公共政策学西大复习.docx
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公共政策学西大复习
公共政策学
一、导论
1951年拉斯韦尔与勒纳出版《政策科学》,标志着公共政策学的诞生。
内容涉及多个学科,主张从问题出发,构建出科学的方法一直呈公共问题的解决。
(一)1.政策的重要性:
即是做决策,是影响人及国家的命运的、由国家作出的决策
2.综合分析框架:
含义:
是公共政策思考的内容,是公共政策的分析思路
以问题为出发点,适用于各个方面
内容:
①问题构建(为什么有些问题能引起公众的注意,有些却不能)
I.社会现实中的某个(些)问题怎样成为公众在政治上注意的对象
II.社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题
III.政策问题的基本内容是什么
IV.不同政策问题主要采取哪些分析方法
V.建立政策议程的基本条件有哪些
②公共政策方案的制定和通过
I.建立政策方案的基本原则是什么
II.实现在出方案的目标是什么
III.可供选择的方案是如何制定的
IV.怎样对所选择的政策方案优化
V.相关利益群体如何影响政策方案的制定过程
VI.政策方案是怎样被正式通过和宣布的
VII.正式通过的政策的基本内容是什么
③公共政策内容的实施
I.有效的政策实施必须具备哪些条件
II.在政策实施中采取了哪些具体的行动措施
III.这些行动措施对政策内容产生了何种影响
④公共政策效果的评价
I.按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响
II.由谁去评价政策结果
III.政策评价的结果是什么、
IV.政策是继续执行、发展,还是终止
3.发展历史
I.拉斯韦尔与勒纳路径【《政策科学》(起点)】
因两人是政治学家,研究从政治学的角度出发,试分析政策过程的知识和政策的过程中的知识,及政策的体制。
有哪些人、机构等各种因素→过程知识[管理学、政治学、心理学]
技术手段、问题形成的原因→过程中的知识[自然学科及各个学科]
六大特征:
①是跨学科的,是融合多个学科知识[理想是建立一个统一的学科体系]
②着眼于政策系统的改进,产生出高质量的公共政策
③基础是建立在理性实证主义之上
④必须和政府官员共同研究的学问
⑤对于时间和空间非常敏感
⑥是以社会发展为研究对象,具有发展概念
II.拉斯韦尔-德罗尔路径
缺点:
没有清晰的边境,只适用于宏大的政策问题却不适用于具体的政策问题
III.20C70Y:
有各种学科的学者共同对政策分析做出研究,形成新的路径。
美国兰德大学主要由定量分析方法出发。
面对问题的最优,数字量化的方案,追求最优的系统方法。
不考虑宏观问题、系统、内容,只强调各种方法,不考虑价格。
与拉-德路径相比,更加强调方法的运用
两大流派:
(1)价值中立与最优化【演习原路径的思想,并探究价值】
缺点:
两种不同的价值的情况下,难以平衡决策(例:
纱窗薄而透光VS厚而结实)
(2)多元主义政策分析路径
多元考虑价值,选择合适、适当的方案,而非选择最优方案
20Y80C以后,公共政策越来越职业化,西方兴起许多政策分析师、MBA、MPP
政策分析的三种模式:
I.麦考尔-韦伯分析模式(基本等同于拉斯韦尔与勒纳路径)
II.沃尔夫分析模式(基本等同于拉斯韦尔-德罗尔路径)
III.邓恩分析模式(基本等同于多元主义政策分析路径)
(二)概念
①侧重于管理功能与目的的定义有目标、价值、策略的大型计划【拉斯韦尔与卡普兰】
②侧重于行为过程的定义凡是政府决定做或者不做的事情,就是公共政策(特别强调政府“不做”)【托马斯戴伊】
③侧重于行为规范的定义政策是国家机关、政党及其他政治团体主体在特定时期内,为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标目的:
为了政治事务而采取政治行为或规定的行为准则手段,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等具体表现形态的总称。
【中国学者的偏向】
(三)政策的本质
戴维伊斯顿:
(政策分析系统)(政治分析模型)
输入输出的方法是无法测量的、不能进行管理
认为公共政策是政治系统权威性决定的输出,是对全社会
的价值利益做权威性分配。
价值:
人的需求是多方面的、物质的或是精神的,实质上是利益(社会价值)
核心要素:
1.利益2.对社会利益的权威性分配3.价值分配基础及动态性
例子:
土地政策有两种形态,①国家所有、②集体所有,涉及农名、国家的利益,关乎社会的安定,农民离开土地工作,失工时回到土地则能保证其利益,以避免动荡。
若果农民失去土地,则会引发社会动荡。
(四)政策的特征
(1)阶级性
政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要,要体现统治阶级的意志,反映统治阶级的根本利益和共同愿望【中共执政,公共政策必须有利于中共的长期执政(党也是有利益的)】
(2)整体性
尽管某一政策是针对特定问题提出的,但这些问题总是与其他问题交织在一起,相互关联、相互影响。
孤立地解决某一问题往往是不成功的,及时正是解决,也会牵连其它问题或产生新的问题。
政策必须配套,是只有众多数量、类型不一的政策组成政策体系,强化政策的整体功能。
【例:
德国在解决能源问题是,在河边、海边建立核电站,而生态学家提出,在河边建立核电站会造成河边的生态毁灭、蚊虫滋生的问题(邓恩《公共分析》)】
(3)超前性
尽管公共政策是针对现实问题提出的,但它们是对未来发展的一种安排与指南,必须具有预见性
(4)层次性
政策作为政府行为的产出项,根据不同层次的政策主体,会具有不同规格。
按照权力主体来划分,政策包括中央政策和地方政策(不做“一切”政策)
(5)多样性
政府职能是政府在一定时期内,依据社会发展需要,所承担的职责和具有的功能(“守夜人”政府→政策)
(6)合法性
政府行为是一种特殊的“法人行为”,体现政府行为的政策,本身就具有一定的法律性质。
(五)政策的主要功能
1.导向功能
为解决某个政策问题,政府依据特定的目标,通过政策对人们的行为和事务的发展加以引导,使得政策具有引导性。
(重要的在于对人的引导)
有两种形式:
①直接引导(如交通灯左转是禁止的)+②间接引导【如可做(有好处)可不做(没有好处,也不会有坏处)】
2.调控功能
是指政府运用政策,在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾,进行调节和控制的过程中所起的作用(调控不同群体的利益)
主要体现为调控社会的各种利益关系(利益是不均等的,或者是一方得益另一方则失益)
3.分配功能
必须满足的问题:
①将那些满足社会需求的资源(即利益)向谁分配、②如何分配、③什么是最佳分配
一般而言,一下的三种的利益群体和个体容易从公共政策中获得利益:
1与政府主观偏好一致或基本一致者
2最能代表社会生产力发展方向
3普遍获益的社会多数或绝大多数者
(六)公共政策的分析要素
1.政策问题(逻辑出发点【核心】)
2.政策目标
政策分析的中心任务,是要确定解决问题的目标,或则明确的说,确定目标是分析的前提
3.政策方案
【设定目标后,需收集尽可能多的方案选择(人的思维问题)】
为实现某一目标,可采用多种手段或措施,它们统称为备选方案(重大决策最优化的过程)
“霍布森选择”:
形式上有多种方案的选择,而实质上只有一种方案的选择(名义多,实则一)
4.政策模型
模型是研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述
两种模型:
①公共政策制定系统模型②设定模型(自己设置、构建)
5.政策资源
政府的“作为”,已能提供多少资源为基础,这政策分析的前提条件
6.政策评价标准
政策制定是政治过程,离不开政治上的评价及其标准(合理性决定其结果)
7.政策效果
效果是达到目的时所取得的成果。
衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。
效益大体上有三个方面:
社会效益、经济效益与生态效益
8.政策环境
公共政策系统不仅包括政策主体和政策课题等多种要素,而且还包括外在环境。
这些制约和影响公共政策的注定与实施结果的外在因素统称为环境因素
9.政策信息
二、政府、市场与公共政策
四种途径:
政府、市场、社区、非政府组织→公共整车所扮演的角色是什么
(一)社会问题
问题是个人的理想与现实的差距,社会问题是同时产生于多个个体之中的
(1)认定
社会问题包含实施和价值两个方面的认定(需要综合分析两个方面的内容)
事实问题和价值问题对于社会问题的认定具有极大的不同
评判要从社会价值标准(体系)来判定,(但往往会受历史、文化等多个方面因素的影响)
(2)认定过程中的价值标准
每个社会价值是有多种解释的,在不同的解释下产生不同的方向,因此决定了理想的内容
1.公平
例:
一个人有三个儿子大儿子智商高有能力照顾好自己,二儿子智商一般,小儿子智商较低难以照顾自己。
下面有三个标准的分配方案:
Ⅰ罗尔斯标准:
大儿子分最少,小儿子分最多→这是因为在社会及生活方面,小儿子面临的困难比大儿子、二儿子大
Ⅱ卡尔多—希克斯标准
大儿子分最多,小儿子分最少→是在追求社会价值最大化,老大在赚钱后必须补偿老三
此标准下,社会价值收益>罗尔斯标准
Ⅲ帕累托标准
追求最优
往往会损害一部分人的利益,而满足另一部分人的利益要求
改进
为了求得最大效益,并使在满足一部分人的利益的同事,不损害另一部分人的利益(即存量不变,增量改革)
※多种标准之下容易产生社会冲突、社会矛盾,因此非常强调共识的形成
2.社会福利
福利是指个体从消费各种私人的、公共的物品或服务中获得的幸福感。
是以个体福利为基础,社会福利是社会群体中所有个体的个人福利的加总。
令人满意的状态是使社会福利最大化。
“加总”就是综合各个分散的个提意见从而得到总体的意见的过程。
(使得“社会福利”成了一个复杂、缺乏操作性的概念)
3.效率
实践中最常遇到的价值标准之一。
日常生活中
实际上就是产出与投入之间的一种比例关系
经济学中
实际上是对社会福利状态的一种描述
我们还有可能对社会目前的状态进行改变,从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高,但同时其他所有个体或群体都至少维持了原先的水平,那么目前的状态就是没有效率的。
(二)社会问题的解决途径
(1)社区
更多是在古代封建时期时使用,,如今仍然存在和发展,但作用弱于以往的作用
粗略来讲,社区是个体之间通过各种途径形成各种非正式的、但又非常紧密的关系领域,传统上主要是指一种空间概念,人们通过邻里关系形成的一种相对紧密的关系。
特征
空间性(较少空间
互动性(成员有较频繁、紧密的互动)
基于感情的联系
属于非正式组织,具有非正式性
优点:
Ⅰ信息优势,信息充分(涉及社会救济、养老等尤为明显)
处于社会体系中的最基层,其信息最为全面,具有多方面的信息来源
Ⅱ激励充分
社区中的人与社区中的事务密切相关,是利益直接享受者。
社区中的个体把社区的事务看成是自己的事务时,会提高个体参与社区事务的积极性
Ⅲ利于社会资本的积累
社会资本(帕累托《让民主转起来》):
制度设计下的相互信任减少交易资本,提高了社会资本
Ⅳ有利于减少财政之间的依赖
该解决途径的资金虽然也有政府给予的补贴,但主要是依靠民间资金来进行
Ⅴ具有较好的回应性
缺点:
只能解决小范围的问题,而不能解决宏观的大问题,是非正式的途径
(2)政府(第一部门)
主要特点:
ⅰ是现代社会中公共物品和服务的主要提供者
ⅱ由各种正式的公共机构或组织组成
ⅲ在提供公共物品或服务时一般不以营利为目的
ⅳ它通过合法的行使强制力来达到自己的目标
优点:
Ⅰ权威的广泛性
Ⅱ合法使用强制力
Ⅲ行动影响更广泛
缺点(政府失灵):
⒈作为加总个体意见的方式,政府总是不完美的
【阿波罗不可能定理】任何加总个体的方式都是不完美的,任何民族形式都是不完美的
肯尼斯·阿波罗标准:
①加总机制应当将所有可能存在的个体意见都反映进去,、
②加总所得的结果应当是理性的
③加总的方式应当具有一致性,
④加总的方式应当具有独立性
⑤加总的方式应当不是独裁
例:
一个地区建立一所新的学校,给定三个方案:
低(学校达最低标准,投资额最低),中(学校达中等标准,投资额中等),高(学校达高标准,投资额最多)
投票团体
第一选择
第二选择
第三选择
投票者比例
温和主义者
中方案
高方案
低方案
45
财政保守者
低方案
中方案
高方案
35
有效教育者
高方案
低方案
中方案
20
可选议程
议程A
第一轮高方案VS低方案高方案赢(65%:
35%)
第二轮中方案VS高方案中方案赢(80%:
20%)
结果:
选择中方案
议程B
第一轮中方案VS低方案低方案赢(55%:
45%)
第二轮低方案VS高方案高方案赢(65%:
35%)
结果:
选择高方案
议程C
第一轮高方案VS中方案中方案赢(80%:
20%)
第二轮中方案VS低方案低方案赢(55%:
45%)
结果:
选择低方案
※不同的议程会使最后的结果不一样,因此最后的结果取决于谁决定议程,民主是有被个人控制的可能
例:
假若在议程过程中,部分人被收买,在议程中说假话,则有可能使得议程的目标达成
根据简单多数票原则
高VS低→高方案更优
低VS中→低方案更优
中VS高→中方案更优
⒉可能被少数人的利益所引导,从而忽视甚至损害多数人的利益
腐败的倾向:
社会监督不足
付出极高的成本,资料、证据收集时间过长,面临的风险过高
公共物品容易存在“搭便车”现象,希望他人去监督而自己不做
寻租活动
政府运用行政区哪里对个人、企业进行管制、干预,阻碍市场的自由调节,从而获得利益
合法:
审批制度(改革进程缓慢,因为需要求政府办事,政府有好处可求)
会造成社会对政府的“寻租活动”,少部分人收益很高成本很低,多数人收益很低,成本很高
⒊行政机构低效率
⑴政府绩效评估困难,很难对官员的努力进行评估
⑵政府缺乏竞争(一家独大)
⑶政府的权力是必须的“恶”,需要指定一整套的制度进行权力的约束,意外情况更多,需要不断制定制度,当制度制定过多的时候,将会使政府体制僵化
⒋其他方面
⑴民主投票过程的高成本
⑵直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制
⑶代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突
⑷政治周期对经济和社会的负面影响
官员的任期短,不考虑长远利益(选举制民主国家比中国严重)
官员刚上台时,实行积极的货币政策→导致之后经济过热而激发民怨→而后采取降温手段→经济回归萧条(轨迹一直重合)
(3)市场
特征:
ⅰ是现代社会中私人物品和服务的主要提供者
ⅱ有各种正式的私人组织、企业组成
ⅲ市场中的私人组织、企业的主要目的是为了获得最大利润
ⅳ分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品或服务的主要模式
优点:
Ⅰ通过分工和专业化生产促进投入产出效率
Ⅱ(为个体)充分的激励,提高投入产出的效率
只要愿意努力,则必能获得足够的收获
激励相容→个人与集体的激励相结合
信息效率→如何知道他人的要求与偏好
Ⅲ对社会成员需求的评估以保证效率的实现
通过市场、分散决策的方式,使资源配置最优化(个人自愿,各取所需)
中央配置无法使资源配置达到最优化
缺点:
市场失灵的地方是政府存在的必要性和合法性
最重要的缺憾是:
不公平,即使穷人越穷,富人越富
市场不公平的体现:
Ⅰ垄断
某一参与者有影响市场,使价格机制、市场机制无法很好地发挥作用,以及企业的不思进取
Ⅱ公共物品
由于公共物品具有非排他性、非竞争性的特点,导致效率的损失
非排他性:
很难排除他人消费(如空气)
非竞争性:
一个人消费并不影响他人对同一物品的消费(如桥的通行)
竞争性
非竞争性
排他性
私人物品(政府不管)
准公共物品2(俱乐部物品)
非排他性
准公共物品1(公共池塘资源)
纯公共物品(政府提供)
准公共物品:
1.公共池塘资源:
是多中心治理的、政府放手于基层组织、行业组织,自己组织作管理
2.俱乐部物品:
总的方式是避免拥堵而产生竞争(如中国特色公务员)
可能出现的问题
①搭便车问题
提供了他人不用花费、消费的物品
②公地悲剧
被过度消费的可能性
Ⅲ带有外部性/效应
外部性,及存在于市场之外,市场中的某产品的生产、消费没有纳入市场的体制之内,成果归社会及全部成员共享
ⅰ正外部性
是指好的东西被排除在市场的范围之外,即由于效益大部分存在于市场之外,使产出不足
例:
科研队研究柑橘的生产问题获得成功,最后研究成本共10万元、团队收益30万元,然而实际上的研究效益为1000万,余下的970万均被归在社会及全部成员共享,未归入科研队中,反而损害了科研队的科研积极性,导致产出不足
ⅱ负外部性
把坏的成本排除在市场之外,,导致价格机制没能完美发挥,影响市场的完美运作,成本归社会及其全部成员承担
例:
肇庆市的陶瓷厂在核算其生产成本时,并没有加入空气污染等污染成本。
在生产时,成本为10元,需卖11元才能赚钱,然而其隐藏的污染成本等为15元,即陶瓷售价必须为16元。
由于售价只为11元,其产品被过度消费。
∆正外部性会导致生产不足,负外部性导致物品过度消费
★如何解决过度消费的外部性问题?
1.庇古税
纠正问题必须通过收税,将市场之外的成本纳入成本体系之中。
如一片瓷片再加收5元的税费,商家将加大售额,使产品回到其应有的价值
弊端:
不是根据产品的量收税,而是税收的额是统一的,往往会使企业失去改善污染、降低污染的信心、动力和设备资金的投入
2.产权拍卖(充分发展环保行业)
构建产权拍卖市场:
对重污染、有污染的产业进行排污的配额上限,将可能使产业产生购入设备、节约配额(可到市场上贩卖),以降低污染【对于企业而言,进行配额管理有利于增加其额外收入,增加企业降污的积极性】
3.外部性内部化
把外部的成本使其纳入市场之内
(如图)工厂的污染成本由渔场承担
做法:
可对工厂和渔场进行合并,使得成本归由一家承担,使其自己进行污染降低(相互持股)
★正外部性的解决方法:
技术人员技术入股、外出兼职,使其享有自己科研额定效益之外的效益成果,激发其积极性
Ⅳ信息不对称与效率缺失
不完美市场:
生产者产品质量消费者
商品质量
消费者消费状况
过量消费
实质质量不好,但价格极低
消费者不清楚,过多消费
消费不足
实质质量好,但价格较高
没有很多购买者
ⅰ逆向选择
正向选择是选择消费质量好且商品价格卖得较贵的商品→此类商品往往没有许多人消费
逆向选择是由于信息不对称,消费者在不知情的情况下,消费质量较差且价格低廉的商品→反倒是价格越便宜、质量越差的商品反而畅销
①二手车市场:
卖主对自己的车的信息状况很清楚,但买主不清楚
车
车龄
维修次数
价格
A
3
0
6万
B
3
10
3万
最终B车会有许多人问津而A车少有人问津
②劣币驱逐良币
良币的含金量较高,其价值大于劣币,因此良币基本被收藏,而劣币则在市场上不断流通
ⅱ道德风险
如在保险市场上,购买家庭住宅火险,家庭处于信息优势方,而保险公司处于信息劣势方,因而家庭在购买火险时,保险公司并不知道该家庭是否又做任何的防火工具、措施
导致市场不能完美地发挥作用,使得保险费中必须考虑风险费用
(4)非政府组织(NGO/NPO/志愿者组织/non-governmentorgnazition)
特征:
ⅰ即可能提供私人物品(服务),也可提供公共物品(服务)
ⅱ主要有正式组织组成(正式组织可能是私人的、也可能是公共的)
ⅲ提供物品和服务一般不以营利为目的
ⅳ往往建立在人们自愿的提供各种资源并在提供物品(或服务)的过程中进行资源的合作来解决问题
例:
养老问题
①政府通过立法来强制性筹集养老基金
②市场企业替个人进行相应的缴纳
③社区提供制度环境
④非政府组织通过监督和方便公民参与、通过参与社会救助、提供特定养老服务
优点:
Ⅰ(与社区相比)活动的范围更大,解决问题的能力强
有相对正式的部门→解决问题能力强
相对正式,资源更加充足→活动范围更大
Ⅱ(以政府相比)垄断性性较小,竞争性较大
与地产公司自愿加入地产协会一样,不同级别的协会往往要缴纳更多的会费,导致竞争性很强,但垄断壁垒小→NGO能解决政府无法解决的部分问题
Ⅲ(与政府相比)对个性娿需求具有较强的回应性
政府处理的方面范围哒,无法漫迷估计,而NGO只需顾及自己领域范围内方面
Ⅳ其他优势
共同参与,实现多种类价值
缺点(志愿失灵):
⒈(与政府相比)单纯依靠NGO,不能提供足够数量的公共服务
主要是依靠募集、捐助和国家扶持,募集是主要的方式,财政资金不足,没有稳定的财源
⒉(与政府相比)提供的资源服务在分布上具有不平衡性
资金的差异
①地区上的不平衡上
富裕地区的能力强,贫穷地区弱
②人群的分布上
强势团队的能力强,弱势团队弱
③经济周期上
经济发展水平高的地区能力强,反之弱(与经济周期需要不一致乃至相反,即经济衰弱时需要更多的NGO服务,但实际供给却很少)
⒊募集的过程中,可能回收捐助者过多的影响,从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中
募集过程中,一个企业捐交的钱额最多,则会导致其在NGO组织中的地位及说话权,产生对该企业的依赖
⒋缺乏足够的资源,吸引优秀人才的能力差,从而制约其服务能力
(三)政府角色与公共政策
Ⅰ讨论正度角色定位的基本逻辑
ⅰ价值标准体系
刚开始,改革开放之初“效率优先,兼顾公平”地位上,效率>公平
2006年时已经进行改进“效率与公平兼顾”地位上,效率=公平
需求共识的过程
ⅱ各种方案评判
很难统一回答政府的角色是什么→针对某一具体的问题,采取何种途径来解决
ⅲ最满意方案(包含了政府的角色定位,是政策的作用范围)
Ⅱ政府角色定位争论的原因
⑴对各种问题的解决途径的认识有待提高
⑵清气争论的最重要原因是选择、持有的价值标准体系产生的差异(价值层面)→只能寻求共识
Ⅲ关于角色定位的一些共识
ⅰ如果一个社会问题,除政府以外的途径均可解决,那么政府不应参与。
政府的参与应当作为一种最后的手段,并在社区失灵、市场失灵、志愿失灵时使用
【政府必须存在的必要性是在市场失灵的地方(垄断、不公平、外部性、信息不对称)】
ⅱ即使政府能解决,但政府仍然是不足的、有限的,必须与其他途径、组织合作解决问题(必须强调,治理≠管理)
Ⅳ政府角色定位的事实
⒈市场化的趋势(时常在解决社会问题的作用越来越大)
西方
20C70Y-80Y
强调放松对政府的规制,确定过多的发条约束是的政府体制僵化
20C90Y
东欧剧变,东欧国家纷纷下台
华盛顿共识:
主要解决经济欠发达国家的问题,资本由于东欧剧变后觉得资本主义市场经济更好
①使得市场私有化,外资和投资自由化,汇率由市场决定,政府合理控制财政支出,尽量少的使用财政
②作用效果不好,贫穷国家的市场规则是不完善的、缺乏的。
市场规则要强有力的政府制定
⒉非政府组织
在解决社会问题的过程中发挥越来越重要的作用,尤其是在全球范围内。
NGO越来越多的承担社会职能
⒊社区角色的变迁
一方面社区的功能不断地被政府、市场和非政府组织侵蚀弱化,另一方面,社区的某些功能又在不断的加强
三、公共政策系统分析
(一)主体
含义:
(哲学上)是指进行认识和实践活动的、有意识的人
(一般含义上)参与到决策全过程的个人、组织和团体
分类:
(基于安德森的分类,划分标准是是否具有法定的权威)
(1)官方决策者:
1.中国共产党(
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