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中国邮政储蓄制度变迁的理论分析
潘朝顺,程昆
(华南农业大学经济管理学院,广东广州510642)
摘要:
我国邮政储蓄目前已成为第六大金融机构,但受到金融界的广泛批评。
这些批评根源于邮政储蓄独特的制度安排,因而这种制度安排的走向成为人们关注的焦点。
本文运用制度经济学原理揭示邮政储蓄制度安排的内在逻辑,部分回答这种引起广泛批评的制度安排原因,指出这种制度的不稳定性,并探讨其演变方向。
本文的结论是目前邮政储蓄制度安排秉承着过去,有其内在的必然性,只有邮政储蓄制度供给者利益兼顾,未来邮政储蓄制度的帕累托改进才能实现。
关键词:
中国邮政储蓄;制度变迁;路径依赖
一、前言
我国邮政储蓄自1986年开办以来,发展迅速。
……。
如此复杂的制度安排是如何形成、变化、发展的呢?
二、邮政储蓄的制度分析框架
……
三、中国邮政储蓄制度变迁
(一)中国邮政储蓄制度变迁的路径
中国邮政储蓄制度变迁经历了三个阶段。
(1)1986——1989年存款缴存制。
这个时期的制度安排是①邮政储蓄业务由邮电部统一管理。
②邮政机构吸收的储蓄存款是中国人民银行的信贷资金来源,全部缴存人民银行统一使用。
③邮政机构对储户支付的利息,由人民银行按实际支付数定期拨付;邮政机构缴入人民银行的储蓄存款,不再计算利息。
办理邮政储蓄业务所需的备用金,由当地人民银行根据实际需要,每年核定后预拨给邮政机构,不计收利息。
人民银行根据邮局缴存的储蓄存款按月累计日平均余额付给2.2?
的手续费,由开户银行每月结计,按季付款,手续费率暂定三年不变。
④邮政储蓄必须贯彻执行国家的金融方针政策和有关法律规定。
(2)1989——2003存款转存制。
为有利于邮政储蓄长期稳定发展和加强人民银行、邮
收稿日期:
2011-11-08
作者简介:
潘朝顺(1969—)男,安徽黄山人,华南农业大学经济管理学院讲师,主要研究方向为金融发展.
电部门内部的核算与管理,将邮电部门办理邮政储蓄向人民银行缴存存款的业务关系改变为转存款关系,即邮政储蓄由邮电部门自办,邮电部门在人民银行开立活期存款帐户和长期存款帐户,吸收的储蓄存款转存人民银行,人民银行按照邮电部门在人民银行存款帐户余额的累计积数对邮电部门支付转存款的利息和保值储蓄贴息,活期存款帐户的存款按活期储蓄存款利率每年计付一次;长期存款帐户的存款按年利率13.5%计息,每季末计付一次。
如遇国家统一调整利率,邮政储蓄转存款利率亦作相应调整。
保值储蓄贴补利息,仍由人民银行按实支付。
停止支付邮政储蓄手续费和提供备用金;储户的存款利息由邮电部门支付;邮电部门获得的利差即为经营收入。
1997年12月21日将长期与活期存款两类帐户合并,实行资金转存统一帐户制,统一按季计息。
(3)2003年8月至今存款自主运用制。
2003年9月人民银行推出了关于邮政储蓄体制改革的初步方案。
方案采取了新老资金划断的方式,以2003月8月1日为界,以后新增加的邮政储蓄转存人民银行的部分,执行金融机构在人民银行的准备金存款利率,这部分存款还可以由邮政储汇局自主运用,利率由市场决定。
运用的途径包括:
进入银行间债券市场参与债券买卖、依程序申请成为国债和政策性金融债券的承销团成员、与中资商业银行和农村信用社办理大额协议存款、与政策性银行合作开展部分中间业务。
8月1日以前的老转存款由人民银行暂按现行转存款利率4.131计息。
(二)邮政储蓄制度变迁的内在逻辑
二十世纪七十年代末年中国经济体制已经偏离制度均衡点,作为其中的重要组成部分——金融制度也面临制度变迁的压力。
退一步说,假设当时金融制度是均衡的,当金融制度的外部制度环境发生变化时,金融制度均衡也不能保持下去。
因为一项制度变迁会提出另一项制度变迁的要求,最终整个制度系统会发生变化。
由于众所周知的政治、意识形态的改变,1978年以后中国的经济环境也发生变化。
对1986——1989年邮政储蓄制度安排影响较为显著的因素有:
第一,居民收入不断增加,国民收入分配向个人倾斜,社会闲散资金日益增多,需要更多的金融中介积聚资金,支持生产发展如表1。
在1978年以前的计划经济时期,投融资体制是以财政为主,银行为辅,一家银行包揽天下,纵向而非横向分配资金的体制。
经济资源集中在国家手中,国家既是储蓄者又是投资者,居民储蓄很少,是单纯的消费者。
在这种环境下,银行成为财政出纳,金融体制与当时经济环境相适应。
1978年以后,国家手中的经济资源相对减少,居民相对增多,储蓄者和投资者分离,原有的大一统的金融体制不在适应需要,需要更多的将储蓄和投资联系起来的金融中介。
表11978——1989年财政收入占国内生产总值的比重(%)年份9财政收入占国内生
31.228.425.724.222.923.022.922.420.818.415.815.8产总值的比重(%)
资料来源:
中国统计年鉴2001
(2)中国人民银行恢复和增加了一些金融中介,但仍不能满足实体经济对金融中介的
需求。
我们可以通过1980年代以来国家银行的机构和人员的扩张来看实体经济对金融中介
的需求力度。
1981年国家银行年末机构总数47251个,年末职工数685483人,1986年国家
银行年末机构总数67626个,年末职工数1006808人,5年内分别增长1.43和1.46倍,如
表2。
表21981——2000年国家银行年末机构总数和年末职工数
年份1990
年末机构
总数(个)
年末职工
33101421724数(人)
年份2000
年末机构
125449总数(个)
年末职工
1数(人)
资料来源:
历年中国金融年鉴
(3)资金融通困难,资金紧张。
1978年各项存款-各项贷款为-715.5亿元,1986年各
项存款-各项贷款为-2236.1亿元,增长3.12倍。
如表3
表31978——1989年国家银行信贷资金来源、运用(亿元)
年份821983
各项存款1134.51339.11661.22035.62369.92788.6
各项贷款18502039.62414.32764.63180.63589.9
各项存款-各项贷款-715.5-700.5-753.1-729-810.7-801.3
年份881989
各项存款3583.94264.95354.765177425.89013.9
各项贷款4766.15905.67590.89032.510551.312409.3
各项存款-各项贷款-1182.2-1640.7-2236.1-2515.5-3125.5-3395.4
资料来源:
历年中国金融年鉴
(4)对金融中介的巨大需求引起了社会各阶层对金融中介的供给,各阶层的初始条件
不同,拥有的资源禀赋不同,因此形成不同的金融中介。
如中央政府、地方政府、政府相关
部门、民间个人或组织等办的各种各样的金融机构。
这其中有合法的也有非法的,有直接金
融中介也有间接金融中介等。
邮电机构也具有办理金融的资源优势:
至1986年拥有遍布全
国城乡的53000个邮电局、所,拥有遍及城乡400万公里投递路线的10多万投递人员,有
四通八达的电信网路,可以利用其他邮电业务发展邮政储蓄,有办理金融业务的历史等。
但是在金融中介供给市场中国人民银行是一个垄断者,掌握着金融中介供给的审批许可权,任何不经过中国人民银行批准的金融中介都属于非法的金融机构,邮电机构要经营金融业务必须和中国人民银行合作。
另一方面,中国人民银行利用邮电机构的网络经营金融业务所耗费的成本要大大小于单独成立一家金融机构所耗费的成本,双方的合作会带来双赢的局面。
在潜在利润的激励下,中国人民银行和邮电部形成第一行动集团,由于两者都属于国务院下属的政府机构,国务院是重大决策的最后裁定者,国务院作为第二行动集团帮助第一行动集团获得潜在利润。
接下来的问题是两者如何分割潜在利润,由于中国人民银行在金融中介供给市场处于强势地位,利润的分配向中国人民银行倾斜。
表现在第一,邮电机构只有吸收存款权,而没有资金运用权。
1978——1989年国家银行信贷资金的贷款一直大于存款如表三,资金运用权是稀缺资源,中国人民银行将资金运用权抓在手里。
第二,沿袭了1950年代初的做法,邮政储蓄定位为中国人民银行的代办机构,中国人民银行可以根据邮政储蓄的绩效决定其去留。
作为补偿,邮政储蓄由邮电部统一管理,中国人民银行支付邮政机构一定的手续费。
对邮电部来说,这种制度安排是合算的,因为中国人民银行支付的手续费远大于邮电机构吸储的实际费用,邮政储蓄的开展均摊了邮电机构的固定成本,发挥了邮电机构的规模效应。
1986年中国人民银行和邮电部达成的制度安排为以后邮政储蓄的发展奠定了基本框架。
这种安排达到了双赢的结果。
1989年邮政储蓄拥有网点15609个,储户7451万户,业务人员37970人,存款余额100.8亿元,分别比1986年增长5.58,33.4,3.79,18倍,在1985——1989年的通货膨胀中,邮政储蓄作为中国人民银行的基础货币起到了紧缩通货的作用如表四。
但是这种安排的期限是短暂的,表现在中国人民银行支付给邮电机构的手续费率暂定三年不变。
这种制度装置隐含着双方三年后要重新协商。
由于金融中介仍不能满足实体经济对金融中介的需求如表二,资金仍然紧张如表3,通货膨胀压力大如表4,中国人民银行面对资金的需求压力没有得到缓解。
这种压力反映在中国人民银行的资产负债表上表现为财政借款、银行信贷和现金发行的居高不下。
1987——1989年间,中国人民银行的预算借款/资产总额为13%,12%,12%,银行贷款/资产总额为72%,73%,73%左右,发行货币/负债总额为40%,48%,43%。
中国人民银行仍能从邮政储蓄中获得潜在利润。
另一方面,存款缴存制不利于邮政储蓄的长期发展,1988年邮政储蓄拥有11702万户,1989年拥有7451万户,下降了4251万户,为有利于邮政储蓄长期稳定发展和加强人民银行、邮电部门内部的核算与管理,中国人民银行和邮电部1989年达成协议,邮政储蓄由邮电部门自办,将邮电部门办理邮政储蓄向人民银行缴存存款的业务关系改变为转存款关系,中国人民银行按照邮电部门在人民银行存款帐户余额的累计积数对邮电部门支付转存款的利息。
表41978——2003商品零售价格指数(%)
年份0商品零售100.7102106102.4101.9101.5102.8108.8106107.3118.5117.8102.1
价格指数
年份3商品零售
102.9105.4113.2121.7114.8106.1100.897.49798.599.298.799.9价格指数
资料来源:
中国统计年鉴2001,2004
1986年和1989年的两个制度安排为邮政储蓄的发展开辟了广阔的空间。
这充分表现在邮政储蓄的网点、储户总量、存款规模、银行卡发行量和储蓄市场占有率方面。
邮政储蓄收益呈现规模递增的态势。
但是1990年代中期以后中国人民银行的收益成本发生了逆转。
第一,金融中介的规模在收缩,1996年国家银行年末机构总数达到160142个,2000年下降到125449个,减少了31916个如表2。
金融中介在总量上显示出供给大于需求,中国人民银行借助于邮政机构吸储的动力减弱。
第二,金融中介的存款余额大于贷款余额,资金存在部分闲置,1995各项存款余额首次超过各项贷款余额3324.2亿元,2003年各项存款余额超过各项贷款余额49059.36亿元,如表5。
表51990——2003金融机构各项存贷款(亿元)
年份1990199119921993199419951996
各项存款14012.618079234682962740472.553862.268571.2
存款-贷款-3668.1-3258.8-2854.9-3316.1-337.63324.27418.4年份1997199819992000200120022003
各项存款82390.395697.9108778.9123804.4143617.2170917.4208055.6
存款-贷款7476.29173.815044.624433.331302.539623.4749059.36
资料来源:
历年中国金融年鉴
第三,出现通货紧缩。
1997年商品零售价格指数为100.8%,2003年为99.9%如表4。
第四,邮政储蓄制度与中国人民银行的货币政策相抵触,大大减小了货币政策的效果。
中国
人民银行利用多种政策工具增加货币发行,但邮政储蓄把增加的基础货币送回中国人民银
行。
中国人民银行充分认识到这一点,并在2001年《上半年货币政策分析》的报告中指出,
“1998年以来,邮政储蓄保持了年平均增长约20%的快速增长势头。
由于邮政储蓄是全额
转存中央银行的,邮政储蓄增加越多,基础货币来源就会越多,但在中央银行基础货币投放
渠道狭窄,无法及时用出去的情况下,就会造成邮政储蓄增加越多,中央银行被动紧缩力度
越强的政策效果。
”第五,随着邮政储蓄规模的扩大,其对金融市场运行的影响也越来越大,
更需要中国人民银行加强监管,但1989年的制度安排规定了邮政储蓄由邮电部门自办,而
且邮政储蓄业务和邮政业务的会计帐务不是分立的,中国人民银行难以对邮政储蓄进行有效
监管。
中国人民银行认识到如果能够改变1989年的制度安排,至少会减少自身的损失。
但
是1997年后的制度调整却不利于中国人民银行。
表现在第一,1997年中国人民银行与邮电
部及国务院有关部门通过协商,提出了邮政金融管理体制改革的总体思路,即把邮政金融部
门改组为自主经营、独立核算、自负盈亏、自我约束的金融法人实体。
1999年国务院已原
则同意中国人民银行提出的关于改革邮政储蓄、汇兑管理体制的意见,但随后不了了之。
第二,当商业银行的准备金利率大幅度下调时,邮政储蓄转存款名义利率呈现出“刚性”,居高不下,中国人民银行再贷款年利率和邮政储蓄转存款实际利率倒挂,邮政储蓄转存中国人民银行越多,中国人民银行损失越大如表6。
究其原因,我们推测可能是邮政部游说国务院的结
表6邮政储蓄转存款利率(%)
时间
居民
年存款
利率
邮政储蓄
转存款
名义利率
邮政储蓄
年转存款
实际利率
邮政储
蓄名义
利差
邮政储
蓄实际
利差
商业银行
准备金年
利率
央行再
贷款年
利率
央行再贷款年利
率-邮政储蓄转存
款年实际利率
1997.12.215.677.4527.66281.7821.99287.569.361.69721998.03.255.227.2187.41571.9982.19575.227.920.50431998.07.014.776.64296.81021.87292.04023.615.67-1.14021998.12.073.335.9226.05482.5922.72483.245.13-0.92481999.12.212.254.60084.68082.35082.43082.073.78-0.90082002.02.211.984.3474.41842.3672.43841.893.24-1.17842003.01.011.983.8473.90291.8671.92291.893.24-0.66292003.08.011.981.891.9034-0.09-0.07661.893.241.3366
注:
邮政储蓄转存款名义利率按季计算,将其按复利计算可得出邮政储蓄年转存款实际利率。
资料来源:
历年中国金融年鉴。
果。
自从邮政储蓄开办以来,邮政机构成为1986、1989年银邮协议的既得利益者,由于邮政储蓄制度供给市场是不完全竞争市场,邮政机构力图维持现有的制度安排,为此需要寻求上级政府部门的政治支持。
1999年邮政和电信分拆,全国邮政亏损179亿元,负债95亿元,在建项目资金缺口210亿元。
国家推出“8531”计划,从1999年起每年分别向邮政补贴80亿元、50亿元、30亿元、10亿元,邮政部提出“三年扭亏,五年步入良性发展轨道”的计划[3]。
中国人民银行实际上承担了本应由财政承担的补贴。
但是这种损失的承担是有时间限制的,更为重要的是,在1989年的银邮协议中,中国人民银行埋下了一个制度装置,即“如遇国家统一调整利率,邮政储蓄转存款利率亦作相应调整。
”但转存款利率调到什么水平双方当时并没有一致的协议,从而扣住了邮政部的命门。
三年以后,即2003年8月,中国人民银行启动这个装置,解决了中国人民银行再贷款年利率与邮政储蓄转存款实际利率倒挂问题,同时放宽邮政储蓄资金运用渠道,邮政储蓄步入自主运用资金阶段。
四、中国邮政储蓄制度安排未来的走向
……
参考文献:
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12-18.
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[5]罗必良.新制度经济学[M].太原:
山西经济出版社出版,2005.
TheoryAnalysesofChinaPostalSavingsInstitutionalChange
PANChao-shunCHENGKun
(CollegeofEconomicsandManagement,
SouthChinaAgriculturalUniversity,Guangzhou510642)
Abstract:
Whilechinapostalsavingssystembecomesthesixthfinancialorganization,itsufferswidelycriticized.Thesecriticismoriginatefromspecialinstitutionalarrangementofpostalsavings,soitbecomesoneoffocuspeople’sconcerning.Thispaperindicatesthelogicintheinstitutionalarrangementofpostalsavings,partlyanswersthereasonofthisarrangement,pointsoutitsunstabilityandstudiesitsevolution.Thispaperdrawsfollowingconclusionthatthepresentinstitutionalarrangementofpostalsavingsevolvethepastinevitably,theparato’simprovementofpostalsavingsinstitutioncanberealizedinthefutureonlywhenitssupplier’sbenefitsaretakencareof.
KeyWords:
chinapostalsavings;institutionalchange;pathdependence
(发表于华南农业大学学报2005年第2期)
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