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行政管理学
行政管理学
第一章
行政管理是指国家权利机关的执行机关依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行组织和管理的活动。
行政管理的主体:
国家权力机关的执行机关(国务院、地方各级人民政府)具体为:
政府、政府权力机关、行政首长、政府普通公务员。
早期行政管理学
代表人物:
威尔逊、古德诺
地位:
威尔逊被公认为是开行政学研究先河的先驱者;古德诺创立“政治”与“行政”的两分法,有人称他为“行政学之父”。
20世纪40年代到70年代管理科学新时代这一时期的系统理论
上世纪80年代以来行政理论有哪些
自由资本主义与垄断资本主义的特征、代表人物
自由资本主义的特征与代表人物
英国古典政治经济学家亚当斯密
以理性经济人假设为基础,极力推崇市场机制这只“看不见的手”反对政府干预经济生活,认为最好的政府,就是最廉价的的政府。
政府采取自由主义的管理的方法,以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的,通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用,奉行“政府管得越少越好”的信条,主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
在20世纪30年代以后,资本主义国家奉行凯恩斯主义,国家主动、全面地干预社会经济生活,“行政国家”的理论与实践,使行政管理又有回归政治学的倾向。
垄断资本主义的特征与代表人物
代表人物:
英国凯恩斯
这一时期资本主义国家充分运用和强化政府统治职能,行政权力扩大,专政职能大大加强,民主职能有所削弱。
在经济领域,强调政府对社会经济的调节和干预,垄断代替了自由竞争,垄断资本和国家政权紧密结合,政府经济职能和社会职能都扩大和加强。
例如,政府通过行政和法律手段来保证市场秩序,通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务,在收入及分配领域采取一系列福利措施。
60年代以后的公共政策研究,拓宽了行政学的研究领域,体现了追求社会公平、民主参与和公共责任等鲜明的价值导向,从单纯、抽象的技术方法研究和应用,进入到价值、规范和实证研究相统一的新阶段。
80年代以来的行政改革运动和“新公共管理”理论探索,在全球化的背景下,探求政府、市场与社会三位一体的公共管理模式,公共管理的主体已经拓展到具有公共管理和公共服务职能的多元化社会主体(西方学者使用“多中心的公共管理模式”一词)。
这一范式的变化,并不意味公共行政的功能在淡化和弱化,而是随着现代社会的开放、转型和变动的加剧,公共行政正在寻求适应市场经济规律、增强综合国力、保持可持续发展的新的途径和模式,正在寻求与市场力量、社会力量有效结合,共同管理社会公共事务的体制与结构
20世纪80年代以来我国学者对行政概念的研究,主要观点有以下几种:
夏书章认为,“行政是行使国家权力的管理,凡不属于国家机关的管理活动,便不属于行政。
”应将以行使国家权力从事国家管理活动称为行政。
第二章行政环境
行政系统的界线:
是把行政系统从外部环境中分离出来,又把二者联系在一起,从而使之既相互区别,又彼此关联的中介环节。
行政环境:
是指影响行政系统生存和发展的要素的总和,它包括外部环境和内部环境。
行政环境的构成:
①自然环境:
指在行政系统界线外、未经人工制作存在的事物。
包括地球环境和宇宙环境。
②社会环境:
指在行政体统界线之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。
包括国际环境和国内环境。
行政系统对外部环境的互依性(辩证统一)
(1)行政系统对外部环境的依赖
①行政系统适应外部环境的需要而产生;②外部环境的需要制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式;③行政体统的物质要素-人财物,非物质要素-信息都要从外部环境输入;④行政系统只有不断地与外界环境进行物质、能量与信息的交换,只有适应外部环境的需要,才能生存和发挥其功能作用,并反作用于外部环境,服务于社会。
(2)行政系统对外部环境的选择与塑造
①行政系统作为开放的系统,必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入;②行政体统不仅选择外部环境,更要设法改善和控制外部环境;③总之,行政系统与外部环境的关系是辨证统一的关系。
外部环境创造了行政系统,行政系统反过来又改变了外部环境。
行政系统首先从其社会环境中吸取物质、信息与能量,接受社会环境的要求或支持;然后又经过自身的加工,将其转换为路线、方针、政策与具体的行政行为,输出给社会环境,以满足社会环境需要,并推动社会发展。
(3)宏观环境与微观环境
宏观环境是指广泛影响整个行政系统的环境。
微观环境是指影响个别行政系统的特定环境。
宏观环境与微观环境的区别只是相对的,它们对行政系统的影响只是方式、角度不同而已。
经济环境对行政系统的影响
(1)物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响
①生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质;②生产力发展状况制约行政系统功能的发挥和部门设置;③生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础;④人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能。
(2)生产关系与具体经济体制对行政系统的影响
①基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化;②具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。
第三章
行政管理的基本职能
①政治职能:
是维护国家统治的基本职能,核心在维护和巩固国家政权,包括专政和民主两个方面。
②经济职能:
是指政府管理和组织社会经济建设的职能,主要包括社会经济管理职能和国有资产管理职能。
③文化职能:
是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理,是建设高度发达的社会主义精神文明建设所必须的。
④社会职能:
广义社会职能是与政治职能相对的概念,包括经济职能和文化职能在内;狭义社会职能指除经济职能和文化职能以外,政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。
自由资本主义时期的政治职能(特征、代表人物及其看法见第一页)
自由资本主义时期政府采取自由主义的管理办法,以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的,通过政治统治职能对新的资产阶级政权的巩固和发展起着"守夜人"的作用,奉行"政府管的越少越好"的信条,主要依靠市场这只"无形的手"来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
垄断资本主义时期的行政职能
资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能,行政权力扩大,专政职能大大加强,民主职能有所削弱。
在经济领域,强调政府对社会经济的调节和干预,垄断代替了自由竞争,垄断资本主义与国家政权紧密结合,政府经济职能和社会职能都扩大和加强。
职能重心的转变
以阶级斗争为纲---转为-→以经济建设为中心
政府职能关系的理顺:
①理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系;
②理顺政企关系;
③理顺政府与市场关系;
④理顺政府与社会的关系;
⑤理顺政府内部各职能部门的关系。
理顺政企关系(重点)
(1)两权分离的要旨:
在从多有权中严格区分出经营权,即让国有企业掌握经营权,同时政府掌握所有权,使企业有关阔的活动空间,发挥企业的活力,也切断政府与国有企业的从属关系,实现政府职能的转变。
(2)理顺政企关系的基本原则:
权力下放,政企分开:
①所有权和经营权分开,把生产经营权还给企业,调动企业积极性;
②把政府的国有资产所有者职能和政府管理职能分开,理顺产权关系;
③实行国有资产分级管理制,最终建立起政府以经济、法律、行政综合手段控制市场,市场引导企业的宏观调控体系。
(3)调整、理顺后的政企关系:
①政府按投入企业的资本享有所有者权益,对企业的债务承担有限责任;
②向企业派出稽查员,监督企业资产运营和盈亏情况,负责企业主要领导干部的考核、任免,不直接干预企业经营活动,取消政府对企业的行政隶属关系;
③企业依法自主经营、自负盈亏,照章纳税,对国有资本负有保值增值的责任,不损害所有者权益;
④政府对产业经济管理的主要手段是产业政策,也运用法律手段和一些必要的行政手段。
第四章
民间组织的作用:
民间组织是连结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带,在社会管理中发挥"调节器"、"缓冲器"的作用。
行政组织的类型:
领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、辅助机构、派出机构
行政组织结构及其特点(横向纵向)
(1)行政组织的纵向结构:
即直线式结构,是纵向分工形成的行政组织的层级制。
特点:
上级直接领导下级,行政指挥和命令按垂直方向自上而下地传达和贯彻。
优点:
事权集中、权责分明、指挥统一、便于控制等;
缺点:
组织内没有专业化的管理分工,各级行政首长管理过多,责重事繁,容易顾此失彼。
(2)行政组织的横向结构:
即职能式结构,是横向分工的行政组织职能制,亦可同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。
特点:
各级领导人设有由其直接管理的职能机构,分工精细,能减轻首长的负担,有利于专业化。
缺点:
事权分散,容易有扯皮和推诿的现象。
研究行政组织的纵向结构应注意以下两点:
(1)管理层次与管理幅度的关系
管理层次是等级层次,即行政机关中设置多少等级的工作部门,这应该由工作量来决定
管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员数量
管理幅度和管理层次关系密切,在一般情况下,幅度和层次成反比。
加大幅度,层次就减少;相反,缩小幅度则层次增多。
因此,管理幅度和层次是影响行政机构形态的决定性因素,两者必须兼顾,做到幅度适当,层次少而精。
(2)层次管理的原则:
一是层次节制原则,下层必须服从上层的领导。
这是行政管理的主要特点之一。
通过层次节制,才能使行政系统迅速运转。
二是只管一个层次的原则,即上层只管下一层,一般不能越过中间层,“一竿子插到底”,而是分层管理,层层负责。
否则中间层次就形同虚设,失去作用,整个系统也将混乱。
编制管理的内容:
就是按法律规定的制度和程序,对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。
包括职能管理、机构管理、人员编制管理三个方面。
具体内容:
①制订编制方案;②确定各部门的职能范围,进行科学的职能配置;③审批机构与人员;④监督编制执行情况;⑤做好编制统计;⑥制定有关的编制法规。
第五章
什么是领导、管理工作专业化(两次转型)
(1)第一次“硬专家”转行式领导
随着生产劳动的专业化出现和发展,领导、管理工作从没有专业知识的老板手里转到生产技术高超、具有专业知识的硬专家身上。
(2)“软专家”式领导
财产权与经营权的分离导致领导、管理工作专业化和知识化,推动生产力和社会生活各方面的发展。
组织领导、管理作为相对独立的专业活动的需求愈加迫切,具有领导、管理专业知识的职业软专家开始逐步成为组织各级的领导人和管理者。
领导、管理专业化的意义(现实意义、理论意义)
(1)在领导、管理工作实际方面,准确认识专业化的意义在于:
1领导、管理工作健康发展的需要;
2纠正被扭曲的领导、管理工作专业化标准,是科学选才用人的需要;
3有利于提升领导、管理者的专业素质。
(2)在理论方面,准确认识领导、管理工作专业化有利于领导、管理学科的建设和发展
行政领导:
是指在行政组织中,经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力,为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总和。
行政领导的职权:
由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导的职权。
职权与职位的关系
(1)从职权的特点来看:
①职权与职位联系在一起;②职权与职位有对称关系;③职权是法定权力。
(2)从职权的范围来看:
行政职权是由限度的权力,是国家权力机关考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分,并由国家权力和领导机构授予,被授予者需对权力有明确的认识,从而掌好权,用好权。
行政领导的权限范围包括:
人事权、物权、财权、组织权。
行政领导者责任内容
(1)政治责任:
即领导责任,是指领导者因违反特定政治义务或没有做好分内之事而导致的政治上的否定性后果,以及所应遭受的谴责与制裁。
(2)工作责任:
指行政领导的岗位责任,即行政领导者担任某一职务所应承担的义务以及对成败的个人担当。
(3)法律责任:
指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。
维护行政领导权威的原则
(1)维护行政领导权威,首先取决于党中央和国务院的权威
(2)维护行政领导权威,必须加强组织纪律建设,形成下级服从上级、全党及地方政府服从中央的高效领导体制
(3)维护行政领导权威,必须在各层领导集体内加强团结、密切配合并形成坚强领导核心
(4)维护行政领导权威,必须与维护国家法律的权威统一
(5)维护行政领导权威,必须建立科学有序的权力分配体系,做到合理放权
人事管理:
是组织运用一定的手段和方法,有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起,从而发挥它们各自的作用,实现组织管理目标。
第六章
公共部门人事管理与企业人事管理的区别。
(1)管理对象不同
(2)管理权来源不同
(3)权威性不同
(4)性质不同
(5)复杂性不同
(6)法律规范程度不同
人事管理与人力资源管理的区别
(1)工作性质和地位不同
传统人事管理基本上属于行政事务性工作,活动范围有限,短期导向,主要由人事部门职员执行,很少涉及组织高层战略决策,人事部门扮演的是控制人工成本的"成本中心"角色。
人力资源管理重视对人的能力、创造力和智慧潜力的开发和发挥,扮演的是增加产出的"利润中心"的角色,人力资源越来越进入组织战略决策领域,随着信息技术的发展,人力资源部门更注重涉及实施各种有利于提高员工生产力和组织整体绩效的方案,努力为组织创造价值。
(2)内容不同
传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生到结束的运动过程。
人力资源管理不仅涵盖了传统人事管理的基本内容,而且纵深发展,拓宽了原有人事管理的内容,形成全方位的管理。
(3)任务不同
传统人事管理以物为中心,把人看作是一种成本,管理的主要任务是如何尽可能减少人工成本。
人力资源管理以人为中心,把人看作是一种资源,并且是最重要的资源,把开发这种资源的潜力当作重要的任务。
(4)职责分担不同
传统人事管理职责主要是由人事部门承担,造成管人与管事脱节。
人力资源管理强调其放射性和渗透性,及各部门主管承担人力资源管理主要责任,实现管人与管事的统一。
(5)管理方式和手段不同
传统人事管理强调标准化式的管理,管理手段较为刚性,主要运用行政命令的办法。
人力资源管理强调管理的人性化,理解员工的需要,采取柔性的参与式的民主管理,注重人文关怀。
建立议程途径(大题)
公众关心和讨论的各种问题叫公众议程,进入决策程序并被正式提出来讨论的各种问题,则是制度议程或政府议程。
一般来说,公众关心和讨论的各种问题叫公众议程。
进入制度议程的途径:
1、外在发动型:
常由政府以外的社会团体或公众提出,首先成为公众议程,引起广泛讨论或较大反响,然后以社会舆论或者建议的方式被政府采纳,从而进入正式的政府议程;
2、政治动员型:
常由最高领导者集团或者政治领袖提出,自上而下地形成各级政府的基本政策议程,再向外扩散成为社会公众接受和认可的议程;
3、内在发动型:
常是某一政府部门或某一层的政府首先提出,并被采纳为政府的正式议程。
政策执行环节
1、政策宣传2、政策分解(制定计划)3、物质准备4、组织准备5、政策实验6、全面实施7、协调与监控
影响政策执行的因素
1、政策决定因素:
政策的合法性;政策的合理性;政策的可行性
2、政策资源因素:
政策资源可等同执行条件,是指政策执行中所必须具备的主客观条件。
3、政策环境因素:
公众态度、执行机构的态度、政府的整合程度、公共管理部门的威信,都是影响政策执行效力的主要因素。
一些利益集团的多少和国家势力干预的因素,不仅使得政策制定,也会使政策执行发生调整和变化来应对。
第十一章
行政伦理:
行政伦理是关于调整国家公务员与社会、行政机构之间,国家公务员系统内部成员之间,以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和。
行政伦理发展趋势:
1、从控制导向转化为服务导向;2、从效率导向转化为公正导向;3、在工具研究中引入价值视角;4、确立合作和信任的新型整合机制;5、在治理变革上谋求德治与法治的结合
行政伦理功能:
1、中介功能;2、规范与约束功能;3、教育与塑造功能;4、保证与激励功能;5、国家认同和民心凝聚功能
客观责任:
客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。
所有客观责任都包括对某人或者某组织负责也包括对某一任务、下属人员人事管理和实现某一工作目标负责
客观责任的三个层次:
(1)公共行政人员最为直接的责任对他们组织的上级负责,贯彻上级指示,同时也要为他们下属的行为负责;
(2)公共行政人员要对法律、公共政策负责,行政人员必须能说明其行为与法律的意图和公共政策的意图相一致。
(3)公共行政人员要对公民负责,洞察、理解和权衡公民的喜好、要求、其他利益。
主观责任三个层次:
(1)政治意识形态抉择居于主观责任的核心地位。
对意识形态的决断,制约行政人员对国家政治生活的基本看法和价值界定。
(2)价值观层次
(3)心理层次
第十二章
行政管理研究的法律途径
1、行政管理的研究途径
从历史的观点来分析,行政管理存在三种主要研究途径,即管理途径、政治途径和法律途径。
2、行政管理法律途径的兴起
行政管理法律途径的兴起主要由于:
(1)行政管理法律途径对行政管理调节和行政规范的力度不断加大。
宪法和行政法确立了公共权力。
特别是政府行政权力的边界,把政府行为的合性建立在保护公共利益的基础上。
(2)司法机制对行政管理的裁判作用越来越明显,以至出现"公共行政司法化"趋势,即将行政动作程序视为与司法程序一样,目的在确保个人合法权益不受侵犯.
(3)现代行政管理改革的一个重要特点,是"政府从权威的源泉和法律权威的享有者转变为市场合同的缔结者:
换言之,过去属于私法调整范畴的工具,如合同制.民营化和公司化等,在公共部门改革中发挥日渐重要的作用,这也促使人们更深入地探索行政管理与法律间的关系。
3、行政管理法律途径包含的基本理念:
(1)维护公众的基本权利,个人应享有的实质权利和法律的平等保护。
(2)正当法律程序,“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命。
自由和财产”。
(3)建立畅通、有效的救济渠道,包括建立司法审查、撤销、违宪审查、权力制约与监督、律师制度等。
由此我们可以把行政管理法律途径的基本理念概括为:
法律至上,善法之治、自然公正、平等适用、制约权力、权利本位、正当程序。
4.行政管理法律途径的主要内容:
(1).强调宪法层面的公正.程序.权利和平等价值
(2).把公共部门视为能通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式
(3).注重建立明确的行政管理行为准则和监督机制
(4)把行政管理的对象看作完整和独立的个体,关心个人宪法权利和法律权利的保障
(5)重视行政管理结果的合理性,不仅要求行政管理行为的主体和程序合法,还要求有利于保护行政管理相对人的合法权益和提高效率
职权立法与授权立法(区别)
职权立法指政府行政机关根据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法。
这种职权立法是国家宪法、法律的具体化,它本身不能创设实体上的权利与义务。
政府职权立法要根据宪法和法律而制定,是一种执行性的立法活动。
授权立法是指政府行政机关根据法律的授权,或者根据国家权力机关专门决议的授权。
就自己职权范围以为的事项制定规范性文件,它包括国务院的授权立法,国务院所属各部委的授权立法以及地方人民政府的授权立法。
第十六章
政府绩效:
是指政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程取得的成绩和效益。
政府部门的绩效概念包含三方面的内容:
公共行政的成本、公共行政的产出与效益、公共行政成本与效益的比较。
政府绩效管理的意义:
(1)绩效管理为公共管理新模式提供了支撑;
(2)绩效管理有利于政府部门形成竞争机制;(3)绩效管理为公共行政提供了一种管理工具。
政府绩效管理的价值标准:
(1)经济
经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源量。
经济指标关心的是投入,以及如何使投入以最经济的途径使用。
经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本,提供与维持既定数量和质量的公共产品与服务。
(2)效率
效率可简单的理解为投入与产出的比例关系,效率关心的是手段问题,而这种手段经常以货币方式体现。
可分为两种类型,生产效率:
指生产或提供服务的平均成本;配置效率:
指组织所提供的产品或服务是否能满足不同偏好。
(3)效能
效能指公共服务符合政策目标的程度,通常是将实际成果与原定的预期成果进行比较。
可分为两种类型:
社会效能:
包括两方面,一是政府部门制定的目标和采用的手段是否体现国家意志,是否代表广大人民的利益,二是政府部门实现目标的能力,即目标完成的程度和速度;群体效能,着眼于集体功能的发挥是否符合组织的目的,组织内部的运行机制是否合理。
(4)公平
公平作为衡量绩效的标准,关心的主要问题在于"接受服务的团体或个人是否都享受到了公平的待遇,需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾"。
但公平的价值标准在市场机制中难以界定,在现实中也较难测量。
(5)民主
政府绩效管理要考虑民众对政府的效率是否满意考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要,民主作为衡量绩效的标准,关心的主要问题在于"公民参与的程度有多高,政府是否接受了民众的监督,使公民意志和利益能够及时体现在行政过程中"。
公民参与以为着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求,协助和监督政府部门对其开支、行动和承诺负责,帮助政府机构界定重要问题议程,提出解决方案,判断目标是否达成。
第十七章
行政改革的基本含义
行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化,对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。
它包括行政责权的划分、行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式和行政运行机制等方面的改革。
行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革过程。
就改革的基本类型看,行政改革有"调适型"。
"转轨型"和"发展型"改革三种。
就改革的基本方式看,有"突变式"和"渐进式"两种。
行政改革的必然性
(1)行政改革是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求。
(2)行政改革是促进社会经济发展和加强政府自身管理的需要。
(3)行政改革是适应当代科技发展.实现行政管理科学化和现代化的需要。
中国行政改革的经验
1、立足中国国情,坚持因地制宜
2、坚持以发展经济为中心,与经济体制改革相配套
3、树立和落实科学发展观,正确处理改革、发展和稳定的辩证关系
4、广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华
5、坚持分布实施、逐步到位的渐进改革方式
中国行政改革的展望(此题为大题,需认真练习课本)
1、建设服务型政府
(1)强化社会管理和公共服务的职能
(2)树立以人为本的理念,培育公务员服务意识
(3)深化行政审批制度改革
2、建设责任政府
(1)建立以行政首长为重点的行政问责制度
(2)建立绩效评估制度
3、建设效能政府
(1)提高政府行政效能
(2)增强政府执行力和公信力
4、建设法治政府
(1)加强政府立法
(2)加强行政执法及检查
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