工作心得涉检信访终结机制的建立.docx
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工作心得涉检信访终结机制的建立
工作心得:
涉检信访终结机制的建立
涉检信访终结机制是指检察机关按照一定的程序,对确定已依法处理、解释疏导,而信访人仍缠访缠诉的信访案件,作出终结决定的制度。
就信访的由来及发展,结合我国当前形势,如何对待涉检信访终结机制和有效开展、完善涉检信访终结制度,及更好的开展涉检信访工作提出部分观点。
一、信访的由来及历史演变
信访这一用语诞生于新中国成立以后,但作为国民向国家机关献计献策、反映、解决问题的方式却是自古有之。
我国早在尧舜时期就设立进善旌、诽谤木、敢谏之鼓。
周王朝设立了路鼓和肺石。
秦汉时期,我国出现了公车司马、周鼓上言变事和诣阙上书制度。
隋代设置了谒者台,并继续保留谏鼓制度;唐代继续设有肺石和登闻鼓,武则天时还创设匦使院,即专门管理大匦的机构,它是中国历史上第一个名符其实的信访机构。
宋代先继承了唐代的登闻鼓和匦使院两个系统,后又演变为登闻鼓院、登闻检和理检司等信访机构;元明两代继续保留登闻鼓与邀车驾等信访制度;清代出现了叩阍与上控等信访制度等。
新中国成立前夕,1949年8月正式成立了专司信访职能的机构——中央书记处政治秘书室,负责处理群众来信来访。
这是共产党历史上最早的专职信访机构。
新中国成立伊始,鉴于来信来访很多,中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访,即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。
不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”,作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。
1954年,中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部,全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。
这一时期逐渐形成了“分级负责,归口办理”原则,即根据来信来访反映的问题的性质,按照各级各部门的职责和业务范围,确定由哪级组织、哪个部门处理。
“文革”开始后,党的各级组织普遍受到冲击,信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态。
“文革”结束后,国家机关逐步恢复信访机构,并陆续制定相关规定,如1986年12月10日最高人民检察院发布的《人民检察院控告申诉检察工作细则》;1995年国务院颁布了《信访条例》。
随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等,这些标志着我国的信访制度的确立。
二、我国目前涉检信访的状况
近几年,随着中央各项新政策新举措的有效推出,人民群众生活水平不断提高、法制意识普遍增强,涉检信访案件也呈现出新的特点。
(一)上访时间敏感化。
从信访时间上看,在敏感时期信访案件较集中,如在“两会”、“两节”、及一些重大会议时期、重大活动期间等,“涉检”信访案件比较集中。
(二)反映的问题广泛,内容多样。
我国宪法第129条规定:
“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,对于一般民众而言,他们只知道检察机关具有法律监督权,应当对违法行为进行监督,因此到检察机关信访、上访以寻求解决。
作为法律监督机关,检察机关很容易被不当地赋予最终监督者的角色,承受超越检察职能和法律规定的额外压力。
近年来,由于经济快速发展而带来的利益冲突和矛盾积累,出现涉及多领域、多部门的信访案件;这中间固然有国家经济发展过快,而与群众密切相关的立法工作跟不上有关;但有的是由于信访人不懂法、不用法、不守法造成。
(三)涉检信访反映问题复杂性和多样性。
根据近几年来,本地区的涉检信访情况分析,涉检信访反映的问题复杂和多样,一是历史遗留疑难问题;二是涉及人民群众切身利益的信访案件较多,问题集中在拆迁、征占等涉及民生的领域;二是针对检察机关决定不批捕、不起诉、撤销案件和其它处理决定的申诉,这类涉检上访案集中反映了人民群众对国家刑事政策的缺乏。
三是控告公安机关工作人员和审判机关法官,这类问题积案较多,重复来信来访量大,突出反映的是三个方面问题:
一是不服人民法院已经发生法律效力的刑事、民事、经济、行政判决、裁定的申诉;二是不服公安机关刑事不立案的控告;三是控告司法人员违法办案枉法裁判的问题。
(四)信访主体呈多元化,集访现象日趋严重。
1.信访主体呈现多元化趋势;一方面,随着我国市场经济的深入发展,社会分工越来越精细化、专业化,社会阶层体系的形成已经是一个不争的事实。
另一方面,尽管社会主义法律体系已经建成,但各领域立法水平、执法水平和执法环境尚跟不上社会发展的需要。
这一点即使在市场经济最为发达的城市也不尽如人意,导致老问题依然存在,而新的矛盾又不断产生。
这些因素的存在和发酵对涉检信访主体的多元化产生了较大影响,直接表现在涉检信访的主体范围在不断扩大,由过去单一的以工人、农民为主的信访主体逐渐发展为包括知识分子、私营业主、进城务工农民等多层次群体。
而且随着改革的深入,利益格局的不断调整,涉检信访的主体范围还将继续呈多元化趋势发展。
2.集体信访现象日趋严重。
集体信访,是指不属同一家庭的五人以上,就同一事项或问题有组织地向检察机关提出请求的来访。
参与集体上访的来访者有的同一单位的人员、有的由于共同的涉检事项、有的涉及共同的利益、有的同一村委会、居委会居民,这些人通过电话等形式结成同盟,以“人多力量大”的“优势”向检察机关信访,施加压力。
近些年来,此类信访有明显上升趋势。
以本地区为例,201X年,某区检察院举报中心共接待群众集体上访3批20余人次;201X年为5批30余人次;201X年则上升到7批50人次;而今年以来集体访则达到12批80余人次,增加增长趋势明显。
如今年某区某村村民一次就有40余人来反映该村,村干部的经济问题,对检察院查处结果不满意,后该村村民多次到我院举报中心集体访。
人数众多的集体上访频繁发生给检察机关和社会稳定造成了很大的压力。
产生这一现象主要原因有三个:
第一,城市化进程加快,相关政策制定不够公开、执行不够公正,关系农民群体性利益的矛盾和问题未得到及时妥善解决;第二,部分案件诉讼程序偏长,一些职能部门工作作风偏简单,降低了群众的信任感。
第三,部分群众存在“唯上唯大”、法不责众的认识误区。
3.重复访、越级访严重。
由于基层一些工作人员工作方法简单,解决问题能力不高等原因,多数群众遇到问题,不找基层部门解决,而是直接到中央、省、市党政机关上访。
而且就同一问题解释处理后仍重复上访,多头上访,越级上访,最终从初访人变成上访老户。
不少群众往往采取“遍地开花”和“持久战”的策略,分别到信访部门、权利机关、司法部门上访,一个单位留一份材料,强烈要求尽快给予答复,这种做法既劳民伤财,又耗神费时。
如某区院举报中心,收到群众的信访材料,但时间不长从人大或上级院又转来同样的信访材料,本来已经处理了,但是人大、上级部门转来的材料,又要答复报果这样耗费了大量的司法资源。
三、建立涉检信访终结机制的必要性及存在的矛盾
(一)涉检信访终结机制的意义。
涉检信访终结是检察机关针对无理缠访提出的一项制度,旨在避免案件久拖不决,占用大量司法资源。
《人民检察院信访案件终结办法》(以下简称“信访终结办法”)第3条第二款规定,经依法处理、解释疏导,信访人仍缠访缠诉的信访案件,符合下列条件之一的,可以提出终结意见:
1.地方各级人民检察院经复查作出的决定等认定事实清楚,证据充分,程序合法,定性准确,处理适当,并已书面告知复查结果,信访人未提出新的证据的;
2.地方各级人民检察院对信访入的合理诉求已经按照有关法律政策规定解决,善后工作已经落实,信访人仍坚持信访,提出的要求不符合法律政策规定的;
3.信访反映的问题已经依法处理,信访人明确表示接受处理意见,又以同一事由重新信访的;
4.经过依法开展工作,限于客观条件,案件仍无法侦破或者犯罪嫌疑人暂时无法抓获,信访人又不能提供新的证据或者线索的。
同时,针对可能出现新证据的情况,该条第三款规定,对前款第
(一)项、第(四)项规定的信访案件终结后,出现新的证据或者线索,足以影响原处理决定的,原作出处理决定的人民检察院应当重新调查处理。
从上述规定我们不难看出,涉检信访终结的四种情形中,没有一种属于信访人自愿、主动息访的情形。
也就是说,《信访终结办法》中所阐述的终结是完全从检察机关自身角度考虑的,是程序终结而不是自然终结。
从信访人角度而言,无论其是否有足够的理由,无论是否属于无理缠访,该信访案件仍在继续,并没有终结。
因此,检察机关在开展信访终结工作时,不能为了寻求程序终结而主动“寻找”理由打发信访人、终结信访,而应当以信访案件的客观终结为目的,对合理诉求尚未解决的,在职权范围内尽量予以解决;对案件尚未侦破的,积极引导、持续关注案情,依法搜集新的证据,推动案件解决;对案件依法合理办结的,在程序终结后继续做好信访人释法说理工作。
这一理念不仅要体现在程序终结制度中,更应当体现在实际信访工作中贯彻落实。
(二)建立终结机制的必要性。
目前,我国正处在社会转型期,产生了大量的信访案件,老百姓选择信访,实质体现了我国向法治社会前进步伐。
但是如果没有涉诉信访终结制度,致使一些信访人变成老上访户、缠访户,反而造成不好的社会影响,严重损害当事人对检察机关的信任心理,并最终降低检察机关在人民群众中的威信。
对上访人来说,既然选择了涉诉信访,那么就应当尊重检察机关的程序要求和结果。
这既是程序选择的必然结果,同时也是实现法治的必然要求。
因为法治与其说是一种制度规范的有效运用,毋宁说是一种意识和观念的造就与培养。
这种意识和观念归结到一点就是信仰法律和尊重司法机关的决定。
当前信访人“信访不信法”的心态、重复信访现象的增多等问题,在很大程度上是因为没有科学完善且具有强制性的信访终结制度所致。
通过信访终结制度的确立,把涉检信访终结的条件、程序、后果等系列制度要素完善起来,对形成健康、理性的涉检信访机制、对维护信访人的合法权益都具有不可忽视的意义。
另外涉检信访本身的功能也是有限的,我们不能苛求通过检察院解决一切社会问题,因为信访本身就是社会主体利益诉求不畅的副产品。
因此信访问题的根本途径还在于打通各种权利救济渠道,检察机关只有与其他部门分工协作也才能实现对社会矛盾的有效调处。
(三)设立终结机制存在的矛盾。
终而不结问题突出。
主要表现在三个方面:
1.终结决定对当事人影响力有限,信访人拒不接受终结决定,在具体行动上,仍我行我素,依然坚持上访;
2.由于没有建立信访信息共享机制,上级机关对终结后的案件仍向下级政法机关交办,随意启动程序,导致“终而不结”;
3.受绩效考核中稳定压倒一切的影响,原办案部门对信访人的不合理诉求仍给予满足,导致涉检终结徒有虚名。
四、建立完善涉检信访终结机制的构想
(一)涉检信访终结的对象、条件和效力。
1.涉检信访终结的对象应当是检察机关作出终局决定的信访案件。
终结工作针对的是对正确的决定仍不息诉罢访的问题。
2.根据《意见》和信访条例的规定,对以下情况可依法终结:
检察机关的处理决定在认定事实清楚,证据充分,程序完备,定性准确,适用法律准确,处理意见合法适当,当事人又提不出新的证据的;当事人“法度之外、情理之中”的合理诉求已经依政策、法律法规妥善解决但仍坚持信访,所提出的要求超出政策、法律法规规定的;信访反映的问题已妥善处理,当事人明确表示接受处理意见,又以同一事由重新信访的。
对涉检信访案件进行终结的条件,实质上可以归纳为以下两项:
一是信访人反复上访、越级访或多次非正常上访、缠访及闹访、暴力访等违法上访;二是相关责任单位在倾听诉求、了解困难、化解矛盾、救助困难、思想疏导等工作上方法得当、措施到位,化解方案不仅合法也合情合理,并反复与信访人沟通,信访人仍不接受合理化解方案的。
3.涉检信访终结决定具有终局性,这是由涉检信访终结程序的特殊性和对象的特殊性决定的。
涉检信访问题既被依法终结,就应产生相应的效力。
经省级以上政法机关作出的终结决定或复查意见,其效力集中表现在三个方面:
一是各级检察机关不再将终结的信访诉求作为申诉案件立案审查、复查,以维护司法决定的权威性和终局性;二是上级政法机关、人大及信访机构不再将终结的涉检信访案件,作为涉检信访问题向下级检察机关交办、转办和通报,以维护终结结论的稳定性和严肃性;三是可以将省级以上检察机关作出的终结结论,作为认定无理上访、缠访闹访的根据。
但要注意,根据我国相关法律的规定,只要信访人上访要求解决问题,各级信访机关即使不再受理,也必须给予接待。
鉴于此,涉检信访终结的法律后果只是在程序上终结了信访事项的办理,只是将一起“无效”的信访案件从有效信访案件中剥离出去,此时的接待不被纳入正常的信访程序进行办理,信访机关工作的侧重点也就从原来的处理信访转移到矛盾纠纷化解上,从法律、政策等方面给予指导和帮助。
(二)加强相关配套机制的建设,建立信息共享平台。
建立信访案件信息共享平台,即在本地区、全省甚至全国建立一个可以实现信息共享的互联网平台,由信访案件首办机关将与案件有关并基本属实的信息按照不同类别录入信息平台,供相关部门办理或了解信访案件时调阅相关信息,同时后续办理机关也可以录入相关处理信息。
检察机关作为平台信息共享成员之一,在处理相关案件时,可以借助平台及时全面了解信访案件相关信息,进而作出相应处理。
建立信访案件信息共享平台可以起到以下几方面的作用。
1.有助于提高信访案件处理效率。
信息共享平台的建成可以为有关机关及时提供与信访案件有关的原始信息及相关部门的处理结果,可以在短时间内为承办部门提供较为翔实的案件信息,进而有效提升案件处理效率。
具体到检察机关,避免了大量重复性的调查、了解和查实工作,整体上节约司法资源的同时也有效提升了办案效率;对信访当事人而言,由于信息一次性地永久保存于信息平台,避免了其因重复提供、搜集相关而付出的时间成本,在减少其诉累的同时也有利于信访案件的快速推进。
2.有助于减少或避免信访接待中的腐败、推诿现象。
信访接待中的腐败、推诿等现象容易使信访当事人受到二次伤害。
当前,一些地方的政府部门为了粉饰政绩、掩饰执法、司法工作中的不足甚至违法犯罪现象,往往通过截访或买通信访窗口接待人员等手法,使信访案件信息不能到达上级有关部门,进而失去公正处理的机会。
也有一些部门相互推诿,使信访案件长期得不到解决。
信访案件信息共享平台建立后,一旦该案件信息被某部门录入平台,其他信息共享机关即可以全面了解案情,进而做出指令有权机关依法处理的决定,并可以通过关注平台信息变化督促有关机关及时落实。
这样既可以大量减少或避免信访接待中的腐败、推诿现象,还可以起到监督落实的效果。
对于检察机关而言,除了按照上述程序处理和监督落实外,还可以通过信访案件中的信息发现贪污腐败线索。
3.有利于减少越级上访。
信息平台建立后,上级有关部门可以通过平台了解到一个地方或一个部门信访案件的接收、办理等程序情况以及如何处理等实体内容。
对于信访人而言,其只需要通过信件、电话或者电子邮件等方式即可以知道上级部门是否知晓案情以及知晓的程度。
这种情况下,通过越级上访传达信息的做法就失去了意义,越级上访必然随之大量减少。
(三)充分利用信访听证,使信访人息诉罢访。
关于信访听证,《信访终结办法》并没有过多的提及,只是在规定信访终结程序时指出,“申报前,应当对案件进行复核,必要时进行调查核实或者召开听证会听取意见。
”听证制度本是行政程序制度的核心,多用于做出具体行政行为的场合。
但其公开、透明以及民主化的特点使其较一般决定形式更具说服力。
所谓涉检信访听证,是指检察机关在作出终结信访决定之前,邀请案外人员参加的由检察机关告知决定结果、理由和听证权利,信访人随之向检察机关表达意见、提供证据,以及检察机关听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一项制度。
在听证过程中,被邀请人员可以参加评议,信访人也可以向其提问。
听证程序效果的发挥取决于很多因素,充分发挥听证的作用同时应注意以下几点:
1.合理选择参与听证人员。
听证人员应当与信访案件没有利害关系,同时应当具有一定的权威性和公信力。
可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、当事人所在街道居委会干部参与,必要的时候也可以选择心理专家,协助做好沟通、开导工作。
这样安排旨在可确保听证的公正性,同时也可以借权威的旁观者或知悉情况的人共同配合做好信访工作。
2.要制定详细的听证预案。
包括听证会程序、听证会纪律、听证会参与人员的权利义务、听证不同环节的时间节点和具体要求等等。
3.加强对整个听证过程的控制力。
听证会前对可能出现的各种情况进行预判,同时制定相关预案。
承办人阐述事实必须紧扣听证主题,抓牢核心环节,分析事实有理有据。
对当事人可能出现的态度蛮横、言行过激等情形,承办人也要注意合理应对。
目前,涉检信访听证在涉检信访案件的终结中取得了一些积极的效果,化解了了大量积案。
但由于涉检信访公开听证在我国法律中没有明文规定,《信访终结办法》也没有对检察机关如何开展信访听证予以明确。
因此,这种做法还限于探索和尝试。
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