工作心得滇黔桂地区石漠化治理的法律思考.docx
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工作心得滇黔桂地区石漠化治理的法律思考
工作心得:
滇黔桂地区石漠化治理的法律思考
一、我国滇黔桂地区土地石漠化现状
(一)石漠化的概念及分布情况
石漠化的概念
石漠化是在脆弱的岩溶地貌基础上形成的一种荒漠化生态现象。
我国滇黔桂岩溶石山区生态环境十分脆弱,极易被人类活动破坏,不合理的人为活动参与岩溶自然过程,造成植被退化、水土资源流失,导致岩石大面积裸露或堆积地表,而呈现出类似荒漠景观的土地退化现象,这就是石漠化。
石漠化现象早已存在,很多科技工作者在对我国岩溶地貌地区发生的这种土地退化的研究中曾使用过“石化”、“石山荒漠化”等类似概念。
根据国家林业局2006年发布的《岩溶地区石漠化状况公报》,石漠化是指:
“在热带、亚热带湿润、半湿润气候条件和岩溶及其发育的自然背景下,受人为活动干扰,使地表植被遭受破坏,导致土壤严重流失,基岩大面积裸露或砾石堆积的土地退化现象。
是岩溶地区土地退化的极端形式。
”
滇黔桂地区石漠化的分布
在存在石漠化危害的的8省中,以贵州石漠化土地面积最大,为331.6万hm2,占全国石漠化土地面积的25.6%。
其余依次为云南288.1万hm2,广西237.9万hm2,湖南147.9万hm2,湖北112.5万hm2,重庆92.6万hm2,四川77.5万hm2,广东8.1万hm2。
其中,贵州、云南和广西3省石漠化土地面积为857.6万km2,占全国石漠化土地面积的66.2%。
贵州省地处云贵高原东部,岩溶土地分布广泛,分布在全省78个县的1378个乡,贵州省石漠化土地面积占岩溶土地的29.5%。
贵州省的石漠化土地面积中以毕节地区最大,为652567.0hm2,占全省石漠化土地的19.7%,其次在黔南州、遵义市、黔西南州、安顺市、铜仁地区、六盘水市都有分布。
贵州省的石漠化土地以中度、轻度为主,中度为最多,占到石漠化面积的一半以上。
云南省为多山省份之一,岩溶分布面积大,占全国第二位。
云南省的石漠化土地中,以文山州面积最大,为830946.3hm2,该州的西畴县因石漠化程度较深,曾被澳大利亚地质专家称为“基本失去人类生存条件的地方”。
以下依次是曲靖市、昭通市、红河州、丽江市、迪庆州。
云南省石漠化土地中,轻度和中度石漠化土地分别占石漠化总面积的30.9%和47.3%。
广西西北部以中低山为主,东南部以丘陵居多,岩溶地貌分布其中。
土地石漠化集中在百色市、河池市、来宾市、崇左市等。
石漠化土地中,重度石漠化占到55.2%,形势很严峻。
(二)滇黔桂地区石漠化的成因
自然因素是石漠化形成的基础条件
石漠化最严重的地区处于我国西南地区,这与西南地区的地质、地形地貌、气候、土壤有密切关系。
西南岩溶地区以云贵高原为中心,北起秦岭山脉南麓,南至广西盆地,西至横断山脉,东抵罗霄山脉西侧,是世界上连片分布面积最大、发育规模最大的三大岩溶中心之一,其碳酸岩露出面积超过50万km2,是全球最为典型的热带、亚热带岩溶。
岩溶地区降雨量大,石灰岩上发育的土壤极易溶蚀和冲刷。
我国岩溶地区河流众多,分属长江、珠江、红河、澜沧江、怒江水系,其中红河、澜沧江是国际性河流。
河流水量大,落差也大,季节性很明显,具有夏涨冬枯和暴涨暴落的特性,由于岩溶地表透水性强,地下水文活动强烈,长期不合理的人为活动致使森林生态系统调节地下水和地表水能力减弱,导致岩溶地区的水资源利用率低,季节性缺水严重。
但是自然原因并不是导致石漠化的最大因素,根据国家林业局的《岩溶地区石漠化状况公报》表明,因自然因素形成的石漠化土地占石漠化土地总面积的26%。
人为因素是石漠化土地形成的主要原因
根据国家林业局的《岩溶地区石漠化状况公报》表明,人为因素造成的土地石漠化占石漠化土地总面积的74%。
第一,环境保护意识淡薄,过度樵采,过度开垦,乱砍滥伐。
岩溶地区的经济比较落后,可利用的能源种类单一,群众利用柴薪维持基本的生活需要,导致植被被破坏;岩溶地区本来就山多地少,农民为了扩大可耕种的土地,往往通过毁林毁草的方式,但却导致土壤缺乏水源,造成水土流失,加剧了石漠化的形成。
第二,土地利用方式落后,不合理的耕作方式沿用至今。
西南岩溶地区多山少土,经济不发达,农业生产仍然继续传统的刀耕火种、陡坡耕地、广种薄收的方式,缺乏必要的水土保持措施和科学指导,在耕种过程中使土壤不断疏松,同时充沛集中的降雨又造成大量土壤流失,最终形成石漠化。
第三,人口超载使人地矛盾突出。
以石漠化问题最为严重的贵州省为例,统计结果表明,贵州省2000年人口为3755.72万人,而其合理人口容量仅为2950万人,人口超载率达27.31%。
①人口的超载使得人地矛盾更为突出,在缺乏科学耕作及有效投入的条件下,为生活所需的的粮食、薪柴,人们往往通过滥伐森林和樵采植被,由此导致大范围的水土流失,土层日益变薄,最终导致石漠化土地的形成。
(三)滇黔桂地区石漠化的危害
我国的石漠化主要是喀斯特地区的石质荒漠化,被环境学家称为“地球癌症”,已经成为滇黔桂地区最突出的生态环境问题之一,与西北地区的沙漠化、黄土高原的水土流失并称为我国三大生态灾害。
严重的石漠化不仅导致中国南方喀斯特地区的生态恶化、土地减少、自然灾害频发等环境问题,同时也造成经济滞后、贫困加剧等关系民生的诸多社会问题。
危及国土生态安全,吞噬人类生存空间。
石漠化与水土流失是互为因果的关系,水土流失会产生石漠化,而石漠化又会加剧水土流失。
据测算,贵州省石漠化地区每年大约流失表土1.95亿吨。
由于石漠化的加剧,贵州省每年因石漠化减少耕地30万,广西岩溶地区石漠化严重的46个县,因失去生存条件生态移民的人口达到44.3万人,2000年前的25年间岩溶区耕地减少了约10%。
导致自然灾害频发,生物多样性锐减。
土地石漠化导致岩溶生态系统减弱或退化,森林调节地表水和地下水的能力减弱,造成“地表水贵如油,地下水滚滚流”的现象,有效利用的水资源逐渐枯竭,缺水严重。
贵州、云南、广西三省石漠化地区大都存在饮水困难。
威胁民生,加剧区域贫困。
我国岩溶地区绝大多数贫困人口分布在石漠化严重地区。
据统计,仅贵州、广西、云南三省区就有109个贫困县,其中73个分布在石漠化地区。
石漠化问题导致土地生产力下降,区域贫富差距拉大,已成为岩溶地区经济贫困的主要根源。
二、国内外有关石漠化防治的法律规定
(一)我国现行关于石漠化防治的法律规定
《环境保护法》中关于石漠化防治的规定。
《环境保护法》作为环境与资源保护方面的基本法律,从农业环境保护方面对土地石漠化防治作了一些基础性规定。
相关单行法中关于石漠化防治的规定。
《水土保持法》是我国防治水土流失的基干法律,它规定了水土保持工作的指导方针、管理体制、水土流失的预防和治理防措施,水土保持工作的监测、监督以及法律责任,其中许多内容与石漠化防治管理直接相关。
防治石漠化规划关于石漠化防治的规定。
为了统筹规划、综合治理石漠化,国务院明确由国家发展改革委牵头,组织编制《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲(2006-2015)》,该规划已于2008年3月获得国务院批准,是土地石漠化治理最高层次和政策文件。
(二)国际有关石漠化防治的法律规定
在1992年6月的联合国环境与发展大会上,荒漠化防治已作为可持续发展的重要内容列入《21世纪议程》。
在国际公约或其他文件中,并没有查到专门防治石漠化的规定,这是因为石漠化本身就是荒漠化的一种形式,往往在荒漠化防治的公约文件中包括和提及。
在一些重要公约比如《联合国人类环境宣言》,《里约环境与发展宣言》中也都有涉及。
其中最直接相关的有:
《与荒漠化作战行动计划》、《防治荒漠化公约》、《防治荒漠化推动可持续发展声明》。
三、我国滇黔桂地区石漠化防治法律制度存在的问题分析
(一)我国防治石漠化的法律结构不完整
我国在防治石漠化方面取得了很大的进展,相关法律法规和政策文件中规定了防治石漠化的内容,有关防治石漠化的法制建设正在逐步加强,防治石漠化综合治理思路在实践中得到进一步完善。
但是从石漠化危害发展的趋势上看,治理的速度远远赶不上恶化的程度。
现有防治石漠化的政策和法规还远远不能适应防治石漠化工作的需要。
缺乏专门防治石漠化立法,涉及石漠化防治的法律规定之间也缺乏内在的协调性与统一性,给石漠化防治工作造成一定困难:
一是缺乏防治石漠化的专门立法;二是防治石漠化的单行法律之间缺乏整体性和协调性;三是缺乏防治石漠化的地方性立法。
法律是对其规范的某些事项作出原则性的规定,因此法律需要有下位法对之作出具体的规定,以确保其能够实际执行。
由于有些防治石漠化的单行法缺乏下位法的支撑,出现了有明确的法律依据却难以落实到实践的困境。
防治石漠化的相关法律规定散见于相关单行法中,规定具有原则性特点,操作性比较弱,加之西南各省份纷纷制定了防治石漠化规划,需要法律法规的指引,更加需要各省份出台防治石漠化的法规规或规章。
(二)我国防治石漠化法律内容不完善
主要体现在:
一是缺乏“石漠化”权威定义;二是缺乏防治石漠化的相关法律制度;三是石漠化管理体制失衡。
四、滇黔桂地区石漠化防治的的法律对策和建议
(一)滇黔桂地区石漠化防治的立法建议
防治石漠化需要一系列的措施,是一个系统的工程,但在这个过程中,法律的保护是最有力,也是最有效的。
建议:
一是确立科学发展观为立法指导思想,在立法过程中贯穿生态优先观念;二是逐步完善石漠化防治法律体系:
在《环境保护法》中作出原则性规定,把石漠化防治纳入现行法律法规体系,出台关于石漠化防治的综合性行政法规。
石漠化的防治仅靠一省之力难能达到满意的效果,尤其对跨区域的石漠化土地的防治非常不利,现在各省份之间缺乏联合治理的制度,缺乏政策和管理的统一,仅由一个省、一个自治区制定地方法规和规章无法解决这些问题,应当由涉及到的两省人大对这个问题达成同识,以形成地方性法规,进而上升到国务院,形成行政法规,制定石漠化防治的地方性法规或规章。
可喜的是2015年8月22日,水利部、国家林业局等部委及滇桂黔三省区在云南文山召开推进会合力推进滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚,对滇黔桂石漠化治理工作必将起到积极的促进作用。
(二)明确防治石漠化的原则
防治石漠化的原则是指导防治石漠化活动的准则,它决定着防治石漠化活动和工作的统一和协调。
防治石漠化,特别是在防治石漠化的管理工作和法制建设中,首先应坚持“经济、社会与生态协调、可持续发展的原则”、“环境资源的开发利用与保护改善相结合的原则”、“预防为主、防治结合、综合治理的原则”、环境责任原则(包括利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、主管者负责等)和“环境民主和公众参与原则”等基本原则。
此外,还要坚持适应防治石漠化的特点和需要的其他原则,例如《水土保持法》第4条明确规定的“国家对水土保持工作实行预防为主,全面规划,综合防治,因地制宜,加强管理,注重效益的方针”。
(三)建立、健全防治石漠化的基本制度
一是石漠化的综合防治制度:
确定土地优先承包权,落实林权确权到户;建立石漠化防治税收优惠制度和石漠化防治金融支持制度。
二是石漠化的监测预警制度:
加强石漠化土地质量监督管理;完善石漠化土地监测的各项制度。
三是石漠化防治的政府责任制度。
四是石漠化防治专项资金投入制度:
明确专项资金投入的主体;拓宽筹资渠道,保障资金来源。
(四)逐步完善防治石漠化的的管理体制
一是建立滇黔桂地区跨省份、跨部门联动机制;二是以点带面,运用综合生态系统管理;三是加强对石漠化防治的科学普及;四是完善石漠化防治公众参与程序。
石漠化的预防与治理,科学技术是根本,法律制度是保障。
通过法律的保障,有效开发利用石漠化地区的资源,有效保护耕地和林地,在可持续发展和综合治理的理念下,更加有效的治理石漠化土地。
滇黔桂石漠化地区的防治工作是一项综合的社会工程,真正遏制石漠化土地的蔓延,除完善石漠化防治的法律体系外,还需要经济增长方式的转变、政府责任的担当、国家政策的保护、科学技术的变革、公众意识和观念的转变、法律意识和环保意识的提高等诸多方面。
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