PPP项目报告.docx
- 文档编号:29206547
- 上传时间:2023-07-21
- 格式:DOCX
- 页数:27
- 大小:35.88KB
PPP项目报告.docx
《PPP项目报告.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《PPP项目报告.docx(27页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
PPP项目报告
PPP项目报告
一、相关法律法规3
(一)法律法规框架下PPP相关概念3
(二)法律法规框架下操作指导7
二、PPP项目规模及结构14
三、PPP项目承接流程16
(一)PPP项目操作流程16
(二)金融机构参与PPP的流程18
四、PPP项目实施22
(一)基础设施项目分类及选择22
(二)PPP项目运作24
五、融资渠道及融资模式27
(一)资金来源27
(二)融资模式27
(三)社会资本组合方案29
六、利益分配方式及常见模式30
(一)利益分配方式30
(二)养老项目PPP运作模式研究32
(三)其他模式及交易信息35
七、PPP案例详析:
兴延高速PPP项目案例52
八、PPP项目风险及措施56
(一)PPP项目的风险提示56
(二)PPP项目的风险控制58
一、相关法律法规
表格1相关政策名称索引
名称
文号
关于制止地方政府违法违规融资行为的通知
财预【2012】463号
关于加强地方政府性债务管理的意见
国发【2014】43号
关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清算甄别办法》的通知
财预【2014】351号
关于深化预算管理制度改革决定
国发【2014】45号
关于深化重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见
国发【2014】60号
关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知
财金【2014】76号
关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知
财金【2014】112号
关于政府和社会资本合作模式操作指南(实行)通知
财金【2014】113号
关于开展政府和社会资本合作的指导意见
发改投【2014】2724号
关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知
财建【2014】839号
关于推行环境污染第三方治理的意见
国办发【2014】69号
《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》
财金[2015]158号
《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》
发改投资[2016]2698号
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》
财库[2014]215号
说明:
PPP项目相关法律法规的名称及文号汇总表,本报告中出现的文号均以本表为参考依据。
(一)法律法规框架下PPP相关概念
1.定义
(1)财政部观点:
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。
(财金[2014]76号)
(2)发改委观点:
政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
(发改投资[2014]2724号)
2.政府的范围如何界定
(1)县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)
(2)各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县……(发改投资[2014]2724号)
3.政府的实施主体
(1)按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
(发改投资[2014]2724号)
(2)各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构,履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。
(财金[2014]113号)
4.社会资本的范围
(1)已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
(财金[2014]113号)
(2)签订项目合同的社会资本主体,应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体。
(发改投资[2014]2724号-合同指南)
5.PPP项目的周期
PPP项目是政府和社会资本长期合作。
合作期多长,其他文件并没有规定。
只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定:
采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于10年的,不作为备选项目。
PPP强调项目全生命周期。
一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在50年到100年。
但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10年是适当的。
目前,除非政策性银行,能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。
如BT仅仅涉及投资和建设环节,其期间也就2年左右,根本未包括全生命周期。
项目全生命周期强调的是运营。
只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。
从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等来看,PPP项目都带O(运营)。
当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。
因此,不带运营的BT不是PPP。
6.PPP的特征
伙伴关系、利益共享、风险共担。
而由PPP模式这一轮的推动背景可知,PPP模式的核心内涵在于:
公私合营、债务隔离。
(二)法律法规框架下操作指导
1.未来政府的举债体制与PPP的关系
规范的地方政府举债融资机制仅限于:
政府举债、PPP(即政府和社会资本合作)和规范的或有债务。
2.政府在与社会资本合作的地位
政府要牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务,从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
(发改投资[2014]2724号)
3.PPP模式适用领域
(1)公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域(国[2014]60号)
(2)PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。
(发改投资[2014]2724号)
(PPP项目只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为PPP项目用地。
商业项目不宜直接打包到PPP项目之中,可以通过一定的结构安排解决商业项目补贴PPP项目问题。
)
(3)首先提出应根据行业特点和成熟度,在中央财政给予支持的公共服务领域,探索开展两个“强制”试点。
垃圾处理,污水处理项目因为现金流稳定,市场化程度较高,PPP模式运用广泛,操作相对成熟,成为“强制”试点首先行业,各地新建垃圾处理,污水处理项目要“强制”应用PPP模式。
(财金[2014]76号)
4.适用PPP模式的项目条件
(1)投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。
(财金〔2014〕113号)
(融资:
不得固定回报、保底承诺、回购安排。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定:
“政府可以作出承诺,但不得承诺固定投资回报”。
财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。
采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不属于PPP项目。
)
5.PPP模式的操作摸式
(1)经营性项目。
对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
(2)准经营性项目。
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。
要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。
(3)非经营性项目。
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。
(发改投资[2014]2724号)
6.PPP项目的工作机制
(1)发改委项目储备-项目遴选-伙伴选择-合同管理-绩效评价-退出机制(发改投资[2014]2724号)
(2)财政部项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。
(财金〔2014〕113号)
7.PPP项目的采购方式
对于PPP项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。
《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号增加了竞争性磋商的采购方式
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定:
“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。
”在司法实践,特许经营项目未采用竞争性选择投资人,往往认定合同无效。
因此《评审标准》规定:
“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。
8.政府选择社会资本的方式
(1)项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。
公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。
财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。
(财金〔2014〕113号)
(2)严格按照《政府采购法》等规定,采取竞争性采购方式,引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。
(财金〔2014〕112号)
(3)实施方案审查通过后,配合行业管理部门、项目实施机构,按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
(发改投资[2014]2724号
9.PPP主要交易结构及合同体系
1.交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
(财金〔2014〕113号)
(1)项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。
(2)项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
(3)相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
2.合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
项目合同是其中最核心的法律文件。
(财金〔2014〕113号)
项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
3.政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)——项目合同
10.政府对PPP项目的补贴及奖励
(1)对中央财政PPP示范项目中的新建项目,财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后,按照项目投资规模给予一定奖励。
其中,投资规模3亿元以下的项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上含(含10亿元)的项目奖励800万元。
(财金[2015]158号)
(从中央和省级财政的补贴重点看,主要补贴在项目的前期费用和项目融资阶段,目的是加快PPP项目启动。
从项目购买和执行的市(县)级政府来看,市(县)的补贴主要在项目运营阶段,除了提供一定的直接补贴外,间接补贴力度更大,隐蔽性更高,如土地用途专用和协议出让等,以保障PPP项目收益为目标,由财政购买提前锁定公共产品价格。
因此,具体到某些项目,市(县)财政补贴的强度更大。
)
(2)政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
(财金[2014]113号)
(政府政府补贴条件是绩效评价合格。
另在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第43条规定:
“实施机构应当……建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”。
《评审标准》将产出范围及绩效标准作为评审重点。
从而使得社会资本获得的补贴及其他收入因为绩效不同而不同,从而避免出现固定回报情况。
)
11.PPP项目资产证券化的条件
(1)对于传统基础设施项目,一是项目已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序,并签订规范有效的PPP项目合同,政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅;二是项目工程建设质量符合相关标准,能持续安全稳定运营,项目履约能力较强;三是项目已建成并正常运营2年以上,已建立合理的投资回报机制,并已产生持续、稳定的现金流;四是原始权益人信用稳健,内部控制制度健全,具有持续经营能力,最近三年未发生重大违约或虚假信息披露,无不良信用记录。
(发改投资[2016]2698号)
二、PPP项目规模及结构
表格22014-2016年第一批PPP示范项目总量表()
2014年
2015年
2016年
26个
206个
516个
共231个项目总投资额为7866.3亿元
投资总额为1.17万亿元
说明:
2014年第一批PPP示范项目原为30个,后调出4个。
随着PPP相关政策文件推出后,项目的发展相当迅速,规模也日益巨大。
2014年至2015年项目数量增加了87.78%,为数量增速最快的一年,而2016年比2014—2015两年的项目投资总额高出了32.77%,为规模扩张最快的一年。
从项目数量来看,示范项目总体行业分布情况变化不大,其中“城镇综合开发”类别的项目从无到有(6.4%)、“医疗卫生”类别的项目数量减少(降幅为5.44%),此外,“生态建设和环境保护”(涨幅为3.57%)、“水利建设”(降幅为3.99%)和“文化”(降幅为3.21%)是仅有的变化幅度超过3%的行业。
从项目投资额来看,总体行业分布情况的变化情况较为显着,“市政工程”由于行业范围调整而投资额大幅降低(降幅为29.23%),投资额增长迅速的是“交通运输”(增幅为19.72%)和“城镇综合开发”(9.57%),可以看出行业投资热点的转变。
三、PPP项目承接流程
(一)PPP项目操作流程
环节
项目识别阶段包括:
项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证4个环节。
项目准备工作包括:
管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3个环节。
主要包括:
资格审核、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。
执行阶段包括:
成立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、中期评价等环节。
PPP项目的移交要经过4个环节:
移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。
规模及周期
基础设施项目的投资概算一般在亿元以上,其中大型项目的投资普遍超过10亿元,比如综合管廊项目单公里建设成本在5000万~1亿元之间,高速公路项目单公里建设成本基本在1亿元左右,而城市轨道交通项目单公里建设成本甚至高达5亿~10亿元。
如此大规模的投资建设往往需要在2~4年的建设期内完成,基础设施的寿命一般为50~100年,为满足项目长时期的运营,同时避免正常生命周期内重复大规模的再投资,基础设施类项目往往具有较高的建设标准,如绿色工程和环保类项目等。
基础设施PPP项目的一个普遍特点是合作经营周期长,一般在20~30年之间。
相较于2~4年的建设期,运营期几乎占据了项目的整个生命周期。
架构设计原理
(二)金融机构参与PPP的流程
1.金融机构参与PPP的角色
表格3金融机构参与PPP项目的角色对比表
投资方式名称
投资方式
直接投资PPP项目
直接投资PPP项目主要是轨道交通,市政供水、供气、供暖,污水处理,保障房,医疗设施及养老服务设施等。
这些项目都是具有长期稳定需求的项目,并且长期合同关系明确、投资规模需求大,市场化程度高。
投资于PPP项目的运营公司
投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资,整体投资风险较高,回报率较高。
为了分散风险可以一次性投资多个项目。
Figure1PPP项目盈利方式
社会资本退出PPP项目主要为移交给政府或政府指定的其他机构。
移交方式包括期满终止移交和提前终止移交、有偿移交和无偿移交。
同时,相关文件中提及,可依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
其中,市场上广泛使用的方式为产业基金,因此本报告中将以产业基金为例介绍其流程。
从基金的资金层面上划分,一般可分为政府主导、金融机构主导和社会企业主导。
(由谁做劣后资金)
2.产业基金参与PPP项目的合作模式
表格4金融机构参与PPP的模式对比表
序号
合作模式
案例及分析
1
由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金,一般由金融机构做LP优先级,地方国企或平台公司做LP的次级,金融机构指定的股权投资管理人做GP。
这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。
2015年2月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议,基金总规模达100亿元,将投资于厦门轨道交通工程等项目。
该基金采用PPP模式,由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划,与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。
兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%,分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人,厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人,并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购,厦门市政府提供财政贴息保障。
2
有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金,该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力,在与政府达成框架协议后,通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金,对接项目。
某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP,某银行系基金公司作为LP优先A,地方政府指定的国企为LP优先B,该建设开发公司还可以担任LP劣后级,成立有限合伙形式的产业投资基金,以股权的形式投资项目公司。
项目公司与业主方(政府)签订相应的财政补贴协议,对项目的回报模式进行约定,业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。
这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金,可以通过加杠杆的形式提高ROE。
全球范围看建筑业的毛利率是3%,净利率是1-2%,而且对投入资本要求很高,通过成立产业投资基金参与基建项目,若企业出资10%,可以放大9倍杠杆,除去付给优先级LP的成本后,放大杠杆的过程就会有很大一块利润,再加上建筑总包的利润,也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。
3
由省级政府层面出资成立引导基金,再以此吸引金融机构资金,合作成立产业基金母基金。
各地申报的项目,经过金融机构审核后,由地方财政做劣后级,母基金做优先级,杠杆比例大多为1:
4。
地方政府做劣后,承担主要风险,项目需要通过省政府审核。
这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保,其在河南、山东等地运用的比较广泛。
2014年12月,河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议,总规模将达到3000亿元,具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。
3.产业投资基金参与PPP的还款来源
准经营性项目:
使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报,政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入,如在污水处理、垃圾处理等项目中,政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。
经营性项目:
经营性项目的收入完全来源于项目运营,主要依赖项目本身的运营管理,在保证特许经营协议约定质量基础上,通过提升效率、节约成本来获取盈利,主要由商品或者服务的使用者付费,供电、供水等一般属于此类项目。
公益性项目:
市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入,社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入,如需要政府支付服务费用或购买资产。
4.PPP模式下产业投资基金的退出方式
资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目运营成熟后,通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金(REITs)等资产证券化方式,获得投资收益,实现投资的退出。
股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。
项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,通过项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式,返还产业投资基金应当获取的股权收益,实现投资的退出。
四、PPP项目实施
(一)基础设施项目分类及选择
表格5根据基础设施项目分类
序号
项目性质
具体项目
1
涉水项目
城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等
2
燃气和能源项目
管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等
3
环卫环保项目
垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程,餐厨垃圾焚烧处理,建筑垃圾综合利用等
4
城市道路交通及园林绿化项目
轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等
5
综合管廊项目
城市共同沟、综合管廊等
6
供热项目
热源厂、供热管网、换热站等
7
市政公用设施管养项目
道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等
按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性,实施不同的PPP模式。
1、采用合资合作和特许经营方式
此类项目收费或价格形成机制较为健全,可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。
如涉水项目中的城镇供水,城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- PPP 项目 报告