新沂市土地利用总体规划.docx

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新沂市土地利用总体规划

新沂市土地利用总体规划（2006-2020年）

大纲

新沂市人民政府

二〇一〇年一月

为贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会的宏伟目标，促进新沂市经济社会协调发展，根据新沂市“十一五”乃至更长时期内的经济社会发展目标，保障全市发展的合理用地需求，统筹安排各类各业用地，制定《新沂市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》（以下简称“大纲”）。

大纲主要阐述规划期内全市土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会合理利用和保护土地资源，是城乡建设、土地管理的纲领性文件。

第一章总则

第一节指导思想与原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以加快发展和提升新沂市综合竞争力为主题，围绕“和谐建市、工业立市、商贸兴市、富民强市”的战略目标，全面贯彻落实科学发展观，以建设资源节约型和环境友好型社会为出发点，紧密结合经济社会发展和土地资源利用，严格保护耕地，推进节约集约用地，协调土地利用与生态环境建设，统筹区域土地利用，优化土地资源配置，保护和合理利用土地资源，提高土地资源对全市经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

规划编制须坚持以下原则：

1、坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用耕地。

按照实行最严格的耕地保护制度的要求，从保证粮食综合生产能力出发，确保现有基本农田面积不减少、质量有提高、布局总体稳定；强化农用地总量控制，优化内部用地结构，严格园地、林地等农用地的保护和管理，促进农业结构调整和生态建设。

2、转变土地利用方式，坚持节约集约用地。

按照建设资源节约型城镇原则，落实“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效”的要求，以供应引导需求，加快土地利用方式的根本性转变，促进经济结构和发展方式的战略性调整。

3、优化城乡用地结构和布局，加强区域土地利用方向、结构和布局的控制和引导，统筹安排各类用地、平衡各业用地需求，促进城镇化健康发展和社会主义新农村建设。

4、坚持保护和改善生态环境。

根据“保护优先、兼顾治理”的总体思路，在资源环境承载力允许的范围内，合理开发利用土地资源，适度安排生态建设和环境保护用地，协调土地利用与生态建设。

第二节规划依据

1、国家相关法律法规和文件

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（5）《基本农田保护条例》；

（6）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

（7）《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）；

（8）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）；

（9）《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）；

（10）《关于印发〈土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范〉的通知》（国土资厅发[2005]95号）；

（11）《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；

（12）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；

（13）《县级土地利用总体规划编制规程》。

2、省、市相关法规、法律和文件

（1）《江苏省土地管理条例》；

（2）《江苏省土地利用总体规划（2006—2020）》；

（3）《关于当前进一步严格土地利用总体规划修编工作的通知》（苏国土资厅发[2006]213号）；

（4）《关于加快推进市县级土地利用总体规划修编工作的通知》（苏国土资厅发[2008]251号）；

（5）《徐州市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》；

（6）《徐州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

（7）《徐州市公路、水路交通“十一五”发展规划》；

（8）《新沂市土地利用总体规划（1997-2010年）》；

（10）《新沂市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》；

（11）《新沂市土地利用总体规划（2006-2020年）》前期研究成果；

（12）《新沂市城市总体规划（2009-2030）》（征求意见稿）；

第三节规划期限和范围

本规划编制的基期年为2005年，规划期限为2006－2020年，近期规划目标年为2010年，远期规划目标年为2020年。

规划范围覆盖新沂市全市行政管辖范围，总面积为1600.54平方公里。

第二章规划背景

第一节区域概况

新沂市位于江苏省北部，东陇海铁路中段，苏鲁两省交界处，城区紧靠亚洲大陆桥东桥头堡，北与山东省郯城市接壤，东与东海、沭阳两市毗连，西和邳州市相邻，南与宿迁市交界，是徐州都市圈的重要节点，地理坐标为北纬34°7′～34°26′，东经117°59′～118°43′。

新沂市是沿东陇海线产业带中心节点城市，具有得天独厚的交通区位优势，2003年大型编组站和新沂西站的建成，胶新铁路正式投入运营，使新沂成为全国唯一的县级铁路枢纽。

目前已形成陇海与新长、胶新铁路，京沪高速与连霍高速、徐连高速公路，205国道与323、249省道所组成的“三纵三横”交通网络格局。

东西两翼的白塔埠机场、观音机场距新沂均为五十公里，为新沂的发展展开了腾飞的双翼。

新沂市是东陇海重要的水陆转运枢纽，黄金水道京杭大运河绕境而过，直通长江、钱塘江等黄金水道。

同与之相连的骆马湖和新戴河拥有102公里的内河航道，形成了便捷的水运网络。

东可借连云港的深水良港与世界各大港口相连，公、铁、水、航“四位一体”，牢固奠定了新沂“承东接西、呼南应北”、综合性、立体化的大交通枢纽地位，为新沂的旅游业发展提供了良好条件。

2005年末，全市总人口达97.47万人，年末全市城镇化率达到44.10%，完成地区生产总值77.81亿元，比上年增长20.52%，全年实现财政收入5.08亿元，自营进出口总额为4106.03万美元，实际利用外资914万美元。

第二节土地利用现状与特点

1、土地利用现状

（1）农用地：

2005年农用地总面积108795.8公顷，占土地总面积的67.97%。

其中耕地79021.1公顷，占土地总面积的49.37%，比重最大；园地9991.4公顷，占土地总面积的6.24%；林地3730.0公顷，占土地总面积的2.33%；其他农用地16053.2公顷，占土地总面积的10.03%。

（2）建设用地：

2005年建设用地总面积29892.8公顷，占土地总面积的18.68%。

其中城乡建设用地20889.6公顷，占土地总面积的13.05%；交通水利用地8262.2公顷，占土地总面积的5.16%；其他建设用地740.9公顷，占土地总面积的0.46%。

（3）未利用地：

2005年全市未利用地面积为21365.9公顷，占土地总面积的13.35%。

其中水域19908.0公顷，占土地总面积的12.44%；自然保留地1457.9公顷，占土地总面积的0.91%。

2、土地利用特点

（1）农用地以耕地为主，林地、园地比重小，无牧草地

新沂市属黄淮平原区，主要以平原坡地为主，大部分地区地势平坦、土壤肥沃，土地的宜耕性较强，因此其农用地以耕地为主。

2005年底，新沂市耕地面积占土地总面积的比重达到了49.37%，占农用地总面积的比重为72.63%。

园地占土地总面积的比重仅为6.24%，林地占土地总面积的比重为2.33％。

由于新沂市地处平原，因此无牧草地。

（2）交通区位优越，交通用地增长迅速

新沂是沿东陇海线产业带中心节点城市，具有得天独厚的交通区位优势。

陇海与新长、胶新铁路，京沪高速与连霍高速、徐连高速公路，205国道与323、249省道，在新沂形成“三纵三横”交通网络格局，是全国县（市）中为数不多的交通枢纽之一。

1997-2005年全市新增建设用地总量2425.4公顷，其中新增交通用地1699.9公顷，占新增建设用地总量的70.09%。

（3）工业化处于中期阶段，成长型土地利用特征明显

2005年全市二三产业比重为73.2%，城镇化水平为44.1%，正处于工业化、城镇化加速发展时期，大规模的工业化生产引发土地利用从单一的农业生产模式走向多元化的发展模式，建设用地总量扩张与结构调整并行，总量增长占主导，成长型土地利用特征明显。

（4）农村居民点分散，占地面积大，造成土地资源的浪费

2005年全市农村居民点用地为17305.7公顷，占建设用地面积的57.89%，农村人均居民点用地达到317.60平方米/人，人均占地远超过国家150平方米/人的上限。

由于新沂市农村居民点建设处在自发性的发展中，从而形成了“满天星”式的农村居民点格局；同时，由于忽视对原有居民点的挖潜，很多地方出现“空心村”现象，建设用地浪费严重。

（5）土地后备资源丰富

新沂市境内河湖众多、湖荡洼地交错分布，未利用地比重较高，土地后备资源较为丰富，可开发潜力巨大。

2005年新沂市未利用地面积是21365.9公顷，占土地利用总面积的13.35%，比徐州市的平均水平6.72%高出6.63个百分点。

第三节现行规划实施评价

1、现行规划主要指标执行情况

《新沂市土地利用总体规划（1997-2010年）》主要规划指标：

到2010年全市耕地保有量79952.9公顷；基本农田保护面积为78666.7公顷；建设用地总规模22635.5公顷；新增建设占用耕地1533.3公顷。

至2005年底，全市耕地保有量为79021.1公顷，比规划目标低1.17%；基本农田面积为74484.1公顷，比规划目标低5.32％；建设用地总量为29892.8公顷，比规划目标高32.06%；新增建设占用耕地面积为2181.9公顷，比规划目标高42.34％。

2、规划实施成效

现行土地利用总体规划实施以来，兼顾土地资源开发、利用和保护，统筹经济、社会和生态效益。

1997-2005年规划实施期间，耕地总量虽然减少，但单产提高，经济效益也增加。

土地整理复垦开发整治力度不断加大，1997-2005年期间通过土地开发、复垦整理等途径补充耕地总量3615.9公顷，年均补充耕地401.8公顷。

加强了规划的引导和调控，积极、有序地为经济建设提供用地保障。

城镇、工矿和重大基础设施项目得到保障，促进经济社会快速发展，城镇面貌有了很大的改观，保障了京沪、霍连两条高速公路、胶新、新长铁路及205国道改线等重大基础设施的用地需求。

促进土地利用结构调整，有效控制新增建设用地总量；促进了生态保护与污染治理。

3、存在的问题

现行规划确定的规划目标是静态的、不变的，在实施过程中必须按照规划目标不折不扣的执行，使得规划具有不稳定性，适应能力差；另外在规划实施过程中，规划目标与社会经济发展出现较大偏差，规划布局随社会经济的发展被动调整的频率越来越高，严重影响了规划实施的效率和严肃性。

随着经济社会的发展，现行规划在实施过程中存在的问题有以下几方面：

规划编制的超前性和前瞻性不强；基础性研究不足导致规划方案弹性不够，过去由于缺乏规划观念，导致城乡建设用地布局混乱，城镇、工矿、村庄交错建设，致使各区主体功能不突出，区域特色不能够充分体现；公众参与积极性不高、深度有限，广大社会公众并没有真正参与规划方案的制定，公众参与和社会监督的作用没有真正显现出来。

第四节土地利用面临的形势

1、面临的机遇

（1）江苏省产业结构调整

伴随国际经济形势和我国区域经济发展格局的变化，长三角在国家未来发展战略中的地位将更加突出，地位的提升对长三角空间调整提出了新要求，随着长江三角洲地区沿长江、沿湾产业布局限制性的加强，产业布局开始向苏北腹地转移。

近年来，沿东陇海地区迎来了新的发展机遇，江苏省相继出台了一系列政策促进东陇海产业带发展，在省“十一五”规划中更明确提出加快建设沿东陇海加工产业带，并将东陇海的发展放到与沿江、沿沪宁线、沿海同等重要的战略地位。

新沂市作为东陇海沿线重要的节点城市，面临着巨大的发展机遇。

（2）江苏省支持苏南、苏北共赢发展

面对日益扩大的区域差距，江苏省将区域协调发展作为新世纪的重要发展战略，陆续提出了一系列支持苏北大发展的政策措施，积极推进产业、财政、科技和劳动力的“四项转移”，通过发达地区和落后地区联合创建工业园区等办法，振兴苏北经济。

无锡—新沂工业园作为首批南北共建园区，为实现新沂市“和谐建市、工业立市、商贸兴市、富民强市”战略目标注入了重要的发展力量，为新沂市的经济社会发展带来了机遇。

（3）公路建设对城镇布局作用增强

现代公路交通的发展，极大提高了出行的时效性，城镇建设纷纷弃水从路，公路对城镇分布格局的影响越来越明显。

城镇的沿路扩展使城镇之间的空间界限日趋模糊，205国道和249省道的沿线城镇已显示出快于周边城镇的经济发展速度。

2、面临的挑战

2004年以来，国家采取了一系列的宏观调控政策，为了保护耕地，有效利用土地资源，中央出台了加强土地管理的相关措施。

一方面，随着国家土地治理整顿的开展和实行最严格的土地保护政策，土地供应量减少；另一方面，由于新沂市近几年发展迅速、城市规模不断扩大，人口规模和用地规模急速增长。

东陇海产业带及工业园的建设与发展，一方面加速推进新沂市的全面发展，另一方面经济发展建设和基础设施建设的用地需求显著增加，土地供需不足矛盾日益凸显。

新沂自身区位优势明显，但与周边地区相比缺乏具有绝对优势的产业集群，未来发展面临着周边地区带来的极大压力。

目前，周边的邳州市的板材加工业、东海县的水晶矿产加工、沭阳县的花木种植种植都形成了相应的产业群，新沂市的相关产业发展必将面临激烈的区域竞争。

第三章土地利用战略与规划目标

第一节土地利用战略

1、经济社会发展目标

经济社会发展战略是土地利用结构和布局调整的依据。

根据《新沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，新沂市社会经济发展战略是“和谐建市、工业立市、商贸兴市、富民强市”。

即以建设和谐新沂为目标，坚持走新型工业化道路，加快新沂市由工业化初期向中期阶段的跨越；发挥交通区位优势，努力建设苏鲁接壤地区新兴现代化商贸物流中心；重点发展中心城市，突出建设重点中心镇，积极建设社会主义新农村；实施富民优先战略，全面构建小康社会。

2、土地利用战略目标

为把新沂市建设成为东陇海线产业带上的战略要地提供必需的建设用地保障；继续执行严格的耕地保护制度，通过后备资源开发补充耕地总量，为徐州市乃至全省“耕地总量动态平衡”目标的实现作出贡献；通过采取户均用地指标控制、空心村改造、迁村并点等措施，大力挖掘农村建设用地潜力，使其达到节约集约的效果。

根据产业结构调整提升土地利用结构，有效发挥新沂市土地资源价值。

3、土地利用战略

保护和开发耕地资源。

新沂市耕地资源丰富，应当充分发挥利用这种资源优势，进一步保护和开发耕地资源，提高农业生产能力，确保现有基本农田保护区面积不变，保障全市粮食生产水平稳中有升。

适当扩大建设用地比重，提高建设用地集约利用水平。

优先保障交通、水利、能源、通讯等基础设施建设用地需求，科学保障中心城区、新沂市经济开发区、无锡—新沂工业园区建设用地需求，合理保障新安镇、北沟镇、瓦窑镇、唐店镇及港头镇等重点乡镇的建设用地需求，兼顾棋盘镇、马陵山镇等镇的建设用地需求，积极盘活存量建设用地，充分利用低效用地和闲置用地，努力提高用地效率，提高建设用地集约利用水平。

区域统筹，优化用地结构和布局。

围绕区域经济发展战略，优化资源配置，突出产业特色，保护和合理利用土地资源，合理确定各个区域的产业分工，实行分类指导的土地利用政策，促进土地利用结构优化。

第二节规划调控目标

1、耕地和基本农田保护指标

到2010年，全市耕地保护义务量和任务量均不低于79190.1公顷；到2020年，全市耕地保护义务量不低于78973.4公顷，任务量不低于79469.3公顷。

确保74228.2公顷基本农田面积不减少、质量有提高、布局总体稳定。

2、建设用地控制指标

在保障经济平稳较快发展前提下，充分考虑社会经济发展的阶段性和集约用地的发展趋势，严格控制建设用地总规模。

到2010年，建设用地规模不突破30253.0公顷，比2005年净增360.2公顷；到2020年，建设用地规模不突破31053.0公顷，比2005年净增1160.2公顷。

到2010年，城镇工矿建设用地总规模控制在3999.0公顷；到2020年，城镇工矿建设用地总规模控制在4552.0公顷。

到2010年新增建设用地控制在583.0公顷以内，新增建设占用耕地控制在388.7公顷以内；到2020年，新增建设用地控制在1650.8公顷以内，新增建设占用耕地控制在1117.4公顷以内。

3、耕地占补平衡调剂指标

2010年和2020年全市土地开发复垦整理补充耕地任务量分别为617.4公顷和2016.1公顷。

4、土地利用效率指标

到2010年，人均城镇工矿用地控制在85平方米以内；到2020年，人均城镇工矿用地控制在72平方米以内。

5、生态用地保护指标

规划期内，生态用地保护不断强化，2010年和2020年林地面积分别为4758.3公顷和6867.3公顷，分别比2005年增加1028.3公顷和3137.2公顷。

第四章土地利用结构调整和布局优化

第一节土地利用结构调整

1、调整原则

严格控制建设用地占用耕地，加大田、水、路、林、村综合整治力度，提高优质耕地面积比重，充分发挥农用地生产、生活、生态功能。

大力发展都市农业，稳定园地面积，增加林地面积；推进万顷良田建设，提高优质耕地比重，减少低效农用地比重。

大力挖潜存量用地潜力，合理安排新增建设用地，保障交通水利重点项目建设用地，引导城镇工矿用地集约紧凑发展，降低农村居民点用地规模与比例。

在保护生态环境的前提下，适度开发未利用地，拓展经济发展与生态建设用地空间。

2、调整方案

土地利用结构调整。

2010年农用地108994.8公顷，建设用地30253.0公顷，未利用地20806.6公顷，分别占土地总面积的68.10%、18.90%和13.00%；2020年农用地109364.1公顷，建设用地31053.0公顷，未利用地19637.3公顷，分别占土地总面积的68.33%、19.40%和12.27%。

农用地结构调整。

2010年耕地79190.1公顷，园地9904.2公顷，林地4758.3公顷，其他农用地15142.2顷，分别占农用地面积的49.48%、6.19%、2.97%和9.46%；2020年耕地79469.3公顷，园地9975.7公顷，林地6867.3公顷，其他农用地13051.9公顷，分别占农用地面积的49.65%、6.23%、4.29%和8.15%。

建设用地结构调整。

2010年城乡建设用地21012.0公顷，交通水利用地8492.3公顷，其他建设用地748.7公顷，分别占建设用地面积的13.13%、5.31%和0.47%；2020年城乡建设用地21487.0公顷，交通水利用地8803.4公顷，其他建设用地762.6公顷，分别占建设用地面积的13.42%、5.50%和0.48%。

未利用地结构调整。

2010年水域为19418.2公顷，自然保留地1388.4公顷，分别占未利用地面积的12.13%和0.87%；2020年水域为18522.5公顷，自然保留地1114.8公顷，分别占未利用地面积的11.57%和0.70%。

第二节土地利用布局优化

1、布局优化思路

农用地布局优化思路。

规划基期年林地主要分布在马陵山镇西部和时集镇北部，其他农用地布局较为分散。

遵循土地利用布局调整原则，根据土地适宜性评价及本轮规划修编总体要求，在尽量稳定现行规划农用地布局的前提下，尽量拓展农用地分布空间，对农用地进行布局调整。

建设用地布局优化思路。

规划期间按照“工业向开发区、工业区集中，人口向城镇集中”原则，结合社会经济发展战略，以新安镇和北沟镇为发展重点，整合现状城乡建设用地，逐步改变农村建设用地散而乱的特征。

生态用地布局优化思路。

依托新沂市生态环境地区优势，按照“因地制宜、统筹兼顾、可持续发展”的指导思想，有效保护和充分利用水体、山体等自然资源，促进各功能区人与自然和谐发展。

2、土地利用布局

农用地空间布局。

优质耕地主要分布在合沟镇、草桥镇、棋盘镇、阿湖镇、马陵山镇、邵店镇、双塘镇和时集镇等水利设施相对较好，灌排能力较强的乡镇；林地主要布置在马陵山镇、合沟镇和高流镇；园地主要布置在草桥镇、合沟镇、棋盘镇和邵店镇。

建设用地布局。

城镇工矿用地主要布局在中心城区、与城镇功能不可分割的新沂市经济开发区、新安镇、北沟镇。

按照集中布局、积极发展的原则，新增工业用地主要布局在新安镇、北沟镇和港头镇等经济条件较好且重点发展的乡镇。

生态用地空间布局。

生态用地主要包括沂河、沭河、骆马湖湿地、马陵山风景区及高速公路防护林等。

风景名胜区等生态用地在全市呈“点状”布局，河流、湖泊、防护林地等呈“带状”布局，这些点状的生态用地与带状的生态廊道共同组成新沂市生态用地布局。

第五章加强农用地保护和基本农田建设

第一节严格保护耕地数量和质量

完成徐州市下达的耕地保有量目标。

全市耕地保护义务量到2010年和2020年均保持在79190.1公顷和78973.4公顷；耕地保护任务量到2010年和2020年分别保持在79190.1公顷和79469.3公顷。

严格控制耕地减少。

强化对建设项目用地选址的引导，各项建设用地尽量不占或少占耕地。

全市非农建设占用耕地量到2010年和2020年分别控制在388.7公顷和1117.4公顷。

严格执行耕地补充任务。

2006-2010年间土地整理复垦开发补充耕地617.4公顷；2006-2020年间土地整理复垦开发补充耕地2016.1公顷。

这样确保规划期末耕地数量不少于79469.3公顷。

强化耕地质量建设。

立足提高耕地质量，强化农业基础地位，按照数量、质量和生态全面管护的要求，对灌溉水田、水浇地等优质耕地实行特殊保护；加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，推广节水节地技术，提高耕地综合生产能力。

改善补充耕地质量。

严格实施土地整理复垦开发工程建设标准，提高补充新增耕地的粮食生产能力；对补充耕地确实难以达到被占用耕地质量标准的，按照补充耕地等级折算制度增加补充耕地面积。

第二节强化基本农田保护和建设

1、确保基本农田保护指标

完成徐州市下达的基本农田保护指标。

在规划期内全市必须保持不低于74228.2公顷的基本农田，落实市级基本农田整备区面积为1708.9公顷。

2、科学划定基本农田

（1）划定要求

基本农田规划布局基本遵循现行规划划定的范围，根据耕地质量变化、区域资源禀赋、城乡建设用地扩展等实际情况，进行合理、局部调整基本农田布局。

调整后基本农田确保平均等级不降低，集中连片，有良好农业设施保障。

新调整划定的基本农田质量等级不得低于原有质量等级。

（2）调整情况

调出情况：

按照指标下达情况，将确定的新增建设用地及城乡建设扩展边界涉及的基本农田调出。

调出的基本农田主要分布在新安镇、北沟镇、瓦窑镇、港头镇和唐店镇，以及其它各乡镇均有调出。

调入情况：

将现行规划未纳入基本农田保护，且远离城镇主导发展方向的优质耕地调为基本农田，将已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地划为基本农田。

调入的基本农田主要分布在沂河沿岸，以合沟镇、草桥镇和棋盘镇为主。

3、严格执行基本农田保护制度

现有基本农田优先保护，在册基本农田中优质农用地继续作为基本农田进行保护，已改造的农业综合开发项目区纳入基本农田保护范围。

铁路、公路等交通沿线，应当优先划入基本农田保护区。

划定的基本农田保护区，落实到地块和农户，由市人民政府设立保护标志，予以公告，由土地行政主管部门建立档案。

4、加强基本农田建设力度

建立基本农田建设集中投入