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我国行政许可法的回顾与前瞻
我国行政许可法的回顾与前瞻
20XX年10月17日晚7-9时,西南政法大学“学术报告厅”
“我国行政许可法的回顾与前瞻”
主讲人:
马怀德,中国政法大学教授,博士生导师,法学院院长。
主持人:
郑传坤教授行政法学院院长
郑教授:
各位老师,同学们,晚上好!
(掌声)
今天我们荣幸的请到了中国政法大学法学院院长、博士生导师、马怀德教授给我们作我国行政许可法的问题与前瞻的专题演讲。
大家知道,倍受关注,历经七载的行政许可法,凝聚了我们马教授的心血,在七年的行政(许可)法的诞生过程当中,我们马教授一直都参与了行政许可法的起草和修改的工作。
今天,我们有幸利用马教授来我们西南政法大学,也就是,司法部指导司法考试专家组,这么一个机会,想利用这么一个时机,今天晚上作这么一个报告,马教授为我们作一个报告,我们表示非常的感谢!
(掌声)
现在,有请马教授!
(掌声)
马教授:
尊敬的郑院长、谭老师、王老师。
非常荣幸有机会来西南政法大学与大家一起交流。
这是我第一次来重庆,也是第一次来西南政法大学,所以非常激动,这是我向往已久的地方。
为什么向往呢,我想这里有两个理由。
第一呢,在我们非常亲密的很多朋友中间,有相当一部分人都是毕业于西南政法大学,有我的老师,有我的同事、同学,还有师兄、师弟们,很多。
所以我一直感觉到这是一个人杰地灵的地方。
重庆是个人杰地灵的地方,西南政法大学更是这样一个地方,所以我在北京领阅了很多人杰的方面,所以今天呢,我是赶到这儿来感受这是的地灵和我们新一代的人杰们,所以非常激动,非常高兴有机会来。
本来是司法考试的阅卷工作需要我过来根其他老师一起工作,后来呢,郑院长,还有其他老师提出来说作一个讲座,我说我很有些恐慌,因为我一点没有准备,所以呢我就谈一谈我个人比较熟悉,但是刚刚还有一点温度的许可法问题。
许可法刚刚颁布不久,而且对许可法的讨论认识呢,实际也是刚刚开始,并不是非常的热烈,也不是非常的深入,所以利用这个机会,我想在这儿根大家一个交流。
在交流过程当中,如果有什么讲得不对的地方,讲得不够的地方呢,希望大家,我知道西南政法大学的同学们是非常涌跃的,而且是非常热烈的,希望大家涌跃提出问题,然后来批评指教。
许可法呢,我想谈三个方面的问题。
第一呢,就像这个题目一样,我想回顾一下行政许可法的历史,刚才郑院长讲了,许可法起草到颁布呢,历经七载,这个历史我想简单的描述一下;其次呢我想谈一下许可法,它的贡献在哪里,许可法对我们中国行政法治到底是发挥,或者是起到了什么样的作用;最后我想谈谈许可法未来的前途和命运问题,也就是许可法的前瞻,许可法究竟面临什么样的一个挑战?
首先呢,我想谈谈许可法的历史。
这次许可法公布的时候,我反复问自己的一个问题。
我说全世界各国没有一个国家有行政区许可法,为什么中国要制定这样一部法律?
说不上是绝后,至少是一个空前的法律,说得上是人类空前的法律。
为什么呢?
是因为中国的行政法治发达,还是因为行政法治建设落后?
是因为这个行政许可法对我们格外的重要呢,还是我们的行政许可太多太滥?
我在反复问自己这样一个问题,我后来总算梳理出来一点思路,虽然我觉得这是远远不够完整的一个思路。
为什么我们会制定一个特别的行政区许可法?
有一次我去澳大利亚,在作调研的时候我就问,我说你们有没有类似的这样的法律,当然不一定叫许可法?
他们在墨尔本的呢,有个叫老师给我拿出来了一本许可法,就叫LICENCE LAW.唉,我说你们还真有一个许可法的哈。
当我打开的时候呢,才发觉这个许可法批的就是《赌博法》,赌博业的许可法,虽然它题目叫许可法,是赌场怎么开,怎么由政府的特许,怎么经营,怎么运作等这些问题。
除此之外呢我没有见到第二个许可法,即使在名称、在内容叫许可法的这样一个法律,我们去过欧洲、去过美洲、去过澳洲等很多地方,但是确确实实,全世界各国,确实只有我们中国制定了这样一部许可法。
这是非常奇特的现象,比如公司法,民法,包括行政诉讼法,各国我们都有借鉴交流的余地和空间,唯独许可法,是一个没有办法跟任何一个国家、学者或政府部门进行交流的一部法律。
所以在起草这一部法律的时候(应该讲)是没有经验可以借鉴的,也没有规律可循的,完全是自己在闭门造车,在创造性的进行一项工作。
因此我感觉许可法的制定肯定是跟中国特殊的国情、特殊的要求及中国所处的历史阶段密切相的一个问题,也就是许可法一定是中国的一个特殊的东西,中国特殊,特在哪里呢?
我想有三点决定了许可法在我们国家,不止是今天,即使是在以后,也早晚会出台这样一部法律,哪三方面呢?
第一,我想就是中国传统的政府管理体制中的全能政府、万能政府,它决定了在这个国家,完全是一种审批、许可的一种体制。
许可的种类之多,范围之广,程序之复杂,这是很多国家无法跟我们相比的,我们的许可种类多到什么程度!
我们随便看一看国务院每一次对于整顿许可、精简审批事项的时候,所精简下来的那些事项,我们可见一斑。
国务院先后进行过两次大规模的清理审批制度,四千多项的许可,第一次精简了789项,第二次又精简了一千多项,但现在还有两千多项许可。
我们地方有多少许可呢?
绝对不会少于中央行政机关的许可事项。
所以许可事项之多,是令一般人感到惊呀的,没有办过许可事项的,或者没有根行政机关认认真真跟政府打过交道的人,你是根本意识不到,想象不到政府的审批许可有多么的复杂,有多么的冗长,范围有多么的广。
从广度上来看,它关系到社会生活的方方面面,几乎我们生活的每一面、每一个角落,都有这样的审批许可事项,所以有人总结它是跟老百姓的生老病死、吃喝拉萨都直接的一种国家管制制度。
为什么说生老病死呢?
人出生之前就要领计划生育指标,就是准生证,人死了之后要领死亡证——当然不是亲自去领啦——因为没有死亡证你进不了火葬场,火化不了。
那么人从我们幼儿园到上小学、中学、大学毕业分配,找工作,然后再调动,行行、每个阶段都是处在政府的管制和许可之中,不光是老百姓的生活中,就是企事业单位的任何一个经营活动,也是许可之中。
我们曾经统计过,一个的产品许可,就有二百多项,就随便搞一个,他的这个产品许可要到当时的国务院生产办,和各级的经贸委领取的这个产品许可就有二百多项,还不包括税收、工商、土地、建设等方面的许可,所以许可之广,确确实实是其他国家难以相比的。
所以,我们看到的许可的范围是非常的广泛的。
而且,许可还有一个非常重要的特征,就是许可是可以不断的繁殖和分化的。
一个许可事项可以分化或繁殖成若干个许可事项,这是一个非常奇特的现象。
比如说我们都知道户口是一项许可,姑且把字看成一种人取得身份证明,取得户口本的一种许可。
但现实生活中,我们的有关部门就可以把这一项许可繁殖或者分化扩张为十几项许可。
这个我个人有非常直接的亲身经历,就是三年前我给我女儿上户口,当时我简单化,认为这个户口是很容易上的,我就直接去派出所,结果派出所说的手续差得远啦,说你先把你们两口子的户口本带来,然后再到你们各自单位,去找你们各自单位的计划生育管理部门盖个章,而且要拿到你们单位曾经允许你们怀孕的计划生育指标。
光拿到这些还不够,你还要到居委会去盖章,因为你居住的地方,当时是集体户口,两个都不在一个地方,两个区域,一个西城区,一个海淀区,要到居委会,分别到两个居委会去盖章,盖完章之后还要分别到两个街道办事处去盖章,为什么要到街道办事处去盖章呢?
街道办事处在管理一种证,叫独生子女证,领不到这个证,你就进不了派出所的大门,领不到户口,之后又盖了两个章,才拿了独生子女证,然后还要回到医院去拿出生证,所以,有了两个单位的计划生育的许可,有了两个居委会的许可,有了两个街道办事处的许可,还有医院的许可,这就是八项,然后还要到派出所,带上户口本和上述所有的手续。
但这些单位都不在一个地方,你不可能在一天之内都跑完,我最后统计了一下,我跑了十三次,为一个户口我跑了十三次,光派出所我就跑了三次。
当最后有一天,我把所有的手续都办完,从派出所领出户口的时候,我出门一看,派出所门口写着一个警察对所有老百姓的一个承诺说,绝对不让你跑第三回。
(笑)我心里很悲哀,我说派出所是没有跑第三回,来了两回,但别的地方已经跑了十回了。
这就是我们的许可,简单的、跟你生活密切相关的事项,我们就不要提更复杂的许可了。
就象我们说在媒休上看到的,我的家乡有一个要办一个小商品批发市场,结果他就跑到有关部门去盖章,去办手续。
刚开始他认为是个简单的事项,后来没想到,等到他从启动这个小商品批发市场的设想到最后拿到最完整的、最后的证照的时候,他已经花了一年半的时间,盖了一百一十二个公章,跑了六十多个部门,花了七十多万块钱。
这就是我们的现状,我们的许可,之多、之泛滥。
所以说,政府就是靠这种无数的许可来管制社会,管制老百姓。
那么我们每个公民、每个、每个事业单位、事业团体,都是跟政府建立这样一种,就是说,你想办事吗?
你想有活动的自由吗?
你想行动吗?
那你就得在政府这儿求得政府的许可,我不点头,你是办不成这件事的,你干不成这件事。
所以许可的范围之广、数量之多,确实是令人惊呀的。
行政机关为什么会需要这么多许可?
这是我继续思考的第二个问题,它要这么多许可干什么呢?
比如说就是简单的几十项、几百项不够吗?
他干吗创造这么多呢?
为什么说在农村里养六只羊也要许可证呢?
为什么呢?
出租车司机到街上去拉活也要带二十九个证照呢?
这二十九个证照在不同的时间,经过不同的机关还要年检,还要交费,有的机关嫌年检不够,还要搞季检,还要改成周检,我说你恨不得天天都检,日检都可以啦!
他这个数量之多、种类之繁,最主要的原因,我分析了有两个原因。
第一个就是政府机关的工作人员和政府机关,他认为许可是一种成本最低、最舒服、最方便的一种管理方式,为什么呢?
没有听说哪个许可机关跑到经营者的门口,跑到你家门口去给你许可的。
相反,往往都是老板、普通公民要跑到行政机关去瞌头的。
所以这种许可对行政机关来讲,它是最方便的、最舒服的、最能够享受行使权力快感的一种许可。
所以说,行政机关非常乐意去享受许可的权力,而且这个许可权力由于没有法制的约束和规范,它不断的膨胀、不断的增长,不断的繁殖分化,所以一个许可变成十个,十个变成百个,这就是为什么我们精减了一批又增加一的批,精减了一千,又来了一千五百项。
就这样的许可,行政机关它认为是一种成本最低、最方便、最舒服的一种管理方式。
这个比监督检查、比处罚、比收费都要方便,比起强制执行、比起其他方式来说它是最方便的管理方式,最舒服。
所以我经常想,行政机关,如果我是行政官员的话,也可能会觉得这个是最好的了,因为我可以坐在有空调的大办公室里,等着相对人满头大汗的抱着一堆材料来求我,我可以点头,也可以不点头,我可以让他下回提前来。
所以这种许可已经固在了我们行政机关官员脑中,他离不开的,而且觉得是最好的一种管理手段。
所以我们经常说,“工作就是开会,管理就是收费,协调就是喝醉,领导说得全对”。
实际上协调、工作、收费、开会,它最终都是围绕这个许可,就是盖章,就是签字,就是点头,就是我们的许可。
另外一个原因呢,我想,这个大家都不难猜出,我们行政机关为什么喜欢许可制度,就是收费,就是利益趋动。
因为它有源源不断的财源,每一项许可大到我们说的工程项目,发包一个工程项目,小到盖一个普通的公章,它都是有利可图。
所以说大家都来设置行政区许可,而且越来越细、越来越多,最严重的时候,我想我不知道西南政法大学怎么样哈。
我知道政法大学的校办也要许可,因为职称有成绩呀、要出国呀,要公正,校办要盖章,学校盖这个钢印的话,每一份要收五元钱。
后来我们的新校长来了之后就把这项收费给废止了,废止了之后呢发现,本来盖章非常容易,现在没办法盖了,盖不着了,为什么呢?
你不交费他就不给你盖了,你也没办法。
所以说呢,许可别说是一个行政机关,哪怕是一个小小的事业单位,它就觉得这个非常重要,他觉得这个是收费的来源。
所以许可容易产生腐败、滋生腐败,这是很显而易见的道理,大家都乐于使用这个制度来达到另外一个目的。
有一次我跟一个美国教授交流,我就说我们的许可特别多,他说为什么这么多呢?
我说,这跟收费有关系,他说如果各个许可都收费,你们为什么不把它改成税呢?
是呀,我也在想为什么不把它改成税呢?
但税是一种普遍性,对所有人都收的一种,而你要是说许可管它叫费也好,叫税也好,但它是政府的一个或者财政来源,或者获得利益的一种重要的途径或者手段。
所以我们这个许可它就多了已经让人家觉得奇怪的许可事项都会出现。
比如,我有一次去青岛去调查,他们说当地有一种许可,就是民政部门的许可(民政部门是有时候要设一些许可事项),这个许可你想象不到,它是什么许可呢?
就是生产骨灰盒的厂家要生产骨灰盒,必须到民政部门领取许可证。
我说这个骨灰盒,它又不象盖房子,盖得不结实,塌了会压死人。
你这骨灰盒作得大一点,小一点,好一点,坏一点又有什么用呢?
有什么影响呢?
他说哪不一样,反正民政部门这个很重要。
有一次我去气象局参加一个会议,气象局说,马博士,你能不能给我们起草一个法,叫气象器材的生产许可法。
我说你们搞这个法干麻?
他说现在生产气象器材的太多太滥,我们国家气象局想把这个事统管起来,凡是要生产气象器材的都必须到我这儿来领许可证,才能让他们生产。
后来我说你这个就有点部门利益啦,你这个东西完全没有必要,气象器材能用的肯定就有人买,不能用的肯定就没有人会买,你干嘛非得用一个许可来管这事、来规范呢?
那么诸如此类的许可事项,完全是籽收费的许可事项,比如打工证啊、当保姆的保姆证啊、模特儿也要有上岗证,叫模特证。
我们搞出来了二百多个上岗证。
到今天为止,我们还在搞,我前两天收到一封信,是国家新闻出版署给我寄的一个通知,说国家新闻出版署批准的所有的刊物的主编都要参加新闻出版署组织的主编资格培训班,交三千元钱,然后经过十几天的学习领一个证,叫资格上岗证。
现在很多行政机关非常乐于干这种事,他别的不管,他就搞资格证、上岗证。
这说起来我也汗颜了,这次我们这个司法考试,这也是一种资格证。
但我要为司法考试说几句,司法考试要歹还是大家认可的,是有法律依据的一些证,像会计师、司法考试、建筑师证、牙医许可证,我觉得这是必要的,但有些东西比如模特许可有必要吗?
我们开完笑说,模特许可你许可她什么呢?
是个子有多高才能作模特儿,还是说衣服穿多少才能作模特儿呢(笑)?
很多东西是完全没有必要的,市场可能调节的,个人可以解决的问题,你干嘛要政府来管呢?
在这种全能政府的这种体制下,我们的许可再加上利益的趋动,加上我们行政机关感觉的这种便利的方式,所以这个许可就不断的膨胀、分化、繁殖,最终达到了快淹没我们老百姓自由生活的空间的结果或地步。
使得我们寸步难行,什么都要政府机关批准许可,做成任何一件事都离不开政府,离不开政府的审批许可,所以有人说这是一个审批的时代、审批的经济、审批的生活,甚至出现了审批的学术的时代。
前两天我们学校的一个教授,郑永灵就发表了一篇叫《学术自由的敌人——审批学术》,为什么呢,因为我们的教育,也是90%是在进行审批,比如我们招生计划,教育部门要审批,我们分配,教育部门要审批,我们发证,教育部门肯定还要审批,连我们的教学质量的保证也还要教育部门的评估,评估实际上就是一种审批,给你确定等级:
优良中差。
所以说呢,包括博导、博士点、一级学科、二级学科、重点学科、研究基地都是审批,大家思考我们这个自由空间里头,参杂多少行政审批的内容啊?
这些东西有多少是十分必要或者是必须有的呢?
那么这次许可法作了回答。
那么我想这是我要说的这个我们中国制定许可法的第一个主要原因,许可数量太多,这是别的国家没办法比的,范围太广,我们的自由空间已经被淹没得差不多了,所以说必须制定一部法律去解放人的自由,解放社会的活力,去消除、抑制、控制泛滥的许可制度和审批事项,这是第一。
第二个呢,我说中国为什么制定许可法呢,恐怕跟我们现在的这个政府的结构或者政府行使权力这种方式有关系。
我经常说我们是一个权力的政府,相对性的就是大家现在都知道的责任政府,但是我们多少年前谁考虑过责任的问题呀,大部分人都是在想着权力,行政机关想着如何扩张、扩大然后升华自己的权力,如何使得自己的权力运行得更加通畅、方便,如何使自己的权力能够超过别的机关的权力。
所以政府的权力意识非常强,什么都要政府行使公权力来介入、来管,由哪个市场搞不好了,他说是政府管制不严,政府要介入权力,说学术搞不好了、教育搞不好了,政府教育部门也要行使我的权力。
总之,这种权力政府的意识太强,太强了自然就会产生大量的许可,大量的审批事项。
权力的体现无非就是这几种方式,制定规则和标准,然后行使审批许可权,最后是监督检查、处罚、执行。
无非就是这么几种权力,不可能找到更多的对行政机关具有吸引力的权力,找不到,所以,许可权跟收费连在一起的时候,是行政机关最喜欢的一种权力,最有用的一种权力。
所以说在这种权力政府的意识形态下,我们的这种许可事项,是越来越多、越来越广,而这种权力政府的意识不改变,不去让行政机关、政府机关去承担责任,去履行义务的话,那么他自然会热衷于许可、审批。
但是有一天你说你这个审批会产生某种法律责任,而且这种责任会让你感到切骨之痛的时候,它可能会意识到这个不应该管,我管多了,或者是没有管好,过去我们没有这样的例子,但是现在我们越来越多的例子说明了很多行政机关起初是非常喜欢这个权力,要这个权力,审批许可权,现在呢开始慢慢往外推。
比如前一段时间,大家可能知道深圳的一个870万元的赔偿案件,是房屋土地资源管理局。
为什么要赔一个870万昵?
就是它有一个错误的抵押登记行为,本来这个事呢不符合条件,向银行借款不符合抵押的条件,抵押担保的条件,但是呢,规划部门,国土资源部门没有认真审查这个担保而进行担保登记,等到债务人拿着钱逃之夭夭的时候,债权人找不到债务人了,债权人想起来了我们的登记部门,说不符合条件的,你凭什么给它登记呀,你登记了让我误以为他确实有偿还能力,确实有一块地,后来这块地根本上就是重复抵押,根本不具备还债的能力,所以说最后债权人起诉了国土资源部门,法院判了国土资源部门赔偿了全部的损失870万,这是目前国内判的赔偿额最高。
为什么要判国土资源部门赔偿呢?
就是因为它错误的行使了许可权,也就是我们说的登记许可权,过去我们喜欢行使这种权力,既可以收费,还有坐在办公室里享受行使权力的快感,当然喜欢啦。
但现在不行了,是要付成本的,要会出代价的,要赔870万。
所以行政区部门很不服气,不服气也得赔呀,因为法院已经这样判了,所以最后强制执行,已经赔付完毕了,870万。
无独有偶,北京市去年发生了一个非常、惨烈的事件,就是三个青少年到吧半夜里纵火,最后导致吧一晚上烧死了二十五个人,这个事件是个非常惨烈的事件,大家就开始追究责任了。
当然这三个青少年要承担责任,吧的老板要承担责任,后来发现这两家承担的责任不足以给每个受害人赔偿1万元,所以受害人就开始想别的办法,后来起诉我们的公安和工商部门,为什么要起诉公安工商部门呢?
这是因为公安工商部门,你看到一个吧,在你眼皮子底下运转了那么长时间,一年多的时间就没有去查处,去制止,那么你作为许可机关,你作为审批机关,你的法定职责在哪里?
你不履行这个职责跟最后的损失之间到底有没有因果,反正原告已经起诉了,公安机关的局长也受到了处分,很多人都受到了牵连,但最终赔不赔呢,现在法院还没有受理这个案件。
与此同时,北京还发生了一个有名的案件,是一个主持人,叫沈华,在一个酒店用餐,要去上洗手间,一踏出那个楼门口,一下了就掉下去摔死了,后来发现那个所谓的洗手间那边正在施工,底下都是空的,也没有任何警示标志。
后来这个受害人的家属就起诉了消防部门,实际上就是起诉了公安机关,公安消防机关,也就是说,他施工没完,你为什么允许它消防通道开业使用呢?
与你的审批有没有关系呢?
最后法院驳回了原告的起诉,理由说是消防部门的错误的审批行为与原告的损害之间没有直接的因果。
我们姑且不评价法院的这种判决合不合法,合不合理,但是,就是从审批应当承担责任这个角度来讲,我们行政机关应该反思一下审批也好,许可也好,不仅仅意味着权力,它可能今后更多的意味着一种责任,如果你审批错误,许可错了,那么就是面临着巨额的赔偿责任,而且对这种赔偿对老百姓是一点即通的,用不着教的,他马上就找到相应的债主。
所以我想这是我们许可审批制度在我们国家泛滥,最终又需要我们加以规范的另外一个原因。
我们是一种权力政府,权力政府的意识太强,没有责任意识,所以说许可的数量就急增、泛滥,这次的许可法目的就是要解决这个问题,解决控制许可过多过滥的问题,因为在很多国家可能这类问题不存在,或是并不多见,并不普遍,而我们恰恰就是非常普遍的一个问题,相对普遍的一个问题。
我想这是我们要制定许可法的两个最主要的原因,但是我们还可以说许可法跟我们的利益政府有关系。
因为我们长期以来这个许可制度跟收费是在一起的,是跟腐败在一起的,我们看看政府的腐败案件,有几个不是因为许可引起的呢?
大部分都是许可,有的是明令的许可,有的是暗藏的许可,有的是包庇违法的、越轨的许可。
所以政府官员的腐败问题、整个机关的腐败问题,都跟许可密切相关,所以我们会把这种特定形式下的政府称之为利益政府,它跟这种不正当的利益,时常挂勾,甚至左右或者说这种政府,在这样一种政府体制下,政府的许可也自然是多的、泛滥的。
所以要解决我们的许可制度中存在的以上所说的问题,那么必须考虑采用一种特殊的手段,就是严格的限制许可的范围、规范许可的程序、确定许可应当承担的责任,只有这样许可的数量才会逐步的下降,我们现在有一个误区,认为国务
院搞几次审批制度改革,精简压缩一下就能达到减少审批许可事项的目的,这完全是一个错误的观念。
为什么呢?
实践已经告诉我们,各级政府和行政机关已经进行了多次的精简、压缩审批事项的运动式的管理,运动式的改革,但到今天为止,谁敢说我们的许可事项减少了呢?
我们的许可事项大大的压缩了呢?
好像没有,我们的许可仍然还很多,甚至比以前更多了。
所以这样看,运动式的改革,恐怕不能彻底的有效的解决或者审批领域里所有存在或者出现的各种问题。
那么什么方式最灵验呢?
现在没有人敢说,党的文件也好,政府的文件也好,上面的这种大刀阔斧的改革也好,到底什么方式能够解决我们许可领域的诸多问题呢?
没有人敢打这个包票,没有人敢说这个硬话。
许可法就是在这样一种情况下产生的、出台的一部法律,它是试图利用法律的手段解决我们政府管理领域中,在万能政府体制下这种许可泛滥的问题,解决这个问题的。
许可法最主要的矛头、最主要的针对对象就是我们现今这种审批制度的存在的诸多的问题,如泛滥问题、腐败问题、收费问题、许可中不承担责任导致的一种混乱局面,所以许可法是在作这样的尝试和努力,当然许可法开始是从96年开始起草的。
96年起草的时候,我们的许可审批事项和今天相比的话,并不比今天的多,今天我们的许可审批事项,我感觉还更多,但96年为什么会启动这样一个程序呢?
最主要是跟行政诉讼法有关系。
因为,行政诉讼法实施一段时间后,我们发现我们的处罚十分混乱,紧接着我们制定了《行政处罚法》,处罚法当时的立法意图就是两个,第一是规范处罚的软,就是处罚没有力度,解决不了社会违法现象问题,用规范处罚的这种制度,增强处罚的权威和处罚的力度,解决处罚的权威性;第二方面就是制止处罚的乱,因为当时处罚确实是非常的混乱,谁都可以设定处罚、谁都可以实施处罚,导致了当时国务院文件所说的“三乱”:
乱收费、乱滩派、乱罚款。
所以罚款是“三乱”之一,但当时没有人说乱许可、乱审批,为什么呢?
因为当时还没有意识到许可审批事项比罚款、比滩派、比收费还要恶烈,还要严重。
所以行政诉讼法是在实施之后,在规范行政区处罚行为的同时,发现有大量的行政案件跟许可有关系,因为诉讼法有一条说,不服符合条件不发许可证的可以起诉,我们发现大量的许可制度、许可程序是不规范的。
有很多行政机关有无数的许可,而且这个许可过程中的违法侵权行为非常严重。
当时的立法者和学术界想到了制定许可法。
有意思的是与其他部门法相比,许可法是学界或者民间最早起动的一部立法,它和其他的法律不一样,其他的法的制定都是上面点过头的,提出过要求的,而许可法、恰恰最早是由学术界,最早由学术团体来起草的。
这就是我们的行政区立
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