多委托人代理下的监理一个新的解释框架.docx
- 文档编号:29349239
- 上传时间:2023-07-22
- 格式:DOCX
- 页数:17
- 大小:47.72KB
多委托人代理下的监理一个新的解释框架.docx
《多委托人代理下的监理一个新的解释框架.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《多委托人代理下的监理一个新的解释框架.docx(17页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
多委托人代理下的监理一个新的解释框架
多委托人代理下的监理:
一个新的解释框架
房勤英,2陈立文1
(1.河北工业大学经济管理学院,天津300401;2.山东建筑大学管理工程学院,济南250101)
摘要:
论文以多委托人代理框架为内容,分析政府、建设单位和监理服务方三大主体在监理服务中的价值取向、行为选择以及三者之间的互动关系。
三方的价值取向不同,导致了每个参与方的行为选择不同,行为选择的不同又会影响三者之间的互动关系。
论文根据“价值取向-行为选择-互动关系”的逻辑,提炼出了监理运行体制中的三大参与主体的互动关系,即监管-被监管、委托代理关系和强制监理-寻租。
通过对参与主体的价值取向、行为选择以及三方之间互动关系的分析,试图解释监理发展困境的原因,有助于推进监理行业的治理,推动监理的良性发展。
关键词:
多委托人;共同代理;监理;行为选择
“Jianli”basedontheMulti-principalagent:
anewexplanationframework
Abstract:
ThepaperisframedwithMulti-principalagent,focusedonvalueorientation,behaviorselectionandtheirinteractionsthereingovernment,ownersand“Jianli”.Differentorientationsresultindifferentbehaviour.Differentbehaviourselectionswillinfluencetheirinteractions.Basedonthelogicof“valueorientation-behaviorselection-interactions”,thepaperrefinestheinteractionsbetweenthreemainbodiesintheprocessofJianliconsultation:
superviseandbeing-supervised,principalagentrelationshipandcompellingJianli-rentseeking.Itattemptstoexplaindilemmasoftheindustrythroughaboveanalysis.
Keywords:
Multi-principalagent;commonagent;Jianli;behaviourselections
一、研究背景
自1988年国家强制推行监理制度以来,在促进了政府职能的转变、保障工程质量安全、提升工程管理水平等方面发挥了重要的作用[1]。
但是随着监理制度的推进,出现了诸如监理服务质量不高、监理服务收费较低、建设单位行为不规范、“阴阳合同”等问题[2],监理行业进入了恶性循环怪圈[3]。
国家也加紧监理行业的改革,那么监理行业到底怎么了?
为什么同样是工程咨询服务的造价行业却一片叫好?
在其他咨询服务领域,如注册会计师强制审计,同时具备为业主服务和独立第三方特性,为什么却能良性运转?
学术界对监理行业的问题从各个方面通过不同的方式展开。
一是从监理制度的角度分析了监理行业发展中存在问题的原因[2][4];二是从监理工程师自身的信用评价去分析监理行业存在的问题[5]-[7]。
三是从委托代理关系角度对参与主体的行为选择进行分析[8]-[15]。
四是从监理的属性分析行业的问题[16][17]。
文献分析表明,以上文献都是从影响监理行业发展的某一方面(制度、监理属性、委托代理关系)进行了分析,但是,监理行业的问题是各个影响因素(政府、建设单位和监理服务方)的集合。
同时,文献在从委托代理关系讨论业主、政府和监理的关系问题时,大都是从规制监理的角度讨论如何约束监理,但是由于建设监理市场结构的变化,关键问题已经不是业主如何设计约束机制对待监理方的道德风险和逆向选择问题,而是如何改变两者之间的委托-代理关系,变约束机制为信任和合作机制,所以要探讨三者之间到底是什么样的关系模式。
本文所界定的多委托人代理来源于“共同代理理论”。
共同代理理论认为,当个人(代理人)的行为选择影响的不是一个参与人(委托人)而是多个,且这些委托人对各种可能行为的偏好是相互冲突的,也即多委托人代理[18]。
传统的共同代理理论认为共同代理能促成委托人之间的共谋,结论的假设是委托人任务的同质性。
但是委托人政府和建设单位的目标具有异质性,所以当多个委托人的目标和利益一致时,可以采用传统的委托代理理论进行解释,但是当多个委托人的目标和利益不一致时,就要分别分析它们之间的关系。
本文把关注的视角放在政府、建设单位和监理服务方三大参与主体上,通过分析三方的价值偏好、行动选择,以及监理服务过程中的三方之间的复杂的互动关系,来解释监理行业出现问题的原因。
在很多研究中,政府的角色被忽略掉了,研究对象是业主、承包商和监理方,但是,在实际的项目管理过程中,政府也扮演着不可或缺的角色[19],它对其他各方的规制影响着整个监理行业的运转。
二、分析框架的构建
在新制度经济学中,委托代理关系是一种明显或隐含的契约,任何一种涉及非对称信息的交易,且参加交易一方的行为影响到另一方利益的关系,都构成委托代理关系。
委托代理广泛存在于现代社会生活的各个领域,只要存在两个或两个以上人的合作性活动,就会构成委托代理关系[20][21]。
依此标准,政府与监理服务方之间的关系也是一种委托代理关系。
1988年监理制度引入,其最初的目的之一就是把建设工程的监督管理职能分离出来,把政府的部分职能“委托”给具有专业知识的监理执行。
同时,政府是公共利益的“管家”[22],政府为确保公共利益,负责确定工程建设的质量和安全问题,但是政府具有信息劣势。
监理服务方利用自己的信息优势,存在道德风险和逆向选择的可能性。
业主为了避免承包商由于其信息优势引起的道德风险,委托专业知识较强的建设监理对承包商进行监督,业主和监理服务方形成委托代理关系,业主扮演“委托人”的角色,有内在的冲动控制监理服务方,使其成为自己的帮手。
监理服务方作为代理人为业主服务,但同时由于其专业知识具有自主性。
三方参与主体的关系模式如图1所示。
图1.三方参与主体关系模式图
业主、政府与监理服务方三方价值偏好会影响政府政策、制度的导向以及监理人的行为选择,会影响政府对监理的规制程度。
本文将监理服务过程中的各个参与主体的目标及价值取向概括如表1所示。
表1监理服务参与主体的研究模型
参与者
目标
评估标准
政府
实现公共利益,确保质量安全目标
公共利益标准的制定、完善和实现的监督情况
监理
生存、专业性、自主性
专业人士和专业组织的存续和发展
业主
效率、进度、成本、质量、安全
赢利以及公共利益的实现
政府作为监理运行机制中的参与主体,强调公共利益、质量、安全目标的实现,并根据法律法规和隐性契约对业主和监理专业人士进行监管,是一种“元治理”的模式。
对于政府投资项目的业主既扮演了“代理人”的角色,又扮演了“委托人”的角色,其目标也具有二重性,当其扮演政府“代理人”角色时,其目标是实现质量、安全等公共利益,当其扮演“委托人”角色是又要实现其赢利和效率的目标。
对于非政府投资项目的业主也应具有实现质量、安全等社会责任,同时也具有实现赢利和效率的目标。
因此是一种“市场治理”的模式。
而监理作为专业人士,在生存和自主性之间有选择的进行决策,实现其未来的发展和存续,当其实现其自主性和专业性目标时,其治理属于“社群治理”的模式。
对价值偏好的界定并不是绝对的。
政府执行其职能过程中,也是呈现出基于自身效益函数的行动逻辑,不仅仅会考虑公共利益,同时也会考虑政府的监管成本和效率问题。
业主在政府的监管下也会考虑自身的经营目标等。
本文是基于每一个参与主体的主要价值偏好而开展的研究。
由于政府和业主的价值偏好不同,使得他们对监理的管理模式也不同,同时,监理服务方对政府和业主的反应也不同,从而使三方的关系互动也产生差异。
在政府监管的大框架下,政府强调法律法规的显性约束,而业主强调正式的委托合同的显性约束,这两种约束是有区别的。
政府通过法律法规对监理进行规制,是一种间接的规制,而业主通过合同契约文本来界定监理的责任边界、权利义务,是一种直接的约束和管制。
由于政府职能的特点,不可能监管每一项工程任务,但是它保留了政策法律的权利,但是业主如何委托监理,政府则无法监管或不能监管,这为业主委托监理服务公司提供了弹性空间和自由裁量权。
出于政治需求,业主仅将监理服务的购买作为一种实现政治要求的形式,而不顾合同的内容,有构筑隐性契约的行为动机,容易与监理服务方共同规避政府的监管,形成合谋关系。
同时,业主出于效率和技术咨询服务的需求,业主又会倾向于正式合同契约,与监理服务方形成正式的委托代理关系。
此外,监理服务工作评估标准的缺乏,目标任务的多元化都使法律法规和正式的合同契约无法约束,这也会使政府及业主对监理的监管产生了监管缺位,为监理寻租提供了空间。
监理服务方处在法律法规和正式合同的双重约束下,根据政府的规制政策和业主的态度,小心谨慎的维持生存和扩展其自主性和专业性。
三、监理服务中参与主体的行为选择
(一)政府:
基于法律法规的行为选择
专业的发展是受制度背景约束的[23]。
中国建设监理是在相关法律法规的颁布下催生的,因此监理的发展和政府的政策有着千丝万缕的联系。
从建设监理的产生到发展政府是重要的参与主体,制定了一系列的规章制度(见表2)[24]。
这些规章制度大大地推动了建设监理行业的市场化进程。
但是,政府职能由管控向服务理念的转变范式下[25],政府治理的理念是,政府将原来自己不该做或者做的不好的事务交给第三方承担,有利于精简机构,政府更加专注于政策制定等宏观领域,因此政府的主要职责在于搭建制度平台。
表2建设监理相关规章制度
时间
颁发部门
文件名称
主要内容
1988
城乡建设环境保护部
关于开展建设监理工作的通知
确定建设监理的对象和范围;政府建设监理的管理机构及其职能
1989
建设部
建设监理试行规定
规定了实行建设监理的有关内容
1992
建设部
工程建设监理单位资质管理试行办法
首次对监理单位的资质进行了分类,分为甲、乙、丙
建设部
监理工程师资格考试和注册办法
监理工程师需经考试合格并注册
国家物价局和建设部
关于发布工程建设监理费有关规定的通知
对建设监理取费标准作出了具体规定
1995
原国家计委
和建设部
工程建设监理规定
规定建设监理的主要内容是“三控制、两管理、一协调”
1996
建设部、人事部
关于全国监理工程师执业资格考试工作的通知
从1997年起,全国正式举行监理工程师执业资格考试
1997
全国人大
建筑法
以法律制度的形式作出规定,全面推行建设工程监理制度
2000
全国人大
招标投标法
规定了工程建设中的招投标事项,明确规定建设工程监理必须实行招投标
国务院
建设工程质量管理条例
规定了工程监理单位的质量责任和义务,并规定了必须实行监理的五类工程
2001
建设部
建设工程监理范围和规模标准规定
规定了建设工程监理范围和规模标准
2002
建设部
房屋建筑工程旁站监理管理办法(试行)
明确了房屋建筑工程旁站监理工作内容、程序及职责
2003
建设部
关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见
推行工程总承包和工程项目管理的指导意见
国务院
建设工程安全生产管理条例
规定了工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准对建设工程安全生产承担监理责任
2006
建设部
注册监理工程师继续教育暂行办法
规定了注册监理工程师继续教育的内容、方式及学时
2007
国家发改委
建设部
建设工程监理与相关服务收费管理规定
比“92标准”平均提高51%;根据建设项目性质不同情况,分别实行政府指导价或市场调节价
2013
建设部和国家质量监督检验检疫总局
建设工程监理规范
对建设工程监理进行定位、确定与其相关服务的内涵和范围等内容;增加安全生产管理工作内容
2015
建设部
建设工程项目总监理工程师质量安全责任六项规定(试行)
制定了建筑工程项目总监理工程师质量安全违法违规行为行政处罚规定
资料来源:
根据参考文献[24]整理。
1.构建约束机制
面对建设投资规模如此之大的建筑市场,政府做好监管工作,一方面靠各级各级政府部门的质监站、安监站来进行监督,另一方面,政府通过制定法律政策、规章制度使得被监管人不敢违规。
在监理制度引入以前,政府既当运动员又当裁判员,监理制度引入以后,政府把监督的部分责任让渡给第三方-监理。
政府职能转变为对建筑市场的行政立法和行为监管[1]。
政府在相关的法律制度文件中明确规定了监理服务的范围、服务酬金的计取办法、监理企业资质以及监理人员的违约责任等。
比如,《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定:
“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。
”《建设工程质量管理条例》第三十六条规定:
“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同,代表建设单位对施工质量实施监理,并对施工质量承担监理责任。
”同时规定了监理的法律责任等。
2.构建开放的竞争环境
建设工程监理制度的建立之初是为了培育出工程建设市场化运作主体,实现专业化分工[1],然而,建设工程监理制度是伴随着相关法律法规的颁布而形成的,由政府主导形成的监理制度必然会带有强烈的行政色彩,这与推行之初的培育市场化运作的监管主体的初衷必然会产生摩擦。
《建筑法》第三十二条规定:
“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。
”在监理监督的内容中,进度和投资是属于效益和效率的问题,应交于市场来解决,国家则没有必要制定强制性法律措施,因此属于制度供给过剩,在一定程度上制约了监理市场的发展和成熟[4]。
2015年7月8日,中国政府网公布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》也是政府改革第三方的一个战略举措,给专业人士和专业组织的发展创造更加开发和自由竞争的环境,还监理服务一个宽松的发展平台。
(二)业主:
基于“正式合同契约+隐性关系契约”的行为选择
业主一方面追求效率,确有工程技术咨询服务的需求,另一方面,又要在法律规定的制度框架下执行政府赋予的社会责任和公共利益。
因此,在追求效率时,业主在正式的合同契约中设定条款,保护自己的赢利空间。
同时,在显性的合同契约之外,又通过买方市场逻辑形塑自身与监理服务方的关系,利用自己在建筑市场中的绝对优势地位对监理服务方制定一些非对称、非平等、非正式的隐性契约。
再者,由于咨询服务缺乏评估标准[26],加之其服务目标和任务的多元化,使对其评估依赖于人的主观判断,为业主提供了构筑隐性契约的弹性空间和自由裁量权。
业主具体采取以下行为选择:
1.构筑正式合同契约以规避监理人道德风险
由于业主是监理费用的支付者,是建筑产品的最终需求者和使用者,他的行为是按照确保自身利益最大化原则进行[10]。
另外,项目业主是委托人,监理方是代理人,业主与监理签订委托合同,二者形成契约关系。
由于监理方比业主掌握了更多的信息,监理方就有可能利用自己的信息优势最大化自身的效用,发生道德风险,为了防止信息不对称条件下监理方欺骗业主,在合约签订过程中,业主会设计一个有利于自己的交易契约,使监理方守信[27]。
2.弱化监理服务方的地位和作用
按照合同规定,建设单位和监理单位是合约双方,应处于平等地位。
但在实践中,建设单位处于强势的买方地位,往往使监理服务方听命于建设单位。
一方面,许多建设单位是“假业主”,法人责任制远未得到落实,监理企业在处理问题上很难做到公正和独立[28]。
另一方面,在强制监理制度下,业主的价值取向是为了应付建设行政主管部门检查而不是真正的需要工程技术咨询服务时[29],业主其对监理的工作内容不关心,甚至由于担心监理介入业主的工作而信息泄露,不让监理参与实际的工作,因此,监理的工作自然被业主方弱化。
具体表现为:
业主方的压价行为,在评标过程中加大经济标的权重而减少技术标的权重,或者不进行招标而直接内定比较熟悉且监理收费较低的监理单位[2];轻视监理单位的服务质量和履约能力[30]。
(三)监理服务方:
基于多委托人代理下的行为选择
《安全生产管理条例》中有关监理单位在若干情形下应“及时向有关主管部门报告”等要求。
一方面国家的法律法规规定监理向行政主管部门报告工作,另一方面,监理接受建设单位的直接委托,有正式的合同文件,从建设单位获取监理费,形成了“监理既要向建设单位负责又要向政府负责”的局面,在业主和政府主管部门价值取向不一致的情况下,监理往往“左右为难”,在“夹缝中生存”。
有效的公司治理结构中,代理人获取部分剩余索取权,在刺激代理人自身利益最大化的同时,也满足了委托人的盈利目标[31]。
在项目治理中,监理没有获取剩余索取权,所以只有消极的对待建设单位委托的任务,不可避免的发生逆向选择和道德风险,甚至合谋现象。
1.“委屈求全”,以求生存
《监理人员工作守则》规定:
监理要维护国家荣誉、利益。
另一方面,《工程建设监理规定》第十八条规定:
“公平维护项目法人和被监理单位的合法权益。
”当国家利益与建设单位利益一致时,监理方的工作完全可以严格按照第三方的执业守则“守法、诚信、公正、科学”的执业。
然而现实中,政府对建设单位监管的缺位,使得建设单位对公共利益及社会责任的任务放在次要位置,追求赢利和效率的目标。
监理单位面临两难的选择,由于业主支付的监理费是监理方唯一的合法报酬来源,在面对业主不合理的要求时,大多数监理人员言听计从,不敢坚持按合同要求实施监理。
据统计,90%以上的监理在业主提出不合理要求时按业主的意愿工作。
一位工作多年的监理工程师在访谈时谈到:
“当然应作为公正的第三方,同时还要维护业主,也要维护施工单位利益不受损害。
监理就是左右前后都不是人,哪方都不能得罪。
”
2.“退避转型”,寻求自主
独立性是监理人员作为第三方的一个重要特征,然而在实践中,建设监理法律法规赋予监理人员的独立性大打折扣[17],独立性意味着作为专业人士的监理工程师失去了其作为第三方服务的意义。
因此,一部分注册监理工程师为赢取独立、自主空间,退而避之,转向更多价值服务的全过程项目管理咨询服务,或者转向业主内部的工作,以规避自身风险。
“我从2003年开始干监理,现在越来越觉得监理人员的权利和责任不对等,责任大权利小,特别是清华附中案例对我们的影响很大,直接不想干了。
。
。
”
另一个从总监理工程师转为业主方代表的注册监理工程师访谈时表示“80%的注册监理工程师都不干总监了,安全责任太大,总监实际无法扭转风险,我尽管现在从事的业主方的工作,但我是从一线工作过,所以非常了解监理人员的处境,还是希望要加大建设单位负责人的责任。
”
四、监理服务过程中参与主体间的互动关系
(一)政府与建设单位:
强制监理与寻租
对于政府投资项目,国家规定实行强制监理。
在政府投资项目中,最初的委托人是全体公民,最终的委托人是项目业主。
由于最初委托人无法行使委托权利,也没有委托行为,公民产权对政府投资活动不能形成有效约束,导致投资主体缺位、形成“无主”资产和“无本”资产[32]。
针对无人对投资项目收益负责的状况,政府只有加强行政管制,却造成了对投资建设活动的多方干预,导致政府职能越位[31]。
而这种干预又为建设项目业主寻租提供了制度空间,诱导业主产生了不规范行为,比如“联合监理”现象等[29]。
政府与建设单位之间的这种关系逐步映射和影响到建设单位和监理单位之间的关系。
(二)建设单位与监理:
动态演变的吸纳关系
根据Najam的4C理论模型,双方的价值目标和偏好策略的不同可以分为合作、冲突、吸纳和互补关系[33][34]。
这个理论模型同样可以运用到建设单位和监理的动态的关系中(见图2)。
目标
偏好的策略
相似
不相似
相似
合作
(Cooperation)
吸纳
(Co-optation)
不相似
互补
(Complementarity)
冲突
(Confrontation)
图24C理论模型
当建设单位和监理服务方目标一致,即业主是为了获取监理服务方的技术咨询服务,而监理则是为了实现其专业性自主性目标时,双方采取“合作”或互补的偏好策略。
当业主的目标是为了追求其个人的赢利、效率最大化时,不顾及监理的专业性服务的目标时,会出现两种策略,一是双方走向对抗即冲突,即双方达不成契约。
当监理服务方坚持己见,维护自身的专业性、独立性时,双方必然走向冲突。
二是当监理的一方向建设单位屈服(建设单位在建设市场中居于买方主导地位),双方的偏好策略就会转向吸纳策略。
吸纳关系指双方偏好相似,但目标不同的策略关系,关系的一方试图改变对方的目标,是对方从属于自己的目标。
建设单位和监理都偏好于用专业的手段实现质量和安全的最优,但是双方的目标不同,建设单位的目标是赢利和效率,而此时监理服务方的目标则是生存第一,因此会被建设单位说服,使自己的目标服从于建设单位的目标。
这种情形在监理行业普遍存在。
一方面,业主为了达到蓄意拖欠工程项目款的目的,选择与监理合谋对付承包商,另一方面,业主为了应付政府检查,而监理则在生存压力之下选择低价策略争夺监理业务,双方合谋签订“阴阳合同”、“盖章合同”。
这也是解释当前监理行业为什么会出现“劣币逐良币”现象的主要原因。
(三)政府与监理服务方:
委托代理及监管关系
政府作为公共产品的管家,有义务引领建筑业向可持续化的实践前进[35]。
政府把工程建设质量、安全等任务委托给具有专业知识的第三方监理,这从经济学角度分析合情合理。
但是在委托过程中为规避信息不对称政府制定了各种规章制度来监管监理人员。
在有关监理体制的法律文本中,没有监理服务方可以行使权力的条文,仅仅有监理服务方应遵守的规范以及监理单位享有的权利,但权力与权利有根本的不同[24][36],因此这种“委托代理”关系是不对等的。
政府赋予建设监理的很多权限使得工程监理的性质发生了实质性变化,由为建设单位提供专业化咨询服务的特性转变为由政府规定为建设单位提供强制性服务的特性[16]。
这种“委托代理”关系间的制度同时也影响到了建设方与监理之间的关系,增加了交易成本。
许多研究都发现,政府监管的产品质量比不监管的产品更差[37]。
其过度的政府管制方式会引发监理服务质量不高、从业人员素质参差不齐以及建设单位对建设监理的自发需求不足等[38],从而引发一系列的行业问题。
“不是说政府不能管,而是政府管的过宽反而影响了监理人员的工作积极性。
政府交给我们做又不放心。
”
“只要彼此信任,只需要监理就可以了,监理可以全权代表业主。
现在再弄个业主代表来现场,让你监理又不给你权利,所以监理很难干。
”
五、总结
本文以双重委托代理框架为内容分析三大主体在监理服务中的价值取向、行为选择以及三者之间互动关系。
研究发现,监理行业的问题既不是简单的业主与监理的委托代理之间存在的问题,也不单是政府对监理监管的问题。
将三方主体引入分析框架,能够从新的视角解释监理行业的问题。
政府基于公共利益,通过监管和规制方式,让监理参与到市场的
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 委托人 代理 监理 一个 解释 框架