规划实施情况调研2.docx
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规划实施情况调研2
新乡市国土资源局
关于对新一轮土地利用总体规划实施情况的
调研报告
新一轮土地利用总体规划实施以来,在引导城镇发展、破解土地约束发展难题,实现产业和城镇互融,落实“两保一高”,推动地方经济发展等方面发挥了积极作用。
但在规划的实施过程中也暴露出一些问题和不足。
根据省厅的统一安排,现将具体调研的成果汇报如下:
一、新一轮土地利用总体规划编制中我市指标分配及中心城区用地规模的确定方法
1.耕地和基本农田指标的分配
在本轮土地利用总体规划编制过程中,我市按照省政府《关于做好土地利用总体规划修编工作的指导意见》的要求,以2005年土地利用变更调查统计台帐及二调的初步成果为基础,结合各县(市、区)耕地后备资源潜力,耕地数量、质量与生态环境建设、中低产田改造规划、开发整理规划相衔接,参照我市经济发展布局,产业集聚区分布、基本农田预调整等情况,采取综合平衡的方法,对耕地保有量和基本农田保护目标逐一加以确定(详见表1)。
新乡市各县(市、区)耕地保有量、基本农田保护面积指标分解表
表1
单位:
公顷
县(市、区)
2005年耕地面积
耕地保有量指标
基本农田面积指标
2010年
2020年
红旗区
8350
3800
3800
723
卫滨区
2970
2230
2230
665
牧野区
4880
3700
3700
1895
凤泉区
6060
5700
5700
3930
新乡县
26640
26987
26987
21227
获嘉县
33110
33350
33350
28160
原阳县
76700
77658
77658
66646
延津县
54540
55590
55590
48230
封丘县
70970
73440
73440
66507
长垣县
68515
68620
68620
59262
辉县市
60170
61430
61430
54185
卫辉市
41295
41995
41995
36370
新乡市
454200
454500
454500
387800
2.新增建设用地指标的分配
新增建设用地指标的分配是按照国家和省下达指标分解办法,选取上轮规划期末总人口、规划期末GDP、1997-2005年新增建设用地规模、2005年人均耕地面积、单位投资用地情况,分别赋予30%、15%、20%和15%的权重,进行综合加权求和,计算各县市所占份额及具体用地量,同时参考历年来各县(市、区)经济发展状况和用地审批情况进行适当调整,最终确定各县(市、区)建设用地量(详见表2)。
3.农村居民点和园地、林地指标的分配
农村居民点用地规模按各县(市、区)新增城乡建设用地规模,新增城镇工矿建设用地规模和居民点现状面积确定;园地、林地根据其后备资源分布情况和新乡市林业规划和农业结构调整布局统筹确定。
规划期间新乡市各县(市、区)城乡建设用地规模指标表
表2
单位:
公顷
县(市、区)
2005年城乡建设用地规模
2010年城乡建设用地规模
2020年城乡建设用地规模
小计
其中城镇工矿规模
小计
其中城镇工矿规模
小计
其中城镇工矿规模
市辖区
13423
10636
15623
12956
19730
17453
新乡县
6315
2444
6335
2724
6285
3524
获嘉县
6851
2443
6911
2623
6901
3313
原阳县
15521
4050
15671
4330
15684
5463
延津县
10039
1984
10079
2184
10069
2864
封丘县
15555
2279
15605
2459
15585
3139
长垣县
16005
3443
16045
3743
15965
4543
辉县市
13934
5269
14014
5549
13964
6269
卫辉市
9267
3972
9327
4152
9327
4852
机动指标
300
300
新乡市
106909
36520
109609
40720
113809
51720
4.新乡市中心城区建设用地规模的确定
新乡市中心城区本次确定的发展规模为140平方公里,包括现状城市用地面积87.1平方公里,规划城市建设用地面积52.9平方公里。
中心城区规模的确定主要基于以下分析:
⑴根据历年新增建设用地确定用地规模
1996年末中心城区建设用地规模为57平方公里,2005年末发展到87.1平方公里,九年间新增30.1平方公里,年均增加3.34平方公里。
按此发展速度,到2010年建设用地规模达103.8平方公里,2020年建设用地规模为137.2平方公里。
⑵根据人均建设用地控制指标确定用地规模
根据人均建设用地水平,按照《城市用地分类与规划建设用地标准》中规定,采用三级标准,即人均90~105平方米,根据人口预测到2010年中心城区人口达到115.8万人,2020年人口达到155.6万人;确定2010年中心城区建设用地规模在99~115平方公里,2020年建设用地在139~162平方公里。
⑶新乡市城市总体规划确定规模
2010年城市建设用地总规模106平方公里;2020年城市建设用地总规模147平方公里。
综合以上三种预测方法,结合国家将实行从严的土地控制政策,确定中心城区至2010年用地规模控制在110平方公里,人均用地95平方米;至2020年用地规模控制在140平方公里,人均用地90平方米。
新乡市中心城区人口与建设用地规模预测
表3
年期
规模(平方公里)
人口(万人)
人均用地(平方米)
2005
87.1
87.1
100
2010
110
115.8
95
2020
140
155.6
90
二、规划修编前后主要指标的变化情况
根据各县(区)规划修编前后主要指标的变化情况来看(表4),各项主要指标逐年增长的幅度较大。
分析主要原因,一是经济复苏发展势头强劲;二是新一轮规划的实施,解决了上轮土地利用总体与城市规划不符的尴尬局面,许多等待多年的项目上马条件成熟,相继开工;三是新乡作为中原城市群新乡都市区重要城市,社会经济发展进入跨跃式发展的机遇期,许多好项目、大项目相继落户新乡,因此对建设用地需求旺盛。
新乡市2006-2010年主要规划指标变化情况
表4
单位:
公顷、亿元、万人
年份
新增建设用地
生产总值
固定资产投资
二、三产业增加值
城镇新增人口规模
2006年
564.9261
633.42
425.15
537.68
11.16
2007年
719.3758
777.90
581.93
662.00
11.18
2008年
291.5826
949.49
767.42
818.72
11.31
2009年
305.8545
1054.57
1018.30
922.77
11.23
2010年
689.7294
1181.45
1085.44
1024.30
22.15
三、土地利用总体规划和城市规划的衔接情况
新乡市中心城区和各县中心城区土地利用总体规划和城市规划确定的规模(表5)来看,我市所有中心城区的城市规划规模比土地利用总体规划确定的规模要大。
主要有以下原因:
(1)侧重点不同。
土地利用总体规划的范围是相应的行政级别辖区,以辖区内的全部土地资源为对象,从整体上把握土地资源的合理利用、开发、整治和保护,规划是全域的、空间闭合的;城市规划是城市总体规划的主要组成部分,主要依据城乡经济社会发展水平,统筹城乡发展需要而确定,它们的侧重点不同。
(2)弹性空间不同。
土地利用总体规划有自上而下的指标约束,刚性较强,出发点是确保国家确定的建设用地总规模和耕地保有量指标不突破;城市规划没有指标控制,其发展思路和规模建立在对城市社会、经济、历史、产业政策、人文背景等多种因素综合分析之上,对耕地和基本农田保护很少考虑,弹性较大,各级政府都热衷于把城市做大做强。
(3)人口统计口径不同。
建设部文件([1998]161号)规定,城市人口包括居住在建成区内非农业户籍人口、农业人口和半年以上的暂住人口;而国家土地管理文件[1997]140号文规定城镇人口应为城市和建制镇城区范围内人口的总和,不包括暂住人口,虽然后来也要求将暂住一年以上人口一并考虑,但常做打折处理。
根据人口规模计算的城市规模因此不一致。
为了保证两个规划的无缝对接,我们在土地利用总体规划编制时预留了有条件建设区,增加了土地规划的弹性空间,但如何使用的有关政策不明,如何实施还有一定的困难,急需相关具体政策的出台。
新乡市各县土地规划和城市规划确定规模情况
表5
单位:
公顷
序号
县(市)
土地规划确定规模
城市规划确定规模
备注
1
新乡县
1341
1600
2
获嘉县
1902
2100
3
原阳县
1551
2600
4
延津县
1657
2220
5
封丘县
2072
2715
6
长垣县
3960
5130
7
辉县市
2922
3028
8
卫辉市
2343
2552
9
中心城区
14000
14700
合计
31748
36645
四、中原经济区建设对土地利用总体规划的影响
根据市中心城区和各县(区)2006-2010年5年间用地报批情况(表6)来看,市、县中心城区新增建设用地速度较快,我市除少数几个县中心城区尚可满足外,大多县规划建设用地指标都很紧张,尤其是长垣县和辉县市。
随着中原经济区建设上升到国家战略地位,势必给今后10年的发展带来新的机遇,作为经济发展的基础资料,建设用地保障方面,面临更为严峻的挑战。
新乡市规划实施以来各县中心城区规模变化情况
表6
单位:
公顷
序号
县
规划确定的新增建设用地规模
已批准新增建设用地规模
已批新规模和规划新增规模的%
备注
1
新乡县
503
81.3372
16.17
2
获嘉县
569
140.119
24.63
3
原阳县
501
101.5716
20.27
4
延津县
538
130.2543
24.21
5
封丘县
480
125.4707
26.14
6
长垣县
829
321.8251
38.82
7
辉县市
354
220.5093
62.29
8
卫辉市
475
69.6782
14.67
9
中心城区
5290
1380.703
26.10
合计
9539
2571.4684
26.96
五、土地规划和二调数据的差异
本轮土地利用总体规划编制是以二调的初步成果为基础编制的,因此土地规划的用地规模和布局与二调成果大体一致。
但由于当时用的是二调初步成果,随后二调进行了2009年12月31日和2010年12月3日两个时点变更和修改完善。
而市、县、乡三级土地利用总体规划已批准或上报待批,因此出现了不同程度的差异,如二调增添的建设用地、纠正的行政边界错误、漏掉地块的填补、林地耕地的互变、建设用地和耕地的互变等类似更正的问题,土地规划还没纠正。
建议在二调成果公示后,对土地利用总体规划进行一次修整,以保证土地利用总体规划的科学性、准确性,也有利于规划的顺利实施。
六、平原新区情况
平原新区位于黄河大堤以北,与郑州新区隔河相望,与郑州市区之间有107国道、京港澳高速、郑新公铁黄河大桥相连,处于郑州、新乡、焦作三市交汇区域,是推动中原城市群核心层与紧密层实现交通一体、产业链接、服务共享、生态共建的重要节点。
发展方向:
以原桥北新区规划区为基础,适度向东、向北拓展,东至京港澳高速公路、原阳县城规划边界及葛埠口乡东边界;西至107国道、省农科院试验基地及黄河沉沙池一带;南至黄河大堤及原阳县原武镇、葛埠口乡南边界;北至原阳县师寨镇北边界。
发展定位:
全省现代农业示范和科技成果孵化中心,郑州、新乡中心城市的新型卫星城区、生态宜居复合型新区、科学发展示范区。
平原新区土地面积188平方公里,其中核心建设区(含原桥北新区规划范围、独立选址重点建设项目、新型农村社区建设、生态绿地等)40平方公里,远景控制区20平方公里,农业用地区128平方公里。
七、乡级土地利用总体规划
由于本轮土地利用总体规划建设用地指标的紧缩,分配给各县(市、区)的规划建设用地指标都尽可能满足中心城区的发展,乡镇分配的指标相对较少,大部分县(区)乡镇指标难以满足发展的需求。
主要是民营工业、新型农村社区,城镇化的快速发展促使城镇基础设施等对土地需求量也逐渐增多,如污水处理、垃圾处理、小车站、小变电站等。
在地根不能松的前提下要解决这些问题,一是加快完善规范增减挂钩政策,科学规划实施农村土地开发综合整治,优化农村建设用地布局,以满足新形势下对建设用地的需求;二是请上级部门在政策上给予倾斜,确保农村经济发展需求。
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