中。

　　（五）农村养老保障问题

　　农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。

农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。

我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不平安隐患。

上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承当了大局部的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承当，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。

　　（六）社会保障管理体制问题

　　目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。

如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。

由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各