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信息不对称分成契约与超限额采伐
信息不对称、分成契约与超限额采伐
-中国国有森林资源变化的理论分析和实证考察
徐晋涛
(中国科学院地理科学与资源研究所,农业政策研究中心)
陶然
(中国科学院地理科学与资源研究所,农业政策研究中心,英国牛津大学中国研究中心)
危结根
(中国科学院地理科学与资源研究所,农业政策研究中心,瑞典哥德堡大学经济系)
摘要
本文回顾了改革开放以来国有林业企业管理体制的演变,通过多任务委托代理模型探讨了这一演变过程中利润分成和采伐限额等政府政策和管制对国有林业企业经营者激励的影响,特别是信息不对称条件下其对木材采伐的影响,从而解释了国有林业企业普遍存在的超限额采伐的经济原因。
通过全国28个省5次全国森林资源普查的面板数据,通过使用国有林业企业的平均面积作为政府与国有林业企业委托-代理关系中信息不对称的代理变量,从实证上验证了信息不对称将会导致超限额采伐和国有林资源增长率下降的假说。
关键词:
信息不对称分成契约采伐限额国有森林资源管理
JEL:
D82,L21,Q21,Q38
EnglishAbstract
Thepaperreviewsthehistoricalevolutionofstateforestmanagementsystem.Underamulti-taskprinciple-agentmodel,weanalyzetheimpactsofprofitsharingandloggingquotaonthebehaviorofstateforestenterprisemanagers,especiallytheimpactsofinformationasymmetryonloggingandtimbergrowthinstateforestenterprises.Usingdatafrom28provincesand5distinctforestinventories,weexaminewhatfactorshaveleadtodeclinesinforestgrowth,orequivalently,haveincreasedthelikelihoodofunsustainableharvestingonChina’sstateownedforestssincethe1970reforms,whichgaveincreasedautonomytolocalforestmanagers.Thekeypremiseweassume,andthenfindtohold,inourempiricalmodelisthatthelargertheinformationasymmetrybetweenthestateandtheforestenterprises,thegreateristhereductioninforestvolumegrowthandthusthelesssustainablyareforestsmanaged.Theareaofstateforestsprovestobeaveryimportantpredictorinunsustainableharvesting,andourresultssupportthelarge,butuntested,bodyofliteraturecitinganecdotalevidenceregardingmanagerbehaviorinlargestateforestholdings.
Keywords:
informationasymmetry,ShareContract,illegallogging,StateForestFarms
一导论
1998年以来实施的天然林保护工程将国有林区天然林的退化问题向全社会暴露无遗,也提供了一个重新审视国有林管理体制、探索建立可持续发展体制的机会。
国有林占我国总森林面积的42%,占总木材蓄积量的68%,并几乎涵盖了全国所有的天然林资源。
由于这些森林主要位于大江、大河上游和山区,它们除了可以提供大量林产品外,也具有巨大的生态功能。
对国有林管理体制进行充分的研究、对国有森林资源的退化进行科学的解释,将为寻求有效管理国有森林资源的途径提供有价值的启示,并最终为国家生态环境的总体改善做出贡献。
尽管对森林资源退化带来的危害学术界存有广泛的共识,但是对造成这一灾难性后果的经济及制度根源的研究却比较缺乏。
已有研究倾向于将国有森林资源的退化归结为人口压力增大,投资不足,管理水平低下,国有森工企业机构臃肿,人浮于事等等。
对国有森工系统可持续经营森林的动力机制缺乏问题也有一定分析。
但总的来说,目前的研究仍然停留在定性描述的水平上。
虽不乏切中时弊的批评,但少见严谨的理论逻辑,建立在数据基础上的经验研究同样十分匮乏。
政府监督国有林业企业经营所存在的困难可以被描述为经济学中的委托—代理问题。
在我们的模型中,代理人通过与委托人签订一个契约为委托人工作。
但在资源利用上,两者拥有不同的偏好和目标。
就中国国有森林管理体系来看,作为管制者的政府(委托人)无法准确观测到代理人(企业管理者)的采伐量和改善企业经营的努力程度。
而代行所有者职能的政府管理部门,一方面与企业分享利润(从而使企业管理者有激励过度采伐),另一方面却希望森林资源能够可持续经营。
一旦过度采伐的行为不容易被观测,就意味着超采可能存在。
通过设立一个多任务委托—代理模型,我们证明,委托人—代理人之间的信息不对称程度越严重,代理人进行超采而不被发现并惩罚的可能性越大,从而超采越严重。
与Holmstrom(1991)基本模型不同的是,我们的模型中并没有假设作为管制者的政府通过与作为代理人的国有林业企业经营者签订最优契约以最大化社会福利或最大化自身利益:
由于管制者的行为受到体制性约束,如果假设管制者选择最优契约以最大化社会福利这一行为模式,显然比较牵强;相反,本研究着重讨论了政府同时作为所有者和管制者并给定委托—代理合同条件下,企业行为是如何与管制者的目标发生冲突并由于信息不对称而导致扭曲。
与本文模型比较相近的是Hart等(1997)的工作,他们的模型分析了作为管制者的政府无法观测到监狱、医院等类似公共机构成本和服务质量改善努力的信息不对称问题,他们考察了当契约不完善时,对这些公共机构的不同产权配置是如何影响这些机构的成本和服务改善的努力。
与他们的模型思路相同的是,我们也分析了不同产权配置如何影响森工企业经营者的努力和木材采伐行为;但与其不同的是,我们同时考虑了政府利用奖(利润分成)惩(监督和惩罚)两种手段来激励经营者在信息不对称条件下产生的扭曲,这是本文的第一个主要创新之处。
在实证分析中,我们考察了国有林蓄积量的增长如何受到上述(由于企业和政府间信息不对称所带来的)超采活动、过去的森林资源存量,以及各种市场变量的影响。
尽管从实证上去度量信息不对称程度和超采现象存在非常大的困难,但利用来自中国28个省市、5次全国森林资源普查所获国有林的有关面板数据,我们将省级水平国有森工企业和林场的平均面积作为度量上述信息不对称程度的代理变量,较好地解决了上述问题。
虽然有关国有企业及其改革过程中委托人-代理人之间信息不对称导致负面激励的研究非常多,但已有文献往往很难从实证上去度量信息不对称的程度,我们使用一个具有很强外生性的国有林业企业平均面积指标来度量信息不对称程度,这也是本文的第二个主要创新之处。
使用国有林业企业面积作为信息不对称的代理变量可以在现有关于公有林采伐的文献中找到间接支持:
根据这些文献,管制方(政府)进行监督的困难程度,以及因此导致的非法超采概率,都将随采伐距离的增加而上升(Gray2000;Johnson2002;Poore1993,Palmer2000)。
在本文中,我们的假说是国有林业企业的面积指标构成上述委托人和代理人之间信息不对称程度的有效度量。
我们看到,在控制其它影响因素之后,国有林业企业平均面积越大的省份,其木材蓄积量增长率越慢。
森林蓄积量增长速度的这种变化趋势很好地反映了国有林业企业广泛存在的不可持续采伐状况,从而在一定程度上度量了超限额采伐的程度。
给定样本中大部分地区存在非法的超限额采伐(Rozelle等1997),本文首次分析了信息不对称问题对中国森林资源管理和采伐带来的影响,并对此做出了经济学的解释。
改革开放以来的近20年内,国有林区的资源超采问题已经日益严重,而如何管理这些庞大的国有林资源也日益成为政府面对的巨大挑战。
之所以发生这种情况,部分是由于政府林业管理部门没有能力监督国有林业企业的采伐和经营(徐晋涛等2001)。
在林业系统内,国有林业企业管理者有向上级缴纳分成利润(以及税收)的经济职责,政府部门则通过制定采伐限额并要求企业进行迹地更新、火灾防治来管制国有林业企业。
在利润上缴和采伐限额两个激励之间存在的矛盾对国有森林资源的可持续经营构成了挑战。
通过理论和实证分析,本文试图对中国国有林资源在改革开放以来变化的制度和经济根源提供一个解释。
具体安排如下:
第二部分回顾了中国国有森林资源管理制度的变化,分析了为什么市场化改革后的林业管理部门和国有林业企业的利润分享机制带来了对森林资源进行过度采伐的激励,同时提供了一个多任务委托-代理模型得到主要分析结论;第三部分我们将讨论假设和数据来源;第四部分给出了计量结果,检验了林场面积和其他因素对国有森林可持续发展影响(以及超限额采伐)的假说;最后是一个简短结论。
二制度背景和理论模型
1.制度背景
决策权向企业管理层进行转移是1980年代后国有林业管理体制中最引人注目的变化。
改革后,国有企业与政府的利润分成制逐渐确立。
自1988年起,企业承包责任制在国有林业企业中也开始得到推行。
在承包制下,政府将采伐限额分配到不同地区和国有林业企业,而后者也被要求上缴部分利润。
在大部分情况下,国有林业企业的利润分享对象恰恰是其监督机构,即相应的省级森林工业局或地方的林业管理部门。
1987年以后,中国正式实施了采伐限额制度,要求在林业生产中贯彻采伐量低于生长量的原则,以确保森林资源稳定或逐渐增加。
这就意味着,一个企业所获得采伐限额在相当程度上也取决于其造林数目(或更严格地说,是以前的造林规模)。
此外,政府对国有林业企业也有其他方面的管制和约束,如森林病虫害防治和防火等。
与此同时,企业决策权逐步向企业管理者转移,只要完成上级部门的利润上缴和采伐限额、迹地更新、防火等管制任务,企业管理者在企业投资、经营方面具有很高决策权。
1.1激励问题
不难猜测,国有林业企业经营者与政府林业管理部门的目标存在着一定的差异。
国有林业企业不仅需要对上级政府的林业管理部门负责,也需要满足自身(企业员工报酬、就业)和地方政府的要求,这是因为林业企业往往需要在资金、设施和行政提拔方面依靠地方政府。
1980年代进行的向地方和企业的分权化过程增加了地方政府和国有企业的经济激励。
国有企业领导往往被根据其所创造和上缴利润的多少进行评估,这显然对其行为造成了负向激励,使之缺乏进行可持续经营动机。
我们没有理由预期,国有林业企业管理者会完全遵循政府的管制措施。
按照规定,国有企业必须向政府缴纳一定的税收,也应该达到采伐限额标准(注意,该标准往往与迹地更新,即新造林要求密切相关,能够采伐多少在很大程度上取决于造林的数量)、火灾防护要求,同时还需向国家缴纳分成利润和税收(国家林业局1989,中国林业年鉴1988)。
这里最有意思的部分在于国有林业企业与上级主管部门之间存在的利润分享机制。
它对林业企业管理者行为产生很大的影响:
一方面,林业企业管理者要尽可能多地获取利润,从而维持企业生存,激励企业内部员工,并通过向上级提交利润保证自己的位置甚至增加升迁机会;另一方面,他们也必须尽量满足政府林业管理部门的管制,特别是实现采伐限额要求。
作为管制者的政府,其利益不仅在于分成得到的利润,还来自于森林资源可持续经营所带来的长期(生态以及经济)效益,这就使得旨在防止森林资源退化的采伐限额制度(包括再造林要求)与利润分享之间形成了冲突。
企业管理者与当地林业企业间签订的短期利润分享契约并不利于森林资源的长期增长。
因此,为了最大化利润,典型的企业管理者倾向于过度砍伐,而更新造林和提高管理水平的积极性不高,因为造林存在相当的投入,而提高管理水平也对企业经营者有较高的能力和努力要求(徐晋涛等2001)。
据估计,每个国有森工企业平均每年至少需要超限额采伐达到5万立方米(徐晋涛等2001)。
这里的关键问题,是上级政府、特别是林业管理部门无法对企业行为进行有效监督,从而导致国有林业企业不按照限额采伐并及时更新采伐迹地。
在偏远的国有林区,监督砍伐行为和再造林的成本都非常之高。
一个国有木材采伐企业往往有几十万公顷的天然林地。
四五年进行一次的清查,都得动用大量的人力和物力,进行日常检查更是心有余而力不足。
而且企业往往会制造各种假象和政绩工程麻痹检查者。
因此,常规检查一般难以发现企业的违规行为。
监督和信息不完善导致国有林业企业短期内超限额采伐,而且对砍伐后的迹地没有进行有力的更新。
这种短期行为在长期带来了非常严重的后果,造成近年来水土流失和洪涝灾害不断加剧。
但作为管制者的政府很难判断每个管理者在多大程度上造成了这一生态灾难。
事实也证明情况确实如此:
尽管政府发布法令要对那些超限额采伐和不对迹地进行更新的企业进行惩罚,但过去二十年中,几乎没有国有林业企业管理者因为过度采伐和造林不足被严厉处罚过。
1.2超限额采伐
上述讨论意味着国有林区可能存在严重的超限额采伐现象。
通过对1981年和1988年全国森林资源普查数据的分析,Rozelle等(1997)指出,尽管1980年代的造林计划和林业重点工程显著提高了森林覆盖率,但这并未阻止对森林不可持续采伐所带来的森林资源总体退化。
根据政府的统计资料,1995年的调查显示,超限额采伐的数量达到3400万立方米,占全国总限额的14%(陈和陆1999)。
在黑龙江和云南省,两大主要的森工企业聚集地,超限额采伐更加严重,分别达到843和768百万立方米,超限额采伐达到两省限额的31%和21%(林业部1997).该报告也预测,到2000年,135个国有森工企业中的90个、比例达到66.7%的国有森工企业将会耗竭其可开采的森林资源,而在东北的85个国有森工企业中的绝大部分将会由于可采木材资源耗竭而停产。
2.文献回顾以及基本的分析框架
对国有企业的研究文章可谓汗牛充栋,但利用现实数据进行严谨的计量分析则要少得多。
Groves等(1994)估算了中国五个行业中激励契约对中国国有企业生产率的影响,指出利润留成带来的收入激励和随后的承包制改革有效的改善了企业的生产率。
随后,Groves等(1995)等探讨了激励契约对于经理人员的筛选功能及其对企业绩效的改善作用。
利用同样的数据集,Li(1997)不仅分析了激励的改善,还考虑了产品市场和要素市场变革对全要素生产率的影响。
其发现是,全要素生产率改善中85%来自于产品市场扩大、要素市场分配改善以及激励改善。
基于类似(但时间拓展到94年)数据,刘小玄和郑京海(1998)运用随机前沿函数估计了企业留利、人力资本和市场竞争等对企业绩效的影响,指出留利和人力资本对企业效率有一定的改善作用。
企业理论为我们分析包括国有森工企业在内的国有企业绩效演变提供了有益的视角。
本文试图利用多任务—委托代理框架来分析中国森工企业的行为及国有林业资源的变化根源。
我们将分析和比较在不同的信息和管制结构及不同产权状态下,企业最优行为如何影响森林资源开采和企业管理者努力投入变化。
假设管制者目标是要使包括上缴的利润和生态效益在内的社会福利函数最大,而企业管理者目标是最大化期望收益,尽管企业内部的治理结构会对管理者的目标产生影响,但为了形式化政府管制带来的经济后果,这里假定企业目标与管理者的目标一致。
企业经营者可选行动包括投入多少努力改善企业效率和砍伐多少木材,这两者都会对企业收益产生影响。
为了简化分析,假设其影响形式为
,另一方面,管理者努力提高会增加其成本,假设成本函数为
。
木材砍伐会使得森林作为一种资产失去其未来可实现价值以及森林生长所致资产增值,假设森林资产价值由于砍伐带来的缩水为
。
在森林资源不是经营者所有的情况下,这一资产缩水将不会进入经营者效用或收益函数而影响其决策,因为他们只会将注意力集中在能够显示自己在位期内的经营绩效。
木材砍伐同时还会带来社会生态和环境效益的损失
这是森林资源砍伐带来的外部负效益,无论企业是否由经营者所有,这一损失都不会被经营者所考虑。
森林资源由国家拥有时,监管部门与经营者分享企业的剩余,其中管理者的留利比例为
,
。
林业管理部门出于对森林生态效益的考虑实施采伐限额制度,假设限额为
。
管制者一旦企业被发现超采,将根据超采数量实施惩罚,惩罚策略函数为
显然,随超采数量增加,惩罚将增加,所以
为超采的增函数。
由于林业管制部门与企业经营者之间存在信息不对称,前者无法直接观测到超采数量,但其发现后者超采的概率分布函数为
。
由于随着林场面积的增大,管制者发现企业超采难度将上升,而被管制的企业经营者被发现超采的概率也下降,因而
随林场面积
增加而下降。
为求解模型,我们给出几个常用的单调性和凸性假设。
企业的收益函数为
,为经营努力和木材砍伐量的递增函数和凹函数,交叉导数
为负,这表明随经营努力和木材砍伐上升,总收益在上升,边际收益在下降,而交叉导数为负表明木材砍伐(或努力)的边际收益随着努力(或砍伐)增加而降低。
由于木材砍伐带来的环境和生态损失函数是木材砍伐量的递增和凸函数,这表明随着砍伐量的增加社会生态效益总的和边际损失都上升。
同理,森林资源资产缩水函数也是木材砍伐的递增和凸函数。
根据上述讨论,我们可以得到
.
。
2.a)社会最优
如果企业由社会计划者自己拥有并经营,那么它将以社会成本和效益来进行核算,即它将不仅仅考虑采伐和努力带来的利润
,还会考虑采伐带来的资产缩水
和环境外部效益的损失
。
因而,其决策行为可以利用下面的模型来表述:
(1.1)
最优行动
满足一阶必要条件(1.2)和(1.3)。
最优努力使来自努力的边际收益与边际成本相等,这与后文中不同产权配置状态下的最优条件并无二致。
因此,我们有如下一阶条件:
(1.2)
最优砍伐在边际上受到砍伐带来的社会收益和成本的约束,要使得社会边际收益和边际成本达到相等,即
(1.3)
2.b)经营者所有:
森林资源为经营者所有的情况下,如果没有外在激励,企业经营者只会考虑砍伐带来的利润和对资产的长期损耗,并不会考虑砍伐带来的生态成本。
因而(2.1)可以用来描述这一情况下的经营者决策。
(2.1)
(2.1)优化问题的一阶条件为
(2.2)
(2.3)
一阶条件的解释与社会最优情况基本一致,其差别仅在于,此时经营者并不考虑砍伐所致外部(生态)效应的边际影响。
2.c)国家所有无监督:
下面考虑森林资源为国家所有,但对经营者没有监督,或监督形同虚设的情况,在发展中国家这一情况往往比较普遍。
由于经营者任期通常非常有限,任期内经营者并不在乎采伐对资产增值的负面影响,而只是注重在任期内显示自己的经营绩效,在利润分成机制下,经营者将只考虑分成得到的利润。
我们利用问题(3.1)作为分析经营者行为的框架。
(3.1)
(3.2)
(3.3)
(3.2)和(3.3)为一阶条件,(3.2)与(1.2)和(2.2)一样,在最优行动点,努力的边际收益和边际成本相等;(3.3)生动地刻画了在国家所有、但监督形同虚设的情况下,经营人员对森林资源采伐的短期行为,在缺乏监督情况下,经营者会最大限度开采森林资源直至开采带来的边际收益趋于零。
在下面的分析中,我们还会进一步研究和比较各种不同制度安排所带来努力和采伐数量的不同。
2.d)非对称信息条件下国家所有、并监督经营者:
一种更加现实的假设是存在监督,但管制者进行监督又面临着信息不对称,即超限额采伐并不一定能完全为管制者所了解。
在这里,我们分析管制者利用奖惩两种手段来激励和促使经营者对森林资源进行可持续经营的效果,我们利用模型(4.1)来刻画这一机制下经营人员的行为,其中
为经营者通过利润分成能获得的分成利润,
为超限额采伐带来的期望惩罚,这里的关键假设是:
被发现超采的概率随林场面积增加而下降。
(4.1)
(4.2)
(4.3)
(4.2)和(4.3)为一阶条件,最优行动使得努力的边际收益和边际成本达到相等,尽管经营者并不在乎采伐对资产增值和社会生态效益在边际上的影响,但由于政府施加了对超采的惩罚,将使超采会带来期望边际成本,从而使得该结果与无监督情况下的结果有别。
为了对上述模型进行进一步分析,我们给出社会最优、经营者拥有森林资源所有权、国家所有但无监督,以及信息不对称下国家所有并监督这四种不同情况下均衡结果的比较。
命题一1.1、国家拥有森林资源产权但无监督情况下,木材资源采伐将高于经营者拥有森林资源时的采伐,社会最优砍伐量均少于上述两种制度安排下的砍伐;在非对称信息条件下,国家拥有森林资源并监督和惩罚经营者时,木材采伐将会少于国家所有而无监督下的采伐;
1.2、国家拥有森林资源产权而无监督的情况下,经营努力将低于经营者拥有森林所有权下的经营努力,而这两种制度安排下的经营者努力均低于社会最优条件下的经营者努力;当国家试图在非对称信息下监督和惩罚经营者超采行为时,经营努力将比无监督情况下有所提高。
(命题1.1和1.2的证明见附录一)
1.3、在一定条件下,国家监督可使木材采伐和努力达到社会最优水平。
命题一给出了不同制度和产权安排的情况下木材采伐和努力程度排序。
在社会最优情况下,同时考虑到采伐对生态效益(外部性)和资产增值效益(动态性)影响。
由于木材采伐的边际外部成本为正,当内部化了边际外部成本后,社会最优采伐量比经营者私人拥有产权情况下采伐量要低,这实际上是公共产品私人供给不足问题在森林资源管理问题上的体现。
在国家所有情况下,由于短期的经营者目标函数中并没有将资产未来价值纳入考虑,因而将导致无监督情况下经营者将通过短视行为导致最终结果更加偏离社会最优。
当监督者试图通过惩罚来纠正经营者短视行为时,将提高经营者努力水平并降低木材开采。
尽管命题一给出了不同的制度安排情况下的采伐和努力排序,以及惩罚达到社会最优的条件,但并未给出外生变量如何影响企业行为,命题二对此进行了分析。
命题二2.1、国家拥有所有权没有监督的条件下,利润分成大小对经营者改善企业经营的努力和木材采伐量没有任何影响;
2.2、国家拥有森林资源所有权,并在非对称信息的条件下监督和惩罚经营者,经营者的木材砍伐量将随着利润分成比例的上升而增加,经营努力却在下降;林场面积增大带来的信息不对称程度上升将会导致经营者的木材砍伐量的上升和经营努力的下降;采伐限额对木材砍伐量和经营努力的影响取决于采伐限额对惩罚和被发现超采概率两者相对比例的影响。
(证明见附录二)
命题二刻画了不同制度安排下政府政策对企业行为的影响。
命题二的第一个结论指出,当森林所有权为政府拥有时,若政府目标是让企业利润最大化,那么利润分成确实能成功诱致管理者将目标转向利润,但由于经营者成本在利润上缴之前进行核算,因而线
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