农村贫困人口的规模及结构教学文案.docx

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农村贫困人口的规模及结构教学文案

农村贫困人口的规模及结构

——以国家贫困县安徽省颍上县为例

中国社会科学院社会政策研究中心

张时飞唐钧

“在过去20年来，中国使4亿人脱离贫困，这是一个极大的成就”。

这是世界银行对中国上个世纪80—90年代扶贫工作的赞誉。

进入新世纪以来，农村贫困问题继续受到党中央、国务院的格外重视。

为了进一步做好农村扶贫减贫工作，对于目前农村贫困人口的规模与结构就必须有个清楚的认识。

2006年5月间，由国务院扶贫办提议并牵头，联合国家统计局、民政部、全国残联，民委、中国社科院等部门的实际工作者和理论工作者组成了一个课题组，目的是摸清当前农村贫困人口的规模和结构。

由于各相关政府部门的工作面对的政策对象群体不同，加上在统计方法和统计口径上的差异，使得各种统计数字难以统一到同一个概念框架和指标体系中。

为了理清当前农村贫困人口的规模和结构以及各政府部门的统计数字之间的相互关系，深入基层去解剖麻雀，到这些统计数字的最初的出处去看看这些数字到底是怎样产生的及怎样汇总上报的，可能是一个相对可行而且可操作的思路。

从这个研究假设出发，中国社会科学院社会政策研究中心受国务院扶贫办和课题组的委托，组织人员于2006年8月赴安徽省颍上县作实地调查。

安徽省颍上县，地处淮河与颍河交汇处、黄淮平原最南端。

全县人口158万；土地面积1859平方公里，耕地面积10.7万公顷；辖30个乡镇，727个村（居）民委员会。

颖上境内地势起伏，南低北高，岗湖洼地多，易涝易旱。

2003年，由于淮河两次炸坝行洪，该县遭遇历史罕见的特大洪涝灾害。

早在1985年，颍上县就被定为国家贫困县。

2002年，颍上县再次被国务院确定为扶贫开发工作重点县，共确定216个贫困村，其中重点贫困村130个。

调查期间，调研组分别与颍上县扶贫办、民政局、残联、农调队四个部门的负责人及工作人员座谈，四部门都竭尽所能地向课题组提供了他们掌握的相关数据资料。

调研组也设计了问卷，在部分乡镇进行了必要的问卷调查。

然后，调研组详细分析来自各方面的数据，对颖上县的农村贫困状况进行了深入分析，最终的目的是要理清一个国家贫困县各部门上报的统计数字之间的相互关系，以及当前农村贫困人口的规模和结构。

最后，试图根据以上的分析框架来探讨中央层面的各部门的统计数据到底是怎么一回事。

一．数据来源及资料采集方法

1．数据来源

本文所使用的数据主要来自四个方面，提供数据的具体政府部门及他们的采集数据的方法分述如下：

颍上县农村扶贫开发办公室（简称“县扶贫办”）2004年8月，县扶贫办策划并实施了全县农村贫困人口的建档立卡。

至是年底，数据收集工作基本完成，数据录入及初步整理、分析于2005年结束。

此次调查以县扶贫办提供的《安徽省农村贫困监测卡》为基础，具体指标包括户主信息（姓名、地址等）、家庭基本情况（人口、劳动力及文化程度、在校学生数、住房面积等）、经济状况（年纯收入及分项等）、特殊群体情况（是否为五保户、特困户等）、致贫因素和帮扶情况等。

本研究采用的是此次调查的原始录入数据，涉及全县31个乡镇，共计524723户、155407人。

数据统计分析由调研组完成，分析工具为社会科学软件包（SPSS12.0版）。

县扶贫办提供的汇总资料是委托当地某一电脑培训学校完成的，其分析工具和结果生成过程无法得知，本研究的统计结果及分析以课题组的运算结果为准。

颍上县民政局（简称“县民政局”）县民政局提供的数据是颖上县农村社会救助对象群体的的基本资料，共分两个部分：

一是全县农村五保供养对象的数据。

农村五保对象又分为两类，即“已实行五保供养对象”和“符合条件但仍未实行供养的对象”（简称“应保未保”对象）。

在调查中了解到，县民政局对全县所有农村五保供养对象建立了项目较为完备的台帐，内容包括户主姓名、性别、民族、地址、邮编、类别、享受人数（其中含女性、老年人、未成年人、残疾人人数）、登记时间、证件号码、身份证号码等。

二是全县农村特困救助对象的数据。

主要包括农村特困对象的摸底数和其中已经实际享受救助的人数。

2004年4月，根据国家民政部的要求，县民政局对全县农村年人均纯收入低于625元的家庭进行了一次全面的摸底排查，于是年10月结束。

共收集了38599户、107054人的基本信息。

由于此项工作属于摸底性质，且时间紧、任务重等因素影响，数据收集仅限于农村救助对象的户数、人数、致贫因素等少量指标，无分户详细资料。

在农村特困救助对象资料中，在调查当时已享受特困救助的13908户、30644人的基本资料较为详细。

不过，除汇总表外，大量信息散布于各级各类的申请表、审批表中，没有录入计算机。

受到调查时间的限制，虽曾有过将相关数据资料重新进行计算机处理的动议，但因档案数以十万计，调研组感到力不从心而放弃。

为与颍上县实施第二次残疾人抽样调查的资料进行对照，调研组根据需要制作了一份《颍上县农村特困救助对象基本信息表》，请县民政局帮助下发至第二次残疾人抽样调查的样本单位，请村委会协助填写。

考虑到全县农村特困救助对象摸底人数超过10万人，研究人员决定把调查项目限于家庭成员姓名、与其他家庭成员的关系、性别、年龄、文化程度、家庭在校学生数、有无严重疾病、是否残疾、有无劳动能力、就业状况、2005年家庭人均收入和是否享受特困救助等。

最后采集的有效样本为759户、1682人，占2004年摸底户数人数的2.0%和1.6%。

其中享受农村特困救助待遇的433人，占样本总数的25.7%。

颍上县农村调查队（简称“县农调队”）鉴于县农调队本身并没有作统计分析的任务和农村调查数据资料属于保密范围等因素，县农调队负责人只是简要介绍了该县农村贫困人口的监测方法和几个主要汇总数据，如2004、2005年的农村贫困人口数，2005年的脱贫人数等。

颍上县残疾人联合会（简称“县残联”）2005年，中残联在全国开展了第二次残疾人抽样调查，颍上县的4个乡镇（润河镇、十八里铺镇、红星镇和关屯乡）中的8个行政村（邢元村、刘岗村、十八里村、张庄村、宁大村、丁楼村、关屯村和孔洋村）被抽中成为此次调查的样本单位。

根据全国统一部署，此次抽样调查的现场调查已于2005年5月底结束。

由于此次调查的基本分析单位是在省一级，县里的调查数据并无典型意义。

所以调查完毕后问卷都送到省里进行汇总处理。

目前县残联所存资料仅是一份简单的《抽样调查快速汇总表》，具体指标有户主姓名、家庭人口，残疾人数，性别、残疾类别，家庭地址等。

据汇总表所载，全县共抽取1028户、3412人，住户调查见面人数2915人，见面率为85.4%。

其中，有残疾人的家庭为192户204人。

由于分表中有1页缺省，本研究实际可利用的仅仅是189户、201人的相关数据。

2．颖上县各部门现有资料数据的收集方法

在与各有关部门的座谈中了解到，除了农村残疾人的统计数据是用抽样调查的方法直接得出之外，县农调队、县扶贫办、县民政局提供的数据采集方法基本相同，即以农调队随机抽样的“记账式”农民家计调查所获得的贫困户数据和群众评议相结合的方法，这是在我国农村界定贫困人口时普遍采用的方法。

世界银行在发展中国家推行扶贫计划时，采用的界定方法也与之非常相似。

通过农民家计调查确定贫困率随机抽样的“记账式”农民家计调查是农调队的一项日常工作。

在全国抽取若干样本县，在县里又抽取若干样本户，抽中的农户每天都要对自家的收入和支出记账，然后交给农调队，逐级汇总起来，就成为计算农民家庭日常生活费收入和开支的基本数据。

国家农调队根据农民家计调查数据，用科学的统计方法（“马丁法”）计算出贫困线，包括食品贫困线和非食品贫困线，再以此确定“绝对贫困标准”和“低收入标准”，2006年这两项贫困标准分别为683元和944元（见表1）。

表1：

2001—2005年中国农村贫困状况

年份

绝对贫困

低收入

标准

（元）

人口规模

（万人）

比重

（%）

标准

（元）

人口

（万人）

比重

（%）

2000年

625

3209

3.5

865

6213

6.7

2001年

630

2927

3.2

872

6102

6.6

2002年

627

2820

3.0

869

5825

6.2

2003年

637

2900

3.1

882

5617

6.0

2004年

668

2610

2.8

924

4977

5.3

2005年

683

2365

944

4067

资料来源：

2000—2004年数据据《2004年中国农村贫困状况监测公报》，国家统计局。

2005年数据据《国务院扶贫办称全国农村有2365万人未解决温饱》，《新京报》2006年3月29日。

在全国的贫困标准确定之后，各省（直辖市、自治区）再根据省情（市情、区情）确定本省（直辖市、自治区）的贫困标准和贫困率。

一般来说，像安徽这样的贫困县和贫困人口较多的省份，会适当调低贫困标准。

然后，省扶贫办会同统计局等相关部门再确定省内各县（市）的贫困比率。

县里再根据省里的贫困标准和贫困率决定各乡镇、各村的贫困比率。

最后，由扶贫办和乡镇政府以及村委会共同将扶贫任务落实到户。

通过群众民主评议具体落实到户所谓“群众民主评议”，拿农民的话说，叫“倒推法”或“拔大个”，大致包含两层意思：

一是村民根据自己对贫困的理解，包括看农户的家庭收入和支出，从熟悉的邻里乡亲中，将最困难的家庭依次排序。

然后，村里的“评议会”听取群众意见后，根据以贫困率计算出来的本村贫困家庭的户数和人数，从低往上选出本村的贫困户。

边缘部分可上可下的再作适当调整，个别户可拿到乡镇进行平衡。

确定初步名单后，要在村里张榜公布，确信村民没有意见后，再向上报。

二是想申请扶贫或救助待遇的村民，也会将自己与村里最困难的家庭比条件（一般是综合条件）。

如果自认为家庭条件更差，就可理直气壮地提出申请。

若感觉比不了，一般就会主动放弃。

在实际工作中，完全采用家庭收入核实农户收入来确定农村贫困对象的并不多见。

颖上县农调队的贫困监测、扶贫办的建档立卡、民政局的调查摸底，均采用了上述以群众评议为主来落实贫困户的办法。

实际上，这种办法在农村更容易被农民所接受，也更少出纰漏。

就合理性和实用性而言，群众民主评议的方法自有其优势：

一是农村家庭收入的核算极为复杂，要准确评定实属不易；二是农村中的贫困家庭多是多种因素综合作用所致，单凭家庭收入作出决定，未必合理；三是群众民主评议的方法简便易行，通常也更为准确和有效。

说到底，群众评议方法的核心标准就是一条：

“给你报上了，村里不能有意见”，因为几乎所有的村民都在民主评议的过程中会自我作比较，相熟相知的邻里乡亲也在观望衡量；四是仔细分析群众民主评议的方法，其内涵中有诸多科学元素，如注重贫困定义的完整性和村民的民主参与，充分利用农村社区的“熟人社会”和村民们本身的“地方性知识”，等等。

二．颖上县农村贫困人口的规模

㈠．颖上县农村贫困人口的规模

在调查中，县扶贫办、县民政局和县农调队都给我们提供了他们掌握的数据资料。

根据这些资料数据，我们作出了如下的分析：

1．颍上县扶贫办提供的有关农村贫困人口的规模的数据

县扶贫办提供了他们通过建档立卡而搜集、整理的贫困人口数据，其中关于农村贫困人口规模的数据是155407人，颖上县的农业人口总数是141.3万人，据此计算得出的贫困发生率是11.0%。

按照国家统计局和国务院扶贫办的统计口径，贫困人口可分为“绝对贫困人口”和“低收入人口”。

在调查当时，颖上县设定的具体标准是：

农民家庭年人均收入低于625元的为绝对贫困人口，农民家庭年人均收入在625元至882元之间的为低收入人口。

据此，对县扶贫办提供的数据作统计分析处理，调查当时颖上县的绝对贫困人口为79378人，低收入人口为76029人。

县扶贫办提供的数据中，还有两个与民政部门的农村社会救助工作相关的数据，即五保供养对象人数和特困救助对象人数，前者为10387人，后者为41418人。

2．颍上县民政局提供的有关农村社会救助对象的规模的数据

县民政局提供了他们通过逐乡逐村逐户排查摸底得到的农村社会救助对象的数据。

按照国家民政部的统计口径，农村社会救助对象分为“五保供养对象”和“特困救助对象”。

在调查当时，县民政局提供的调查摸底数据是五保供养对象17310人，特困救助对象107054人。

将上述数据加总，则得到农村社会救助对象的总数为124364人。

如果据此去计算农村贫困率，则为8.8%。

在民政部门的这两类救助对象中，又要分已经得到救助或供养的和没有得到救助或供养的两类人。

具体的数据是：

已经落实五保供养待遇的五保对象为14632人，占五保对象总数的84.5%；“应保未保”的为2678人，占15.5%。

已经落实特困救助的特困对象为39644人，占37.0%；“应救助未救助”的为76410人，占71.4%。

将已经得到五保和救助的对象加总，已经落实相应待遇的占农村社会救助对象总数的43.6%。

3．颍上县农调队提供的有关农村贫困人口的规模的数据

在县农调队提供的数据中，农村贫困人口总数为162800人。

据此计算得出的农村贫困发生率是11.5%。

县农调队提供的数据也将农村贫困人口分为绝对贫困人口和低收入人口，分别为70900人和91900人。

表2：

颍上县农村贫困人口的基本数据

农村贫困

人口

其中

绝对贫困

人口

低收入

人口

特困救助

人数

五保供养

人数

县农调队的数据

162800

70900

91900

县扶贫办的数据

155407

79378

76029

41418

10387

县民政局的数据

107054

17310

㈡．对颖上县农村贫困人口规模和结构相关数据的比较分析

1．关于颖上县农村贫困人口总数和贫困率的讨论

关于颖上县农村贫困人口总数的讨论，可用的资料仅有农调队和扶贫办提供的数据。

2004年，县农调队和县扶贫办统计的农村贫困人口为162800人和155407人。

如果分为绝对贫困人口和低收入人口，县农调队的数据是70900人和91900人，根据县扶贫办提供的资料计算得出的数据是79378人和76029人。

颍上县共有农业人口141.3万，据此计算的农村贫困发生率，按县农调队的数据是11.5%，按县扶贫办的数据是11.0%，按两个部门提供的数据计算得到的贫困率仅相距0.5个百分点，绝对人数相差7393人（见表2）。

是否可以这样认为，这仍处于≤±1%的合理误差区限内。

根据前文所述，县农调队提供的数据是抽样调查的统计结果，应该说，只具有理论上或统计学上的意义。

而县扶贫办提供的数据是根据县农调队提供的理论数据，再逐乡逐村逐户一一落实得到的数据，所以更接近客观事实。

遗憾的是，并不是所有的县级扶贫办都像颖上县扶贫办一样做了这么扎实的基线调查，拥有这么详细的基础数据。

2．关于颖上县农村社会救助对象人数的讨论

关于颖上县农村社会救助对象人数的讨论，可用的资料有民政局和扶贫办提供的数据。

2004年，县民政局和县扶贫办统计的农村社会救助对象分别为124364人和51805人，两者之间差异较大。

但是，如前所述，民政局的统计数字中包括了“应保（救助）未保（救助）”的对象，而县扶贫办的数字里则没有这一块。

如果不算这一块，仅计算已经落实五保供养的和已经落实特困救助的农村社会救助对象，则为14632人加上39644人，等于54606人。

这样，两个数字就比较接近了，后者比前者多出3609人。

如果还用类似计算贫困率的办法，计算出“救助率”，那么根据县民政局数据和扶贫办数据计算出来的分别为3.9%和3.7%，两者仅相差0.2个百分点，应该也在≤±1%的合理误差区限内。

但是，还有一个问题，就是往下细分，两家所提供的五保供养对象数和特困救助对象数又差异极大。

五保供养对象数，民政局提供的为14632人，而扶贫办的数字是10387人；特困救助对象数，民政局据提供的为41418人，而扶贫办的数字是30644人。

但是，我们在分析扶贫办的统计资料时发现，有5032人既认同自己是五保供养对象数，又认同自己是特困救助对象。

在登记表格中，他们把两项都填了，而在输入电脑时，并没有被甄别出来。

可能的解释是，这5032人按实际情况应该是五保对象，但是没能落实五保待遇（每年400元），最后，民政局作为弥补，给了他们特困救助的待遇（每年130元），但在性质上仍认为他们是“五保对象”。

如果将民政局的特困救助对象41418人减去5032人，计算结果是36386人；将五保供养对象加上5032人，计算结果是15419人，再与扶贫办的数字相比较，就比较接近了。

另外，农村社会救助对象数是动态的。

如前所述，2003年颖上县是大灾之年，民政局的调查摸底是2004年上半年做的，统计数字仍会受到上一年灾情的影响；而扶贫办的建档立卡是2004年下半年做的，这时农村的情况已经恢复常态，所以，民政局的农村社会救助对象数比扶贫办统计的数字更大，是可以理解的。

3．农村贫困人口与农村社会救助对象的关系

国务院扶贫办界定的农村贫困人口与民政部界定的农村社会救助对象之间是什么关系，这是一个十分复杂的问题。

从颖上县的情况看，年人均收入低于822元的农村贫困人口是个最大的概念，它基本上可以把农村社会救助对象涵盖在内。

对县扶贫办提供的数据作统计分析，收入超过822元的农村贫困人口虽然也有，但是极少，在54723户、155407的农村贫困人口中，仅有423户、990人的家庭人均收入超过了882元，分别占人数和户数的0.8%和0.6%。

所以，在讨论中可以将他们忽略不计。

从五保供养对象看，人均年收入在625元以下的是6036户，7834人，占五保户总户数的80.9%，总人数的75.4%；在625—882元之间的是1386户，占18.6%，2497人，占24.0%。

从特困救助对象看，人均年收入在625元以下的是11797户，27783人，占特困户总数的71.5%，总人数的67.1%；在625—882元之间的是4594户，占27.8%，13416人，占32.4%。

总的来看，不管是农村五保户也好，特困户也好，属于绝对贫困人口的要占七成以上乃至八成，属于低收入人口的则在二、三成上下。

究其原因，主要是地方财政财力有限所致，尤其是像颖上县这样的国家级贫困县。

虽然新出台的《农村五保条供养工作例》规定：

“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”，但是中央财政的转移支付款项中，包括了五保供养经费，但没有列为专款，所以，到基层落实起来实际上就有困难。

2005年颖上县农民人均纯收入为1958元，而目前的五保标准却是每人每年400元，月均33.33元，现行五保标准只相当于农民人均年收入的1／5。

特困救助更是因为要全部由地方财政负担，标准更低，每人每年130元，月均10.83元，现行标准只相当于农民人均年收入的1／15。

所以，即使是将绝对贫困标准确定在2000年的水平（年人均625元），仍有七成到八成的五保对象和特困对象事实上还不能脱贫。

小结

颖上县3个相关政府部门提供的数字并不统一。

从数据的可信度来看，农村贫困人口及绝对贫困人口和低收入人口的数字，比较可靠的是县扶贫办的数字，因为这是逐村逐户调查汇总得来的。

县农调队的数字与县扶贫办的数字较为接近，也很有参考意义。

至于农村社会救助对象的数字，则要以民政部门的统计数字为准。

其中，已经享受待遇的数字更为精准，因为这是用于发放社会救助金的工作上的统计数字。

将县扶贫办提供的建档立卡的数据和县民政局提供的实际工作的数据，放在一起作统计分析，可以看到农村贫困人口与农村社会救助对象的关系，前者基本上囊括了后者。

进一步细分，则可以看到社会救助对象中的五保户和特困户在绝对贫困人口中都要占到七成以上。

三．颖上县农村贫困人口的结构

㈠．农村贫困家庭中劳动力的状况

在收入低于625元的绝对贫困家庭中，家中没有在劳动年龄阶段的成员的家庭要占41.2%，有在劳动年龄阶段的成员但丧失劳动能力的家庭要占18.9%。

两者相加为60.1%

在收入在625—822元的低收入家庭中，家中没有在劳动年龄阶段的成员的家庭要占22.2%，有在劳动年龄阶段的成员但丧失劳动能力的家庭要占17.7%。

两者相加为39.9%。

在目前享受特困救助的家庭中，家中没有在劳动年龄阶段的成员的家庭要占38.4%，有在劳动年龄阶段的成员但丧失劳动能力的家庭要占23.3%。

两者相加为61.7%。

另外，绝对贫困家庭和目前享受特困救助的家庭户均拥有劳动力都不到0.9人，缺乏乃至根本没有劳动力使他们陷入贫困。

而低收入家庭户均拥有的劳动力就比前二者高出约50%，达到1.3人，因此他们的收入就要相对高一些。

总之，家中拥有劳动力的情况与农民家庭收入是成正比的，与贫困程度则成反比。

㈡.农村贫困家庭中残疾人的状况

贫困人口中到底有多少残疾人，这是本次调查预定的目标之一。

正因为颖上县是2005年全国第二次残疾人抽样调查的样本单位，才被选为本次做个案研究的点。

但是，实际情况却很不如意。

到调查当时，县残联能够对外公开的农村残联人的基本数据，仍是根据1987年全国第一次残疾人抽样调查的结果（5%左右）推算的。

据县残联负责人介绍，颖上县农村的残疾人大体在5万人左右，其中属于农村特困救助对象的有2.1万人，目前已经落实特困救助待遇的约9000余人。

2005年的全国第二次残疾人抽样调查，颍上县仅有4个乡镇、8个行政村被抽中成为样本单位。

根据残联提供的《抽样调查快速汇总表》，全县共抽取1028户、3412人，有残疾人的家庭为192户、残疾人为204人。

残疾人数占样本总量的5.98%。

从性别看，农村残疾人以女性为多，要占被调查残疾人人数的55.2%，男性则比女性差不多要少10个百分点，为44.8%。

从残疾类别看，视力残疾占被调查残疾人人数的31.3%、肢体残疾占26.9%、听力残疾占14.4%、多重残疾占13.9%、精神残疾占6.5%、智力残疾占6.0%、言语残疾占1.0%。

（见表3）。

表3：

颍上县农村残疾人的残疾类型

残疾类别

人数

%

残疾类别

人数

%

视力残疾

63

31.3

精神残疾

13

6.5

肢体残疾

54

26.9

智力残疾

12

6.0

听力残疾

29

14.4

言语残疾

2

1.0

多重残疾

28

13.9

为了将此次残疾人调查的数据充分利用起来，我们设计了调查表，委托县民政局帮助我们收集残疾人调查时所抽中的（4个乡镇的）8个村中所有社会救助对象的情况，最终将表格中列出的社会救助对象与残疾人调查资料中列出的残疾人相对照，找出那些两方面都在册的，这就是贫困残疾人。

对得到的数据再进行分析后，得到以下的统计结果：

在民政局调查摸底的社会救助对象中，有25.7%的人得到了社会救助。

这个比例小于全县统计数（43.6%）。

在民政局调查摸底的社会救助对象中，残疾人（自报加认定）占18.5%，其中实际得到救助的占摸底所得的社会救助对象总数的4.2%。

在残疾人调查落实的残疾人（比例为6.0%）中，实际得到社会救助的要占23.3%。

表6：

颍上县农村残疾人实际救助情况比照

摸底调查

社救对象人数①

实际得到

社会救助

人数②

摸底调查

贫困残疾人数③

实际得到

社会救助

人数④

残调落实

残疾人数

⑤

实际得到

社会救助

人数⑥

润河镇

邢元村

150

64

40

11

26

3

刘岗村

140

37

56

23

25

10

十八里铺镇

铺南村

304

44

44

6

19

11

张庄

289

55

53

10

20