行政法行政法十大典型案例乔占祥诉铁道部案.docx

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行政法行政法十大典型案例乔占祥诉铁道部案

行政法】行政法十大典型案例（六）——乔占祥诉铁道部案

作者 :

  未法

【案情简介】

国家计委（现国家发展与改革委员会）依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〖２０００〗２５３号），于２０００年１１月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〖２０００〗１９６０号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。

并在２０００年１２月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〖２０００〗９３１号）。

铁道部依据国家计委的上述《批复》，发出《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，通知规定：

节前（１月１３日至２２日）自广州（集团）公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后（１月２６日至２月１７日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮２０％，其他列车上浮３０％。

除夕、正月初一、初二不上浮。

儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。

　　河北省石家庄市居民乔占祥 [1]购买了２００１年１月１７日２０６９次从石家庄到磁县的车票，２００１年１月２２日２０６９次从石家庄到邯郸的车票。

第一张车票比涨价前多支出了５元票价，第二张车票比涨价前多支出了４元票价。

据此，乔占祥认为铁道部关于２００１年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于２００１年１月１８日根据行政复议法的规定，就不服铁道部的《通知》向铁道部申请行政复议， [2]尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决；乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。

【复议诉讼过程】 [3]

一、复议及复议申请情况 [4]

（一）复议当事人

　　１、复议申请人：

乔占祥，系河北三和时代律师事务所律师。

　　２、被申请人：

中华人民共和国铁道部；

　　３、第三人：

北京铁路局、广州铁路局、上海铁路局。

（二）复议请求

　　１、撤销被申请人于２００１年１月４日公布的２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；

　　２、审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

 [5]

　　（三）主要理由 [6]

　　１、火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没有权力上浮票价；

　　２、依照《价格法》第１８条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。

 [7]依据《价格法》第２０条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。

未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的； [8] [9]

　　３、依据《价格法》第２３条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

而被申请人没有依法举行听证会。

　　二、复议决定情况 [10]

（一）事实与理由

　　１、申请人没有提供在２００１年春运期间乘坐上海铁路局、广州铁路（集团）公司票价上浮列车的证据；

　　２、国家计委已报请国务院同意，才下发了批复；

　　３、铁道部按《价格法》第２２条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。

 [11]

（二）复议决定内容

　　维持铁道部关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。

三、诉讼情况 [12]

（一）诉讼当事人

　　１、原告：

乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。

　　２、被告：

中华人民共和国铁道部。

　　３、第三人：

北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司。

（二）诉讼请求

１、判决撤销被告作出的铁复议〖２０００〗１号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第２６条规定的审查及转送的法定职责；

　　２、判决撤销被告作出的《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

　　（三）原告理由

　　１、被告向第三人等有关铁路局发出的通知侵犯了我及广大旅客的合法权益；

　　２、被告的通知缺乏法律依据，不仅内容失当，而且程序违法：

第一，依据铁路法第２５条、价格法第２０条的规定，制定火车票价应当经国务院批准，但被告决定于２００１年春运期间部分旅客列车票价上浮未经国务院批准，只是有国家计委的批复；第二，依据价格法第２３条的规定，国家计委应当召开火车票价上浮的价格听证会，但被告未提供此次票价上浮举行听证会的有关文件、资料及事实根据。

　　３、在申请复议时，一并提出了国家计委批复的不合法性，请求予以审查，但复议决定书却未予审查，属于不履行法定职责。

　　（四）被告答辩意见

　　１、请求裁定驳回对《通知》的起诉。

理由为《通知》是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的抽象行政行为，故依法不能提起行政诉讼。

　　２、请求裁定驳回对《复议决定》的起诉。

理由为《复议决定》是维持《通知》的行为，依据《行政诉讼法》有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为诉讼。

　　（３）请求依法支持《通知》行为。

理由为计委的《批复》是经过国务院审判的，其批复内容未超越权限，不符合转送条件。

被告依据该批复作出的《通知》是合法的，未侵害原告的权益，且该通知与原告也没有法律上的利害关系。

　　（五）第三人陈述意见

　　北京铁路局以被诉行为没有强制力、是抽象行政行为，且乔占祥不具有原告资格、没有诉权等为由，请求判决驳回原告诉讼请求。

　　上海铁路局以《通知》合法合理为由请求判决维持；第三人按照《通知》实施涨价的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。

　　广州铁路（集团）公司以《通知》合法为由请求判决维持；第三人的铁路运输经营行为合法，应予保护。

【诉讼争点】

　　本案中主要争论的法律问题是：

　　一、铁道部涨价通知的性质。

即铁道部的涨价通知是具体行政行为还是抽象行政行为如果属于抽象行政行为的范畴，则它并不属于行政复议和行政诉讼的范围，如果属于具体行政行为，则属于行政复议和行政诉讼的范围。

这是本案的根本性争议。

　　二、申请人资格和原告资格。

即铁道部的涨价通知并不是针对某个个人作出的，在本案中并不是针对乔占祥作出的，其是否具有行政复议中的申请人资格和行政诉讼中的原告资格

【思考讨论题】

　　本案涉及的法律问题除上述诉讼中的争点外，主要还有以下几个：

一、行政复议和行政诉讼的对象。

即本案涉及为什么涨价、怎么涨价和涨价的法律程序三个问题，这三个问题是否都是行政复议机关和人民法院审查的对象

　　二、作为具体行政行为依据的抽象行政行为的转送问题。

即行政复议机关在行政复议过程中，如果认为作为具体行政行为依据的抽象行政行为是合法的，能否不进行转送

　　三、法院判决的类型。

即在本案中，法院应当作出何种类型的判决，是维持具体行政行为，还是驳回原告诉讼请求，抑或是其他类型的判决

【法理分析】

　　一、本案发生的社会背景

　　“乔占祥诉铁道部２００１年春运涨价案”正逢２００１年春运期间， [13]并由于涉及面非常广泛，曾在社会上引起了极其广泛的影响，甚至轰动。

新闻媒体以职业的敏感对此事给予了极大的关注，进行了充分的报道。

目前在国内有着广泛社会影响和引导作用的《南方周末》、《北京青年报》、中央电视台、中央人民广播电台等媒体都作了充分、详细的跟踪报道。

乘坐火车的旅客在火车上也极其兴奋地谈论着这一与自己切身利益有着密切关系的案件，并预测着这一案件的发展。

　　这一案件之所以能够引起如此广泛的社会影响，受到社会各界的广泛关注，特别是学界的研究对象和研究内容，作为“铁老大”的老大的铁道部能够如此慎重地处理此事，我认为，其社会背景主要是；

　　第一，这一案件的涉及面极其广泛。

在具有农耕文明传统、浓厚儒教文化背景、特别讲究人情世故、注重亲情的中国及中国人的心目中，“每逢佳节倍思亲”是挥之不去的情结。

而在诸多佳节中，“春节”又是佳节中的“佳节”，是与父母、亲人、朋友、同学等等与一切和自己有感情的人相逢的最佳时节。

在春节期间，任何一个中国人如果与父母及其他亲人身处异地，一定会尽最大可能、克服一切困难，长途奔袭，日夜兼程，与父母、亲人、朋友团聚哪怕是短短数日，也心甘情愿。

因此，在春节期间，中国实际上是在进行着一次人口大转移，在东西南北中工作的人无不奔赴其他四面八方。

而在这种人口大转移过程中，虽然交通工具形式多样，包括飞机、汽车、轮船、火车，等等，但是，由于中国地域辽阔，虽然中国火车的速度比其他国家要慢的多，但因为火车更适宜于长途运输，因此，绝大多数人出行选择的仍然是乘坐火车。

据统计，２００１年春运期间，乘坐火车的旅客达到数千万人；一节车厢定员为１０８人，而有的车厢乘坐旅客居然达到４４７人。

可见，火车票涨价涉及到数千万的利益，并通过这数千万人又影响到他们的亲人、朋友的认识和情感。

　　第二，喜气洋洋的心情受到一定影响。

春节是所有中国人的节日，是全民最喜气洋洋、最放松、最兴奋的日子，象“过年”一样或者象“过大年”一样是中国人形容喜悦心情的最好、最恰当的表述。

而恰是在人们最高兴、心情最好的时候，却传来火车票涨价的“坏消息”。

两者反差巨大，无异于在人们极端兴奋的心情上浇了一盆凉水。

同时，人们感觉铁路部门似乎又是在利用大家回家省亲的机会大捞一把。

　　第三，对垄断行业的服务普遍存在的极端不满心理。

在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，或者因历史原因，或者因资源，或者因必要，还存在着一些垄断行业、垄断企业。

这些垄断行业、垄断企业，利用自己居于垄断地位的优势，或者不断提高价格，或者以种种理由和借口收取极不合理的费用，而在服务质量上却不见提高，服务态度上丝毫不见改善，反而态度无礼、粗暴，时时、处处表现出强势，到了令国人极其反感程度。

电信行业屡屡被诉，而消费者在强大的电信行业面前却基本上处于无能为力的地步。

如今，铁路行业也利用人们回家省亲的机会，提高价格，同时，多年的改革开放并没有让“铁老大”放下架子，提高服务质量，寻找出路走出困境，而只是通过在节假日涨价的手段来解除自己面临的困境。

　　第四，铁路行业不思进取，而连续涨价。

 [14]自１９９３年开始经国务院批准，节前出广东省、节后进广东省的旅客，以及春运期间在广东省内旅行的旅客，每票上浮３０元开始，１９９４年、１９９５年连续涨价，并且扩大涨价范围。

 [15]只是因为１９９５年涨价幅度和范围过大，造成铁路客流大幅下降，而在１９９６年、１９９７年、１９９８年三年的春运期间，没有再涨价。

而在１９９９年、２０００年和２００１年又连续三年涨价。

 [16]面对春运期间旅客人数大幅度上涨，本来是铁路系统求之不得的“发财”机会，但却没有采取积极应对措施，只会一味地涨价。

 [17]

　　第五，铁路票价上涨的受害者主要是农民工。

城市开放以后，大批的农民到城市谋生，对中国社会的稳定和发展作出了积极的贡献：

（１）为城市的建设和发展作出了巨大的贡献；（２）农民工得到一定数量的金钱，为农村的建设和发展，改善和提高农民的物质生活，有着积极的意义；（３）农民工大部分属于青年人，这些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，对他们的精神文明和人的素质整体的提高也有着积极意义；（４）新中国建立以后，由于实行“剪刀差”的政策，中国社会实际上形成了城乡二元结构的格局，我国的城乡差别巨大，并呈现越来越大的趋势，城乡矛盾突出，而农民工进城务工，一定程度上缩小了城乡差别，稳定了我国的社会秩序。

但另一方面，农民工毕竟属于弱势群体，他们的合法利益的保护成为一个比较突出的社会问题。

在工作中和日常生活里，这些人已经处处受到城里人的不公平对待，而在经历了千辛万苦，挣到一点有限的金钱之后，在回家的路上又要被铁路行业“宰”上一刀，莫不唤起人们的万分同情。

 [18]

　　我认为，这一案件能够引起社会各界反思之处甚多。

政治家、社会学家、经济学家，等等，都可以从各自的角度去研究、思考许多问题。

作为法律研究者，也可以通过这一案件研究相关的法律问题。

许多学者也对这一案件在电视台、广播电台、报纸上发表了自己的见解和看法，据了解，铁道部为处理此案曾召开了若干次讨论会，探讨其中的有关法律问题。

但是，学者对这一案件中的许多问题，目前还没有比较统一的看法。

因此，探讨这一案件中所蕴涵的法律问题，我认为，既有理论上的意义，也有着实践意义。

二、铁道部《通知》的性质

　　本案争议的焦点是，铁道部《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为这一争议也是其他争议的基础。

这一争议的意义在于：

如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该行政复议和行政诉讼即具有存在的前提；反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提。

（一）对铁道部《通知》性质的不同见解

　　关于铁道部《通知》的性质，即是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，存在着不同的见解，主要有：

　　第一，认为铁道部的《通知》是抽象行政行为。

大多数行政法学者及铁道部持这种观点。

其主要理由是：

（１）按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。

 [19]而铁道部的《通知》，并不针对特定的对象，具有普遍约束力，能够反复适用，因而属于抽象行政行为。

因此，申请人乔占祥提出的请求不符合《行政复议法》第６条的规定。

 [20]（２）最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第２４条规定：

“行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

”如果原告乔占祥就铁道部春运客票涨价行为向法院提起行政诉讼，法院需要通知几千万乘坐涨价列车的旅客参加诉讼，不合情理和法理。

（３）铁道部的《通知》并不是针对某一个特定的旅客作出的，而是针对所有的乘坐列车的不特定的旅客作出的，对不同的乘坐涨价列车的旅客都予以适用。

 [21]

第二，认为铁道部的《通知》是具体行政行为。

少部分学者持这一观点。

主要理由是：

（１）铁道部的《通知》直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果；（２）铁道部的《通知》只适用于２００１年春节前后特定时期；（３）铁道部的《通知》通过铁路局就得到了实施，没有中间环节；（４）铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。

 [22]

（二）关于具体行政行为和抽象行政行为的区分

全国人大常委会于１９９９年４月２９日通过的《行政复议法》第１条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法；第２条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

行政诉讼法第２条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼；第５条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

可见，只有具体行政行为才是行政复议和行政诉讼的对象，抽象行政行为并不是行政复议和行政诉讼的对象。

因此，就一个行政机关的行政行为而言，其是否是具体行政行为，是决定其是否属于行政复议机关和法院受理范围的决定性因素。

 [23]

关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，在学理上相对比较容易说清楚。

通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。

具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。

 [24]

　　最高法院１９９１年对行政诉讼法的司法解释（即１１５条）中的第１条曾经对具体行政行为作了如下定义：

“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。

这一定义可以分解如下：

　　（１）进行具体行政行为的主体。

按照最高法院这一司法解释的规定，主体有五个：

即行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权组织、行政机关委托的组织、行政机关委托的个人。

　　行政机关能够以自己的名义实施具体行政行为，因此行政机关是作出具体行政行为的主体。

　　行政机关工作人员不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此，行政机关工作人员不是作出具体行政行为的主体。

同时，在《国家公务员暂行条例》实施以后，继续称“行政机关工作人员”也是不恰当的。

　　《行政诉讼法》第２条的规定也存在这一问题。

第２条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提其诉讼。

”其中也认为行政机关工作人员作出的具体行政行为具有可诉性。

这是不确切的。

　　法律法规授权组织能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其是作出具体行政行为的主体。

　　行政机关委托的组织不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其不是作出具体行政行为的主体。

　　行政机关委托的个人也不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其也不是作出具体行政行为的主体。

同时，行政机关能否将行政管理职权委托给个人是一个值得探讨的问题。

根据行政处罚法的规定，行政机关是不能够将行政处罚权委托给个人的，在行政处罚以外的其他领域中，行政机关是否能够将自己的行政职权委托给个人呢法律中没有明确规定，我认为，从行政机关的严肃性和权威性看，行政机关是不能够将自己的行政管理职权委托给个人的。

因此，无论从什么方面说，行政机关委托的个人都不是实施具体行政行为的主体。

　　（２）具体行政行为的内容：

行使行政职权。

这一表述方法将超越职权、无权限的情况排除在外，而恰巧它们是司法审查的重要内容。

 [25]我认为，比较准确的表述方法应当是，“行政机关在行政管理过程中实施的行为。

”

　　（３）具体行政行为的对象：

包括了两个两个特定性：

即具体行政行为的“具体”表现为：

针对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事项。

　　（４）具体行政行为是单方行为。

在行政行为的分类中，单方行为与双方行为、多方行为是根据一类标准进行的分类，而具体行政行为与抽象行政行为是根据一类标准进行的分类。

因此，能否认为具体行政行为仅限于单方行为双方行为或者多方行为就不是具体行政行为

　　所谓单方行为，即行政机关单方意思表示体现的行为，双方行为是行政机关与对方共同意思表示体现的行为，而多方行为是多方主体意思表示体现的行为。

如前所述，具体行政行为的“具体”是指针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织，那么，双方行为和多方行为能否是针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织我认为完全是可能的。

　　最高法院新司法解释（即９８条）没有对具体行政行为下明确的定义，回避了这一敏感的问题。

其第２条第１款规定：

“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

”

　　关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。

最高法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。

可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。

 [26]

　　关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：

 [27]

　　第一，调整范围不同。

抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。

　　第二，能否反复适用不同。

抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。

　　第三，影响相对人权利义务的方式不同。

具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。

　　第四，行为程序不同。

抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。

抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。

　　如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则是比较困难的。

本案即属于这种情况。

　　我认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：

　　第一，对象的特定性与不特定性问题。

 [28]具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。

它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。

如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为，而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为就是抽象行政行为。

可见，针对一个法律关系作出的行为即是具体行政行为，针对一类法律关系作出的行为即是抽象行政行为。

　　第二，相对人的范围问题。

相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。

在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：

一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。

就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。

　　第二个范围的相对人与行政机关的行政行为之间形式上表现为一种间接的关系，而实际上表现一种直接的法律上的利害关系。

但是，有的学者比较多地考虑到，第二个范围的相对人与行政行为之间的间接性，往往认为行政行为并非直接针对这一部分相对人作出的。

根据行政复议法和行政诉讼法所规定的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格，并不是考虑行政行为与相对人的直接性，而是考虑利益上的直接性，即是否具有直接的法律上的利害关系。

　　第三，反复适用性问题。

规范性是反复适用的前提，而是否具有“反复适用性”是区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标志。

因为抽象行政行为是为调整一类社会关系而制定的规则，符合这类社会关系的行为均依据该规则进行处理，因此，具有“反复适用性”的特征；而具体行政行为是针对某一个社会关系作出的处理，只适用于这一个社会关系，因此，不具有“反复适用性”的特征。

　　（三）铁道部的《通知》属于具体行政行为

　　我认为，铁道部的《通知》属于具体行政行为，也就属于行政复议的对象和行政诉讼的对象。

　　第一，铁路运输企业的性质及铁路运输价格的确定。

铁路运输企业的性质是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构，也不是铁路运输管理机关。

因此，其与铁路主管部门（铁道部）之间的关系是一种被管理者与管理者之间的关系，而不是行政机关内部之间的关系。