公共事业管理概论.docx

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公共事业管理概论

公共事业管理

第一章：

导论

一、公共事业的基本内涵

（一）公共事业：

公共事业是社会全体公众的事业，是向公众提供特定的公共产品和公共服务，由公共组织负责提高全社会公民生活质量的活动。

1、公共性：

一个社会或地区大多数人共同的、共有的愿望和要求。

代表各个阶级的共同利益。

2、公共需求：

是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性保证公众基本生活的需要。

与每个人利益相关，但个人不能享受其消费独占权。

表现为六个方面：

第一，维护社会公共秩序和安全秩序的需要。

第二，维护经济秩序和市场交易秩序的需要。

第三，为社会成员提供公共设施与公共管理的需要。

第四，建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体的需要。

第五，公众对人权、自由等公民权利的需要。

第六，公共资源与公共财产管理的需要。

3、公共问题：

是指具有广泛性、复合性、不可分性等特征的社会问题，关系到社会成员切身利益和生活质量的问题，属于公共领域的共同性问题。

（农民工、留守儿童、农村空心化）

4、公共事务：

涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。

体现社会整体和长远的利益。

（二）市场经济与公共事业发展

1、市场经济是以市场机制对资源进行合理配置的一种手段。

社会发展使环境、资源、人口等涉及社会公共利益的事务纳入了公共事业。

信息管理、信息服务成为社会公共事务。

（1）体制改革使原来由企业承担的社会职能逐步分离，由社会统一进行管理和分配。

例如：

城市社区的公共设施和公共服务。

（2）随着人们受教育水平的提高，人们的权力意识、自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都增强了，对社会公共产品和公共服务的质量要求日益提高，合理的国家与社会关系的形成，公民主体意识的确立以及相应的行为方式的建立，使传统的政府事业向社会大众自己的公共事业发展。

2、社会公共事务及其特征：

是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，体现社会整体和长远的利益。

特征：

（1）公共性

（2）基础性（3）长远性（4）劳务性A、直接劳务性－公安、司法B、间接性－国防、立法C公共工程－桥梁、水利设施等。

（5）非盈利性（6）阶级性

3、社会公共事物的类别和层次：

（1）社会政治事务

（2）社会经济事务（3）社会事务

（三）公共产品理论

1、公共产品的基本概念

是指用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。

例如：

国防、政府行政管理、城市规划、公共交通、环境等等。

公共产品直接或间接为企业生产和个人家庭提供服务，是社会总产品不可缺少的一部分。

公益性公共产品：

由政府直接投资免费向公众提供的纯公共产品。

（免费公园、免费气象服务）

2、公共产品的特点：

（公共产品的确认标准）

P．萨缪尔孙提出两个特点。

（1）非排他性：

是指消费上的非排他性，即一个人在消费该产品时，不能排除其他人同时也消费这类产品，同时，即使你不愿意消费这一产品，也无法排斥。

在技术上可以排斥的，由于不经济、违背公共利益难以执行。

（2）非竞争性：

A、边际生产成本为零。

指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。

B、边际拥挤成本为零。

即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，不存在消费者为获得公共服务需排除他人而付出的代价。

3、公共产品和私人产品在生产和消费方面的区别：

（1）公共产品具有相当规模，总的生产成本高，需公众共同分担。

（2）公共产品的使用效率高，不仅公众共同使用而且反复使用，因此，不能让赢利性机构经营，只能由非盈利组织负责。

（3）公共产品的生产费用通过税收等强制方式进行分摊，避免“搭便车”。

4、公共产品的分类：

（1）纯公共产品－完全具有非排他性和非竞争性的产品

（2）准公共产品。

（布坎南提出）

全国性公共产品和地方性公共产品。

5、准公共产品：

具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备、或不完全具备，或者两个都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。

6、准公共产品的外部收益：

一是生产的正外部性，即生产的社会成本小于私人成本。

二是消费的正外部性，消费的社会收益大于死人收益。

（教育收费多少，决定私人选择入学）

7、外部性：

一个人的行为对第三者福利的影响。

（四）公共事业的基本内涵和特征

1、公共事业的基本内涵：

社会公共事务。

包括经济、政治、社会的公共事务。

基本实现方式是公共服务。

纯公共事业和准公共事业。

2、公共事业的基本特征：

（1）公众性。

（2）公用性。

（3）公益性。

（4）非营利性。

（以公共财政为基础）

二、公共事业管理界定：

（一）公共事业管理的含义：

1、公共事业管理是由特定的管理主体、管理客体、管理目的、管理职能和方法以及管理环境等要素构成的。

2、公共事业管理的主体是公共组织。

管理的对象是特定的社会公共事务。

社会公共事务指公共产品和准公共产品。

管理具有明显的层次性、公共性。

公共管理市场化是公共事业发展的方向。

管理的目标是社会公众利益获得发展。

服务的标准是数量、质量满足社会需要的尺度和工作效率。

3、公共事业管理：

公共事业管理是在一定的社会环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为促进社会整体利益协调发展，采取一定的方式对公共事业进行调节控制的过程。

4、公共事业管理的基本原则：

公共事业管理是以政府为核心的公共组织凭借公共权力，采取一定方式对公共事业进行调节控制的过程。

管理的目的是促进社会整体利益的提高和协调发展，因此管理的基本原则是：

（1）公众为本原则

是指以社会公众的共同利益为本。

表现为：

1、维护和提高公众利益为出发点。

2、以公众的需要水平为依据采取恰当的管理措施、手段进行管理。

3、明确公共事业的管理价值，提高管理人员的积极性和创新意识。

（2）服务原则

通过提供公共产品和服务，提高公众生活质量，增进社会共同利益，如对公用事业的价格管理、环境资源的管理、人口管理。

原因：

市场经济必须顺应管理对象意志和愿望实施职能行为。

公共事业内容的社会性要求管理的方式方法合乎社会本身的规律。

处理好管理与服务的关系。

（3）社会效益优先原则

效率是投入和产出实际效果之间的关系。

公平则是公共利益的协调，提高效率是为了更好地提供公共产品和服务，政府的政策机制和非政府组织的基本职责主要解决公平问题，所以必须坚持社会效益优先。

1、过程管理强调效率，结果管理重公平。

2、内部管理外部管理相结合，重外部管理。

3、管理评价中，社会效益是绩效评估的重要内容。

（4）市场化、社会化原则

公共产品和服务的市场化是公共事业管理的基本方向。

三、公共事业管理的目标

（一）公共事业管理目标的内涵和特征

1、管理目标：

是公共事业管理者在一定的条件下，依据一定的价值观所确立的管理活动要达到的预期结果。

是管理活动的指南和监督依据。

2、特征：

（1）公共性和社会性。

（2）整体性和可分性。

（3）先进性和可行性。

（4）原则性和灵活性。

（5）明确性与模糊性。

（二）管理目标分类

1、按时间分：

长中短。

2、性质分：

定性、定量。

3、层次分：

高层、中层、基层。

4、内容分：

一般目标、具体工作目标。

5、领导工作目标。

（三）目标的基本作用：

1、导向作用：

规划活动程序，调节控制人们的认识、情感和意志，保证公共管理的稳定。

2、激励作用：

对被管理者和管理者的激励。

3、控制作用：

根据不同对象采取不同的控制方法。

4、协调作用：

协调管理者与被管理者之间，管理者之间，以及管理机构和社会的关系。

（二）公共事业管理的主体——公共组织概述

1、公共组织：

是以追求社会公共利益为其价值取向而建立的特定的社会组织，它不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。

是行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织。

2、公共组织的类型：

（1）政府组织：

广义的政府组织包括：

立法、司法和行政机关。

狭义的指行政机关。

（2）非政府组织：

（NGO）

指非官方、非营利以增进社会公共利益为组织目标，不具有行政权力的公共组织。

例如：

非营利的院校、医院、研究所、基金会、文化和技术团体、各种咨询服务机构。

（3）准行政组织或准政府组织：

非营利的以增进公共利益为组织目标，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，对公共事务管理具有一定强制性的公共组织。

例如：

残联、各种经济仲裁委员会、消费者权益保障委员会。

3、公共组织的特征：

（1）组织目标：

增进社会公共利益。

（2）依法行使职能具有权威性。

（3）受到高度的公共监督。

（4）活动具有政治性。

（5）价值目标的衡量具有模糊性。

（6）具有一定的独占性。

（三）公共事业管理中的权力

1、公共权力的形成：

公共权力是用来处理社会公共事务的权力。

来源于氏族－国家的权力，体现社会公共利益和需要。

2、公共权力的基本形式和特征：

基本形式：

（1）强制性权力－需具有价值合理性－准确性、有效性。

（2）非强制性权力－提出公共规范、价值导向、仲裁调解等。

涉及经济、政治、社会事务。

特征：

（1）社会性

（2）政治性（3）综合性（4）约束性

3、公共事业管理中公共权力的运行：

（1）公共权力的形成

（2）公共权力的分配：

初次分配（垂直分配－中央－地方；和水平分配－社会阶级、阶层、社会团体间）和再分配（组织内部按部门和人员所承担的管理任务和层次范围分配）。

（3）公共权力的控制：

权力部门自我控制、公共监督。

（4）公共权力的作用：

多向性（多方向）和反权力（逆向权力）。

三、公共事业管理与其他管理的关系：

（一）公共事业管理与公共管理

1、对象：

公共管理范围广，包括社会经济事务，政治事务，社会事务。

公共事业管理主要是社会公共事务。

2、公共组织的核心－政府职能看，公共管理与政府的政务职能、宏观调控职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共事业主要与政府的社会管理职能相连。

3、从管理主体看，公共管理中的准行政组织包括与经济活动有关的消协，公共事业管理中的准行政组织主要是具有行政权的事业单位。

4、管理手段看，公共管理刚性手段多，公共事业管理柔性手段多。

（二）与行政管理见教材44页

（三）与企业管理见教材44-47页

四、公共事业管理的研究方法：

（一）抽象法

（二）实体分析法（三）案例分析法（四）比较分析法（五）实验法

*政府体制改革与公共事业管理发展的关系

我国公共事业管理存在的问题，政府体制改革目标、内容。

第二章：

公共事业管理环境

一、公共事业管理环境的基本问题：

（一）公共事业管理环境是指：

公共事业管理所涉及的周围一切条件和情况的总和。

包括物质的和精神的，也有自然和社会的，同时也有国际和国内的。

主要是内部和外部两种环境因素。

（二）公共事业管理环境的特征和类别：

1、特征：

（1）广泛性

（2）复杂性（3）差异性

2、分类：

政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。

二、公共事业管理的生态环境和文化环境

（一）公共事业管理的生态环境：

公共事业管理的生态环境是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。

影响较大的有地理环境、人口、公众日常生活的技术化、社会发展程度和状况。

（二）公共事业管理的文化环境

1、公共事业管理文化环境的概念

文化指人们在生产劳动中所创造和形成的一切物质和非物质、有形和无形精神产品的总合。

公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总合，是一定区域社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的社会意识形态。

2、文化环境影响公共事业管理的基本形式

（1）影响公共事业管理机构和人员对周围环境的认识和解释

（2）决定公共事业管理机构和人员的管理价值取向

（3）规定着公共事业管理方式、方法的选择

3、公共事业管理文化：

是指公共事业管理主体自身所具有的关于公共事业管理的思想、价值和相关的实践经验等。

是公共事业管理的直接环境和微观环境。

公共事业管理文化包括管理的价值观，即管理的哲学理念、管理模型、管理的规章制度、管理实践等。

4、公众的政治文化

公众的政治文化是指一个国家的社会成员，在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总合。

包括社会成员普遍的政治价值、情感、认知、政治心理、政治意识和观念。

主要包括政治意识形态、政治思想或思潮、社会政治心理。

5、公共政治文化与公共事业管理

（1）公共政治认知

（2）公共政治行为倾向

（3）公共政治评价

三、公共事业管理的政治环境和经济环境

（一）公共事业管理的政治环境

1、政治环境的含义：

是指在一定政治体系中与公共组织并列并对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。

包括政治制度、政治结构、政治关系等，还包括公共事业管理所拥有的政治权力。

2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式

（1）政治制度和政治结构的影响

（2）政治关系的影响

政治关系是人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。

政治关系中首要的和基本的是利益关系，为了实现利益关系形成了政治权利关系。

（3）公共事业管理主体所拥有的权力影响

公共事业管理主体在管理过程中拥有的自决权对于政府而言是政治权力－行政权，对非政府组织来说是社团权。

这些权力对公共政策的制定、实施与评估产生影响，公共管理者的权力社会资源的分配具有作用，权力形成后，其管理范围和强度就相应确定。

（二）公共事业管理的经济环境

1、公共事业管理的经济环境

概念：

公共事业管理的经济环境是公共事业管理所处的经济背景、经济制度、经济成分、经济条件等经济因素的总和。

2、经济环境对公共事业管理的影响：

（1）生产力发展水平的影响：

影响公共事业管理的范围。

影响公共事业管理的能力。

影响公共事业管理的水平和效率。

（2）经济成分的影响：

一个国家经济成分的数量，各种经济成分在整个国民经济中所占的比例，直接构成了社会政治体系的社会基础，形成了特定的社会利益结构。

一定的经济成分构成决定政府相应的经济职能、经济政策和经济管理方式，因而会对公共事业产生影响。

（3）经济体制影响：

第一，决定公共管理的形态特征和制度特征。

第二，影响公共事业管理的行为特征。

第三，影响公共事业管理的运行。

（三）政治和经济环境对不同层次公共事业管理的影响

1、对高层次公共事业管理具有直接影响

政府必须合理有计划地使用公共开支，以便提供更好的公共服务。

公共供给和需求之间的矛盾。

2对中低层公共事业有间接的影响

中低层公共事业管理主要是具体的管理操作，公众对其要求在于管理行为的评价

五、公共事业管理的公共关系环境和国际环境

（一）公共事业管理的公共关系环境

公共关系环境属于公共事业管理的内部环境，直接影响和制约公共事业管理活动。

1、公共关系环境的含义：

公共关系分为公共组织公共关系和私营组织公共关系。

公共事业管理的公共关系环境，

（1）是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和，主要内容是一个公共组织与社区的公共关系状况，以及同公共组织系统中两个公共组织之间的关系。

这些关系是公共事业管理主体自己创造和改变的结果，构成了公共事业管理环境中人的环境因素。

（2）影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系活动的各种因素。

以上两种公共关系环境含义不同，指向不同。

一种是指已有的公共关系中哪些可以影响公共事业管理；另一种是指可以通过控制哪些因素改善公共关系以影响公共事业管理。

前者是基本形式。

2、公共关系环境对公共事业管理的影响

（1）公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。

社区成为实现公共事业管理的中介。

（2）公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。

包括横向和纵向两种，纵向是指政府上下级之间的关系，横向是一个地区政府或非政府同另一个地区政府或非政府组织之间的关系。

（二）公共事业管理的国际环境

1、公共事业管理的国际环境

是指影响和制约国内公共事业管理的全球性因素总和，主要包括国际政治、经济和文化。

2、国际环境对公共事业管理的影响

（1）对公共事业管理基本政策的影响

（2）对公共事业管理方法、手段的影响

（3）本国国际地位对公共事业管理的影响

第三章、公共事业管理的模式和体制

一、公共事业管理模式与演变的决定因素88-95页

1、公共事业管理模式：

是公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其组合方式。

2、公共事业管理模式的历史演变：

经历了保护模式、干预模式、市场模式。

（1）保护模式：

古典自由经济时期。

政府是守夜人。

其职能严格控制在保卫国家安全，防范个人和企业在追求个人利益时危害社会利益，保护私人财产不受侵犯和市场机制免受破坏。

（2）干预模式：

资本主义发展时期，第一次世界经济危机带来公共事务管理的各种问题和困境，导致罗斯福新政。

政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预，并垄断了公共事业管理的模式。

市场对公共事业产品的生产和提供是间接的，社会力量参与十分有限。

政府通过建立一系列管制机构，颁布一些法律，管理公共事务。

罗斯福新政就是国家全面介入社会生活领域，大力发展公共事业。

（3）市场模式：

垄断资本主义后时期。

政府主导，多元主体参与公共事业产品生产和提供。

政府、市场、社会共同参与公共事业管理生产和提供公共产品。

由于政府严格的层级导致刻板、僵化、反应迟钝。

政府管理成本高、效率低自身负担重。

20世纪60年代，布坎南提出公共选择理论，对多主体参与公共事业管理的合理性进行了论证。

公共组织分为：

政策型、服从型、服务提供型等类型。

只有政策型组织属于完全的政府组织。

3、公共事业管理的实质：

93页

A、随着社会经济变化而变化。

B、各类组织都在一定范围内，按规范和要求，从自己组织的特点出发，在公共事业的不同层面开展各自承担的工作。

C、政府始终有一定影响。

4、公共事业管理模式的决定因素：

A、公共需求。

公共消费需求。

B、主体意识。

主体认识能力。

C、政府能力。

政府财政能力。

D、社会发育程度。

二、公共事业管理市场模式的机理与特点

1、私人参与公共事业产品生产和提供的必要性P99-101

（1）政府全面垄断公共事业产品生产和供给已经不可能。

（2）政府单一生产和供给公共产品，缺少竞争，使得资源配置和生产效率低，公共产品生产数量不足，品种和质量难以满足公众日益增长要求。

（3）政府运行和提供公共产品存在交易成本。

（4）政府官员是理性经济人，存在追求个人利益和集团利益最大化倾向。

在缺乏约束机制和激励机制的条件下，易生腐败、权力寻租现象。

2、私人参与公共产品生产具有可能性

（1）在公共产品的消费上存在“平等进入”和“选择性进入”。

平等进入即不需要任何条件可以消费（纯公共产品），选择性进入需要满足一定的约束条件，如交费才能进入（准公共产品）。

（2）通过制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决。

避免免费搭车。

3、私人参与公共产品生产和提供的条件

（1）纯公共产品生产和提供私人不介入。

因为投资大、成本高、周期长、风险大。

（2）公共产品的消费存在排他性技术。

选择性进入，排除免费搭车。

（3）必须有产品的产权制度安排。

产品所有者对产品拥有的“充分所有权”——占有、使用、处分、收益。

强制性是产权最突出的特点和重要的要求。

（4）可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。

如：

国防产品私人生产，政府采购。

公共管理社会化和市场化为政府公共服务改革目标。

私人参与公共产品的生产和提供，但必须通过政府的控制来保证社会公共利益的实现。

（政府管制）

二、当代公共事业产品的提供方式

1、公共产品的提供即公共产品的交换和消费。

是公共产品经过交换进入社会消费的过程。

2、包括公共提供、市场提供、混和提供。

3、公共提供：

政府无偿地向消费者提供公共产品。

如;气象、基础科学研究、社会科学研究。

4、市场提供：

市场提供生产公共产品单位的经费，公共产品的提供单位自付盈亏，实行企业化经营。

私人完全提供。

私人与社区联合提供。

5、混和提供：

政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。

三、当代公共事业管理模式的基本特点：

P104-106

1、多元构成。

2、政府主导和统筹。

3、以市场为基础。

4、法制化与规范化。

第四章、公共事业管理中的组织

现代社会公共事业管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心的，由政府组织、非政府组织和准政府组织构成的公共组织系统。

这个主体的合法性、合理性及其行为状况，直接关系到公共事业管理目标的实现。

一、公共事业管理中的政府

政府是公共事业管理系统中最为基本的组织，也是管理系统的核心。

（一）政府的基本属性和基本职能P118

1、政府：

是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机构。

包括立法、司法和行政机关，主要指行政机关。

2、政府的基本属性

（4）阶级性：

政府实施作为国家机器的政治职能，保护统治阶级的利益。

借助于公共权力完成经济、政治、文化的职能。

（5）社会性：

主要指政府对非阶级性的社会经济文化事务进行的管理。

3、政府的基本职能和特性：

（1）职能：

p119

是政府进行管理的职责和功能。

通过国家行政机关按照宪法和法律赋予的行政权力来实现的。

阶级性和社会性是政府的基本属性。

（2）特性

整体性。

适应性。

差异性。

统一性。

（二）市场经济下的政府职能

1、政府与市场的基本关系120

政府是人为设计、集中决策、分层管理的组织体系。

市场则是自发形成、分散决策、自由竞争的组织体系。

两种体系都能对资源配置产生作用。

要充分将两者结合起来，发挥各自的优点调节社会经济政治文化发展。

一要政府通过立法和行政手段以及各种经济政策，改善和扩大市场的作用，维护市场竞争秩序、规则、保持货币稳定，总量均衡等。

二要发挥市场功能和作用，在国家控制的公共领域引入市场竞争，改变低效率运行状态。

2、市场经济条件下的政府职能121

（1）政务管理

（2）经济管理

（3）社会事务管理

具体表现在以下及各方面：

（1）提供公共物品：

如国防、治安、公共教育、公共文化设施，以及制度安排、法规和政策等。

（2）消除外部效应：

外部效应通常是指企业注重利润而对外部环境造成的负面影响。

这种影响无法通过市场机制来解决，政府通过补贴和直接投资基础性研究、公共教育促进积极外部性产生。

（3）调节收入及财产的再分配。

政府可以通过税收政策及社会保障制度来调节收入及财产再分配，解决公平以及社会经济发展战略问题。

对影响国计民生的水电气通讯行业进行特殊管理。

（4）维护社会与市场秩序

（三）、政府是公共事业管理的主体和核心p122

1、市场经济条件下公共事务发展变化趋势及其对管理的需求

信息社会经济活动多元化，公众生活水平提高需要多样化，许多个人、市场的事务具有了公共的性质。

阶级对抗减少，非政治性公共事务扩大。

公共事务必须由公共组织－政府来管理。

市场经济条件下公共事务管理的法律化、规范化趋势决定了公共事业管理的主体必须首先是政府。

市场经济是法治经济，民主化的基本要求是法律化。

法律的制定和执行都离不开国家、政府，特别是政府的立法、司法、执法机构，所以管理主体必须是政府。

2政府是公共事业管理的核心124

政府在管理中的核心作用体现在：

（1）政府决定着公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向

公共事业具有共同性，但对公共事业的管理却由不同的政府执行具有不同的阶级性，反映不同阶级的利益要求，体现政