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公共管理学原理
第一章公共管理概述
第一节管理的基础知识
一、管理的定义;二、管理的基本特征;三、管理的性质;四、管理沟通。
第二节公共管理的逻辑起点——公共物品
一、关于公共管理逻辑起点的争议
1、逻辑起点
逻辑起点是一种理论或一门学科的出发点,它是理论或学科体系中最基本、最抽象、最简单的范畴,由它能推演和引申出整个理论体系的逻辑主线、逻辑结构和逻辑终点。
2、观点分歧
①陈庆云认为,社会问题是公共管理的逻辑起点。
②张庆东认为,公共管理研究的逻辑起点是公共问题。
③汪辉勇认为,公共管理的逻辑起点应为公共利益。
④王惠岩认为,公共事务是公共管理的起点。
本教材持这种观点。
⑤刘熙瑞并未明确提出,但从其著作来看,可判断他认为,公共利益、公共事务看作是公共管理的起点。
⑥曾峻认为,公共物品是公共管理的逻辑起点。
二、物品的类型
竞争性
有
无
排
他
性
有
私人物品
俱乐部物品
无
公共资源
公共物品
判断物品类型的步骤:
三、公共物品
1、背景知识
人们对公共物品的研究源于对公共性问题的讨论。
●最早关注这一问题的是英国哲学家、经济学家大卫·休谟。
休谟注意到,某些对每个人都有益的事情,却难以由个人来完成,而只能通过集体行动来实现。
●亚当·斯密在《国富论》中论述君主和政府的义务时,比较详细地涉及了公共物品的类别、提供方式、资金来源和公平性等问题。
●对公共物品的系统研究开始于19世纪80年代的奥意财政学派。
1954年,美国经济学家萨缪尔森发表的《公共支出的纯理论》一文首次使用了“公共物品”这个概念。
2、公共物品的定义(萨缪尔森)
与来自纯粹的私人物品的效益不同,来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。
相比之下,如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且对其他人没有产生外部效果的话,那么这种物品就是私人物品。
公共物品常常要求集体行动,而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。
因此,存在着两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题:
由市场解决市场物品,由公共选择解决集体物品的问题。
3、公共物品如由私人或市场提供,会出现什么问题?
①搭便车现象。
②缺乏规模效应。
③仲裁和制裁。
④交易成本。
4、公共物品为什么可作为公共管理的逻辑起点?
①公共物品蕴涵了公共管理的本质属性即公共性,这是它区别于私人经济组织的关键所在,它以公共权力机关为管理主体,以公共物品和公共事务为管理客体,以全体社会成员为服务对象,以公共利益为根本的出发点和归宿点。
②公共物品可以不依赖其他概念、范畴、原理而相对的独立存在,而且从公共物品可以引申出所有的公共管理范畴如公共人事、公共组织、公共财政、政府法制、公共伦理、公共政策、政策实施等等。
③公共物品包含的矛盾是整个公共管理运动、发展的内在动力和源泉,公共物品的非竞争性与非排他性所导致的私人机制失灵是公共管理发生的根本原因,而“公共”和“物品”之间的内在张力及由此决定的“公共”与“管理”的持续冲突也正是公共管理和公共管理学演化、发展的内在动力
四、相关概念
1、公共问题2、公共事务3、公共服务4、公共利益5、公共事业
第三节公共管理的内涵
相关术语:
行政(学);行政管理(学);公共行政(学);公共行政管理(学)。
一、公共管理的内涵
公共管理就是各类公共组织为保障和促进公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共事务以及公共组织自身事务的活动。
二、公共管理与工商管理的区别
1、管理的领域不同
2、运用的资源不同
3、运行机制和运作方式不同
4、追求的价值目标不同
5、绩效评价标准不同
三、公共管理与公共行政的区别
思考:
“管理”与“行政”有何区别?
在古汉语中:
“行政”——掌握政治权力、推行政务等意思。
“管理”——通过组织、指挥、控制等手段将资源协调起来以实现特定目的的活动。
在英语中:
“行政”——ad+ministrate,基本意思包括侍奉、伺候、服侍,与遵循指令相关,当事人没有多少自主决策的空间。
“管理”——management源于拉丁文的manus,意指“用手操作”,后引申为“通过自己的行动控制事务的整个过程,并对此承担责任”。
“管理”比“行政”更具主动性。
1、产生的历史时期不同
2、理论基础不同
3、政府所起的作用以及实现政策目标的机制不同
4、管理方式和手段不同
四、公共管理的特征
1、公共管理主体的多元化
2、政府政策的公共化取向
3、公共事务的社会化委托
4、绩效目标与顾客服务导向
思考:
如何看待将“公民”比喻为“顾客”?
五、公共管理社会化
1、公共管理社会化的内涵
所谓公共管理社会化,是指在社会管理和公共服务领域,将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式,转移出政府,以达到提高行政效率、节约财政开支的目的。
2、主要形式
(1)民营化
(2)放松规制(3)合同承包(4)公私合作(5)公共服务社区化
六、民营化
1、什么是民营化?
民营化,是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目,参与公共服务的生产及输送的过程。
2、民营化的利弊
(1)利:
降低成本;
提高服务质量;
增加选择机会;
整合民间资源用于国家发展;
示范效果。
(2)弊:
公共责任的漠视;
特权与贪污;
公共服务的不公正;
投机取巧;
管理问题
3、民营化的类型
委托授权:
契约外包、特许权、补贴、抵用券、强制
撤资:
出售、赠与、清理结算
替代:
功能不足之替代、政府撤退之替代、放松管制之替代
4、民营化的过程及管理
树立民营化的坚定的政治决心;
对全过程作出明确的责任分工;
对民营化项目设定清晰的目标;
选择合适的民营化形式;
进行必要的立法改革;
设定良好的民营化程序;
聘用职业评估专家,评估待售资产和企业的价值;
解除来自组织内部的阻力;
克服来自公众的障碍;
向公众普及民营化方面的知识。
第四节公共管理环境
一、什么是公共管理环境?
即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和。
二、公共管理环境的特征
1、广泛性
2、复杂性
3、差异性
三、公共管理环境的主要内容
1、生态环境
2、文化环境
3、政治环境
4、经济环境
公共管理环境决定、制约公共管理;公共管理利用和改造公共管理环境
思考题:
•1、如何理解公共管理的逻辑起点?
•2、理解各种类型物品的特点。
•3、公共物品为何可作为逻辑起点?
•4、如何看待民营化?
•5、公共管理与公共行政的区别?
第二章公共管理学的发展
一、公共性与工艺性:
公共管理的双重价值
1、公共性
公共性是公共管理和公共组织的公共属性的简称,是它们区别于企业管理和私人组织的所有特性的集中概括。
换言之,公共性是公共部门管理活动的最高价值,具有哲学和伦理学的意蕴,其他如法治、透明、民主、正义、责任等都是它的具体体现。
2、工艺性
工艺性指的是公共管理所具有的科学性、规律性、技术性、艺术性等属性。
工艺性要求体现在:
公共管理有章可循;公共管理要求真务实;公共管理具有美学价值;公共管理要积极学习借鉴企业管理方法。
3、公共性与工艺性结合的不同形态
公共性
弱
强
工艺性
弱
①
②
强
③
④
二、A:
没有“公共”的行政学
1、斯坦因
斯坦因从有机体论出发,把国家看作是在一定社会秩序下的人格主体,具有心理学意义上的意志和活动的对立性,具体表现为宪政与行政的关系。
他认为,宪政是主体有组织的意志,行政则是主体依据意志的活动。
宪政给予行政秩序和限度,给予行政权力和设定,但宪政离不开行政,犹如意志的实现离不开行为一样;同时它也不能取代行政,犹如意志不等同于行为一样。
2、布隆赤里
布隆赤里把政治与行政的关系比喻为大脑与四肢的关系。
指出政治是在重大而且带普遍性的事项上的国家活动,而行政则是国家在个别和细微事项上的活动;前者属于政治家的特殊活动范围,而后者则是技术性职员的事情。
政治如果没有行政管理的辅助将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。
三、PA
1、主要观点:
①政治与行政分离,决策与执行分离。
②对一般管理原则的探求。
③评价行政管理人员行为和衡量公共机构效果的最高标准是效率。
④逻辑实证主义取向,坚持事实与价值分离。
⑤官僚制是效率最高的组织形式,是组织机构的“理想类型”。
⑥行政集权化体制。
⑦职位与人员分离。
⑧哲学基础。
(信奉个人主义、实利主义和平等、喜爱和谐、相信都市生活的优越性、把科学技术当作进步的主要工具)
2、三个争议
v政治—行政二分法(politics-administrationdichotomy)
v效率至上价值取向
v官僚制组织结构
(1)政治—行政二分法
v反映了当时政府作用范围扩大形成的压力与政府部门管理水平落后之间的冲突。
v其次,反映出政党“分肥制”对政府人事和日常管理的严重干扰。
v最后,早期公共行政学者要求普通公务员中立,但从未放弃过对政治监督和行政制约的要求。
(2)效率至上
v第一,现实需要(所迫)。
v第二,技术主义氛围。
(3)官僚制
主要特征
v合理的分工。
v层级节制的权力体系。
v依照规程办事的运作机制。
v形成正规的决策文书。
v组织管理的非人格化。
v适应工作需要的专业培训机构。
v合理合法的人事行政制度。
如何评价官僚制?
v官僚的作用一时无法被替代。
v官僚制之弊并不掩盖其精神实质。
v官僚制之弊是获取其收益必须支付的成本。
v处在不同发展阶段上的国家需对官僚制采取不同的态度。
四、NPA:
张扬行政的公共性
v代表人物:
罗伯特·达尔;德怀特·沃尔多
v沃尔多第一个对公共行政学的前缀词“公共”的含义给予了关注并提出了公共行政与一般管理的区别。
v“新公共行政学”
v“明诺布鲁克视野”。
1、新公共行政学的主要观点:
v①鼓吹社会公平与正义。
v②强调公私部门的差异。
v③主张政治行政联动。
v④探索官僚制的替代形式。
v⑤推进入世的学术研究。
v⑥整合事实与价值。
2、影响:
v“黑堡宣言”
v新公共服务理论
v新公共管理。
五、NPM:
管理主义的复兴
1、理论渊源:
①公共行政学中得管理主义的传统;
②20世纪70年代后嫁接进来的经济学传统。
2、新公共管理学是公共行政学的继承和发展。
继承:
具有一脉相承性,在追求效率、淡化公私部门差异、积极借鉴企业管理方法、超意识形态等方面的取向是一致的。
发展:
发展体现了二者的不同:
反官僚制;怀疑官僚道德和管理能力。
3、新公共管理学的内容
(一)从内部管理来看,有三点:
①主张采用私人部门的精神和方法改造公共部门。
②轻过程重结果,提出结果导向、顾客导向口号,加强绩效管理和绩效评估。
③突破等级森严僵化的官僚制,削减政府机构和人员,建设弹性化、参与式、分权型组织。
(二)从外部管理来看,也有三点:
①扩大私人部门和社会组织自主管理的空间。
②公共服务的决策和执行分离。
③建立公共和私人部门伙伴关系,全面发挥政府、市场、社会三方力量的作用,形成共同治理的格局。
4、对新公共管理的批评
①对管理主义的质疑。
②对市场原教旨主义的质疑。
③对理论基础的质疑。
④对新公共管理连贯性的质疑。
⑤对新公共管理的实际效果的质疑。
⑥对新公共管理理论国际适用性的质疑。
⑦对新公共管理“范式”的质疑。
⑧对公共性价值的忽视。
六、NPS
v代表人:
珍妮特·V.丹哈特和罗伯特·B.丹哈特
1、主要观点:
v服务于公民,而不是服务于顾客;
v追求公共利益;
v重视公民权胜过重视企业家精神;
v思考要具有战略性,行动要具有民主性;
v承认责任并不简单;
v服务,而不是掌舵
v重视人,而不只是重视生产率
2、新公共服务理论与新公共行政学
在政治与行政关系、公共管理者角色定位、公民权、民主、公共利益、公共责任等方面是一致的或相似的。
丹哈特夫妇也承认新公共行政学是他们的思想来源。
七、NPX:
下一个学派?
思考题
•1、公共性和工艺性,如何用此来评价中国公共管理的现状?
•2、官僚制,中国应如何对待官僚制?
•3、新公共行政学的主要观点。
•4、新公共管理的相关知识。
•5、新公共服务理论的主要观点。
•6、理解各个流派之间的传承与不同。
第三章公共管理职能
第一节公共管理职能体系与特征
一、公共管理职能的含义
1、政府职能
①政府的功能:
是指政府依托国家权力,为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。
(权利,虚)
②政府的职责:
是指政府作为国家当局应当完成的主要工作任务,是政府对社会必须履行的基本义务。
(义务,虚)
③现代政府的职责的主要特征
v政府职责的主观色彩比较强。
v中西之间差异明显。
v转变政府职能的重点是调整政府职责。
v政府职责是一个由许许多多具体工作所构成的政务管理体系。
2、含义
公共管理职能是指以政府为核心的各类公共组织在履行公共责任,实现公共目标,向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。
3、政府职能与公共管理职能有何区别?
二、公共管理的职能体系
1、程序系统职能:
决策、计划、组织、协调、控制。
2、任务系统职能:
经济职能、政治职能、社会职能
三、公共管理职能的特征
1、公共性2、动态性3、交叉性4、服务性
第二节公共管理职能的历史演变
一、自然经济条件下的公共管理职能
二、现代社会西方资本主义国家公共管理职能的演进
1、自由放任主义
•(斯密,《国富论》,守夜人式的政府,看不见的手)
2、国家干预主义
•凯恩斯
•《就业、利息和货币通论》
•凯恩斯主义,
•从摇篮到坟墓
3、新自由主义
•在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。
•新公共管理运动在各国展开。
思考:
纵观西方国家公共管理职能的变迁,能给与我们什么样的启示?
不管是市场还是政府,在发挥效用的同时,都有着自身基因所决定的缺陷,市场失灵和非市场失灵都可能发生。
因此,社会的基本经济选择是复杂和多方面的。
它既不是完全市场和不完全政府之间的选择,也不是不完全市场和完全政府之间的选择;相反,它是不完全市场和不完全政府之间的不完全结合,也是两者之间的一种选择。
第三节中国公共管理的基本职能
一、经济调节
1、基本内容
•①维持经济总量平衡
•②调整经济结构
•③公平收入分配
2、几个基本问题
•①主体——中央政府
•②目标——以人为本,科学发展、可持续发展
•③手段——经济、法律、行政手段
•④对象——企业
3、如何完善宏观调控?
①正确确定调控目标
②把握好调控的重点和力度
③各项政策积极稳健,相互协调实行相机抉择的宏观经济政策,即政府在市场经济的周期性波动中持“逆现实经济风向而动”的立场。
其主要包括财政政策和货币政策。
④经济和法律手段为主,慎用行政手段
二、市场规制
1、规制概述:
①规制的内容:
传统自然垄断领域;不正当竞争行为;信息不对称;消费者权益保护;卫生与生命安全等
②规制的方式
准入规制。
(国家垄断、许可、审批、营业执照、标准设立)
价格规制。
(主要针对自然垄断领域,法定价格、地方政府定价、行业指导价、核准等)
③相关法律
2、放松规制:
放松规制的内容是在市场机制发挥作用的产业,完全或部分取消对产业的进入、价格、投资、服务等方面的各项经济行规制条款,促进新企业和原有企业以及原有企业之间的竞争,通过竞争促进企业内部改革和技术创新,促进企业提供更多、更好的产品和服务,不断降低收费水平,从而最大幅度的增进社会福利。
3、混合型规制:
一是适应市场经济发展客观要求的新型的“规制——服务”型规制
二是本身就带有过渡性的规制,体现为新旧规制的结合与过渡的特征
三是那些依然沿用旧有计划经济体制下的政府管制模式。
4、规制的改革:
①界定规制范围
②规范法律基础
③加强规制执行力度
④规范规制机构的行为
参考资料:
2009年3月5日南方周末,《反思行政监管,走出社会治理死胡同》
三、社会管理
1、什么是社会管理?
所谓社会管理,就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规,管理和规范社会组织、社会事务,培育合理的现代社会结构,调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。
2、当面社会管理面临的突出问题
①社会治安问题②劳动就业问题③公共安全问题
④社会公平问题⑤弱势群体问题⑥人口和环境问题
3、强化社会管理职能的对策
①更新社会管理观念,树立科学发展观
②整合社会管理主体,推动“多中心主体”社会治理
③强化关键的管理职能,落实政府的社会目标
④改进社会管理方式,丰富政府治理工具
⑤调整组织结构,再造管理流程
⑥完善社会运行机制,创新社会管理体制
四、公共服务
1、公共服务的分类:
维持性公共服务;经济性服务;社会性服务。
2、如何高效高质地提供公共服务?
其一,引入竞争机制:
破除垄断;放松规制以推动竞争;公共部门与民营部门的合作与竞争;公共组织间的竞争;形成市场检验制度。
其二,服务承诺制度:
服务内容和工作目标承诺;服务标准承诺;服务程序和时限承诺;违诺责任;建立和完善承诺机制。
3、基本公共服务均等化
(一)基本公共服务
所谓基本公共服务,是指一定经济社会条件下,为了保障全体公民最基本的人权,全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。
(二)基本公共服务均等化
基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等,同时具有较大自由选择权。
其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任,提供基本的公共产品和公共服务,并确保普遍平等的享受。
(三)实现基本公共服务均等化的对策
①划分各级政府职责,完善中央地方公共服务分工体制。
②完善公共财政体制,加大转移支付力度
③建立惠及全民的基本公共服务体系
推荐:
《中国公共服务:
体制变迁与地区综合评估》,陈昌盛、蔡跃洲编著,中国社会科学出版社,2007年4月。
第四章公共管理伦理与责任
第一节公共管理中的责任
一、责任的内涵
1、费斯勒,凯特
v行政责任具有两个方面,其一是负责;其二是道德的行为。
2、斯塔林
v行政责任的内涵包括6个方面,即回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责、廉洁。
3、库珀
v行政责任分为主观责任和客观责任。
v主观责任指忠诚、良心以及认同。
v客观责任指法律以及上级交付的客观应尽的义务责任。
二、性质
1、法律制度性
2、道德约束性
三、公共管理责任的意义
1、约束行政权能扩张的需要
2、应对公共管理主体扩展的需要
3、实现公共管理科学化的需要
4、发展民主政治的需要
第二节责任控制机制
一、公共管理的责任机制
指为了保障公共责任的实现而建立的法律制度安排和途径。
二、行政控制机制
1、行政组织自身的控制机制
思考:
官僚制的哪些特点体现了其为一种控制机制?
2、行政监督
思考:
我国行政监督的种类。
3、行政监察
•在行政机关内部设立专门的监察机关,监督行政机关以及公务员的行政行为。
•代表性的行政监察制度有:
美国监察长制度,政府道德署;英国的行政监察专员制度;新加坡的反贪污调查局;香港廉政公署。
•参考书目:
黄晓阳著,《廉政公署全传》,中国长安出版社,2006年。
4、审计
中国特色的审计制度
世界上绝大多数国家的审计机关,都是独立于政府的。
在民主国家,审计机关都与议会有着密切关系。
美国审计总署隶属于国会;英国国家审计署隶属于议会下院;德国联邦审计法院和日本会计检查院相对独立行使审计职权
隶属于政府的,目前世界上最多有两三个国家。
有一些原来隶属政府的现在改过来了,比如瑞典、泰国。
中华人民共和国审计署是根据1982年12月4日五届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国宪法》第91条的规定,于1983年9月15日正式成立的。
审计署是国务院组成部门之一,在国务院总理领导下,主管全国的审计工作。
审计长是审计署的行政首长,是国务院组成人员。
地方审计机构的独立性受到“双重领导”严重困扰。
根据《宪法》规定,中国地方审计厅、局是国家审计机关的中层和基层组织,实行双重领导制,即在本级行政首长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作,地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主,其行政管理以地方政府领导为主。
地方审计署的经费来源仍受制于地方财政,这也会导致对财政审计的力度大打折扣。
三、立法控制机制
1、议会对行政的控制权
质询权;调查权;弹劾权;不信任表决权。
2、人大对政府的监督
•听取和审议政府工作报告
•审查和批准国民经济计划和财政预算、决算
•审查政府的法规、决定和命令
•质询和询问
•视察和检查
•建议、批评和意见
•受理申诉和检举
•罢黜职务
四、司法控制机制
1、政府的诉讼责任
2、政府的侵权赔偿责任
五、公民参与维护责任的机制
1、公开听证
2、民意调查
3、咨询委员会
4、利益群体
六、引咎辞职与问责制
1、引咎辞职
(1)相关文件规定
•三十四、国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。
(国务院工作规则)
•《全面推进依法行政实施纲要》明确规定:
“行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力与责任的统一。
依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。
”
•《中国共产党党内监督条例(试行)》
•《中国共产党纪律处分条例》(2003)
•《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确规定:
“引咎辞职,是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。
”
•2001年,国务院颁布实施关于特大安全事故行政责任追究的规定;
•《党政领导干部辞职暂行规定》第4章第15条规定:
“党政领导干部有下列情形之一的,应当引咎辞职:
(一)因工作失职,引发严重的群体性事件,或者对群体性、突发性事件处置失当,造成严重后果或者恶劣影响,负主要领导责任的;
(二)决策严重失误,造成巨大经济损失或者恶劣影响,负主要领导责任的;(三)在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职,造成重大损失或者恶劣影响,负主要领导责任的。
”(2004)
•《公务员法》第82条规定,领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。
领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。
但辞去领导职务与辞去公职不同,公务员辞去领导职务后还保留公务员身份,还可能安排别的工作。
(2)引咎辞职究竟是一种制度还是一种惯例?
(3)官员的出路如何?
(4)引咎辞职的利弊分析。
2、问责制
(1)中国建立责任政府的历程
v务虚的责任:
意识形态的责任。
v务实的责任:
政绩的责任。
v最近若干年,责任政府建设标志性的事
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