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信息不对称下政治代理人的问题行为分析重点
信息不对称下政治代理人的问题行为分析
一、何谓政治代理问题
存在的皆非完美的;任何存在都将受到批判,只是程度和角度各异而已。
代议制政治中的腐败现象包括代议制本身,长期以来就没少受到批判。
然而,传统至今,人们对它的批判模式却及其单调。
无论是西方政治经典的契约论,还是马克思主义的阶级论,都只将注意力集中在“硬”的公共权力如何被霸蛮地滥用。
读多了这种论著后的感觉和幼时看那种教育性极强的样板化电影时的感觉有一点很类似,那就是“坏蛋”与“好人”的模式化和标签化。
“坏分子”总是一脸凶相、贼头贼脑、蛮不讲理,而“好人”总是慈眉善目、机智聪明、温文尔雅。
正如这类电影已没有市场一样,那种权力模式的批判也达到了其“高原”状态。
有必要从一种新的角度开展对代议制政治实践的腐败行为新的理论批判。
在我对这种新视角的探寻过程中,经济学中的委托-代理理论给了我直观的启发。
“代理问题”是当代西方经济学企业理论中的一个核心概念。
它主要是指在企业的所有权与经营权分离的情况下,企业经营者(也叫代理人Agent)为了谋取不正当的私利而采取损害企业所有者(也叫委托人Principal)的利益的机会主义行为。
围绕着为什么会出现“代理问题”、“代理问题”具有哪些表现形式以及如何约束代理人的行为等等一系列问题,经济学家进行了较为深刻和系统的论述,形成了所谓的委托-代理理论。
如要将经济学的委托-代理理论置于政治学的对话语境中,或者反过来说,将政治代理(也称政治代表)问题置于经济学的分析框架中,那么,我们首先要能在政治生活中找出“政治委托人”和“政治代理人”这两类角色。
在近代以前的奴隶社会和封建社会中,由于国家被视为统治阶级的私有财产,统治者既是国家权力的所有者又是其经营者,不存在国家权力的“两权分离”的情况。
因而也就没有政治意义上的委托-代理关系。
尽管现代的代议制政府缘起于封建代表制-这也是卢梭极力否定代表制的主要原因之一,但封建代表制本身并不是严格意义上的代议制,封建主代表的只是他们自己。
只是到了资本主义社会和社会主义社会,人民主权才得以原则上的确立,人民才至少在名义上成为政治委托人,国家机关及其工作人员受人民的委托被视为为政治代理人直接行使公共权力。
正因为这样,所以,尽管政治腐败作为一种事实,与政治本身有着同样长的历史。
但是,腐败作为一种否定性的观念出现在人们的脑海中,则是近代民主意识的产物。
只有当人民自觉是公共权力的最终源泉,是政治资源的终极所有者,受托行使国家权力的政治代理人的违背公共利益、背叛人民意志、以权谋私的非代议行为才被视为腐败的表现。
政治代理问题与经济代理问题
无论是经济代理人还是政治代理人,其角色的本原决定了其代理权的存在和行使都应该符合委托契约,合乎委托目的,不得与委托人的利益相抵触。
只有这样的代理行为才是合法的、正当的。
然而,这种理想的代理人行为模式只能建立在理想的人性的假设之上。
(注:
显然,这种理想的实现还要求善良的代理人是全知全能的。
)事实上,人性善一直都是政治现实中所短缺的一种根本性的要素。
不能正视这种稀缺的理论构想只能停留在理论领域;如付诸实践,将会给人类带来事与愿违的灾难。
这就是说,只要存在委托-代理关系,就有可能出现“代理问题”。
进一步讲,“代理问题”是代议制政府挥之不去的影子。
随着“太阳光”(指对政治代理人的问题行为的约束)的强弱、射角的不同,这种影子的明暗程度也不尽相同。
任何级别的政治代理人都具备双重角色:
公职人员和社会个体。
作为公职人员,他现实地希望自己仕途高升、获得更高的社会声望和事业成就,这构成了其政治偏好,即在现存的政治安排中谋求个人政治效用最大化;作为社会中的普通一员,他有在现存的制度安排中追求个人经济利益最大化的动机。
因此,政治代理人与经济代理人一样,在人性自私自利的一面无法忽视的情况下,都可以被视为“经济人”--以追求个人利益(不仅仅是经济利益)最大化为目标函数;可能利用其相对的信息优势地位(拥有委托人所不知的信息),为其自私自利的机会主义行为提供了“隐身衣”;其不良代理行为也同样具有一定的机会成本--有可能受到其委托者的各种制裁。
当然,由于所处的具体环境和所代理的对象的不同,政治代理人与经济代理人之间也存在着明显而又重要的区别,尤表现在其问题行为的风险系数的不同。
(1)私人企业所有者可以随时撤换其经营者,而公民对其政治代理人的罢免在程序上更为复杂,时间上也多有限制;按照奥尔森的理论,政治产权所有者会比经济产权所有者可能更难就是否罢免其共同代理人达成一致意见,执行起来也会更困难些。
(2)相对而言,由于政治代理人的问题行为所产生的负效应的显现需要较长的时间,短期内难以被发现,甚至“永远”不会被其委托人发现。
(3)政治代理问题的责任承担主体也往往很难明确界定;有时虽能明确界定,但也往往因“法不责众”“法不加尊”的政治习惯以及其他各形各色的政治庇护使得本来的责任承担者免受制裁。
(4)企业所有者往往可以通过横向比较发现问题;而公共服务的垄断性和威权性往往使各种比较缺乏充分的、令人信服的依据。
鉴于以上以及其他一些因素,政治上的“委托-代理”与经济上的“委托-代理”有着不可忽视的区别;即使是在那些有着某种程度的相似性的方面。
所以,从严格意义上讲,本论文的方法论只能说是政治经济学的方法,而非纯粹的经济学方法;也不想简单套用经济学中同名概念逻辑来分析政治问题,譬如经济学委托-代理理论将信息优势者称为“代理人”,将信息劣势者称为“委托人”,而本文只从(准)“所有权”与“经营权”的意义上区别这两种角色。
本文从一种极为宽泛的意义上运用着“委托”与“代理”这两个概念;敬请读者最好是用政治学的契约论思路来理解本文的一些基本概念。
政治代理问题与政治腐败
从委托-代理关系的角度,我们可以将政治腐败较为笼统地定义为:
政治代理人滥用公共权力(利)委托给自己的权力,在权力转移中从公共资源需求方(也叫寻租者)手中获取自己与委托人之间的(法定)契约之外的私人利益,并使委托人的利益受到损害。
照此看来,政治中的许多不良行为既可以归类为“代理问题”又可以说是腐败现象。
然而,政治代理问题与我们通常所讲的政治腐败绝非同一概念。
首先,我们通常只是从狭义上来理解政治腐败的,主要是指一种权钱交易行为,其利害关系当事人有三方:
委托人、代理人(腐败行为主体)、求租者;而政治代理人的机会主义行为往往只涉及到委托人与代理人双方。
其次,腐败行为中的权钱交易一般来说是受到正式法规明令禁止的,因而是非法的。
合法性是我们判断政治腐败的核心标准。
其受托权的使用往往带有强制性;而政治代理人通过问题行为谋取私利所凭籍的是其相对于政治委托人的信息优势,是一种柔性“权力”的智性运用。
对于政治代理人的机会主义行为我们往往只能从合理性的角度加以审视,诉诸政治伦理的批判。
因此,如以广义上的政治腐败概念作为上位范畴,那么,可以说,政治“代理问题”是一种“狐狸”型(帕累托语)的、“文明”的腐败现象。
二、问题行为的现象分析
只重视法律和重视体制的传统政治学理论往往蕴含着这么一个逻辑假设:
只要在法规制度上授予政治委托人对其代理人进行监督和控制的权力(利)及其实施途径,而且这些渠道在理论上讲是完备的,那么,就足以防范政治代理人的不良行为,切实保障政治委托人的权益。
这一假设至少包含两个子假设:
一是政治委托人能够掌握有关政治代理人本身以及客观环境的完全信息。
否则,即使有这个“权”也没这个“能”;二是这些信息是足够廉价的,甚至信息成本为零。
否则,即使在智能上能够掌握某方面的充足信息,也可能因不合乎成本核算而作罢。
客观地说,政治信息成本不仅不为零,而且有可能比其他类信息更难获取、成本更高。
一般来讲,在开放、民主程度较高的社会中,公众获取公共信息所要付出的成本比在封闭的、专制(集权)的社会中的同种行为成本要低得多。
反过来,低廉的信息成本又会促进政治的公开化、民主化。
对这一问题的进一步探讨将涉及到经济发展与政治民主化的关系问题。
这不是本文要探讨的问题,恕不妄谈。
有人慨叹:
“与官僚对我们的影响愈来愈大相比,我们对他们的了解却越来越少。
”(注:
参见彭和平、竹立家等编译:
《国外公共行政理论精选》,第369页,中共中央党校出版社,1997年版。
)就有关政治代理人的能力、素质及其工作努力程度和政治与行政的专业技术、所面临的客观情势等方面的知识和信息而言,政治委托人似乎总处于劣势地位。
也就是说,政治代理人拥有其委托人所不拥有的“私人信息”,二者之间存在着信息不对称的关系。
此其一;其二,政治代理人一般都是风险规避者。
尽量减少以至逃避承担风险是人的本能。
就政治代理人而言,任何公职人员自然不会乐意为公共事业承担私人责任。
就政治委托人而言,由于其数目一般都是十分庞大的,因此,个体政治委托人承担被摊派的那份风险的代价往往小于他(她)独自或联合其他政治委托人抗拒这种风险的行为成本。
在这种集体行动中,奥尔森所谓的“集体行动的逻辑”是一种谁都想超越可谁都不愿意带头超脱的困境。
这样,一些本应该由政治代理人承担的风险也就落到了委托人身上。
所以说,政治委托人在结果上是风险中性者,尽管他们也同样具有规避风险的本能。
第三,政治委托人与政治代理人基于同样的本能逻辑--个人利益最大化--所建立的目标函数往往是互悖的。
政治代理人利用其信息优势实施追求自身利益最大化目标的行为,必将有悖于政治委托人的利益,导致政治委托人的风险成本增加或造成政治委托人的权益损失,此所谓“激励不相容”。
综上所述,在“两权分离”、“信息不对称”、“激励不相容”三者俱全时,风险规避性的政治代理人就很可能采取非合作性的博弈行为,也即本文所研究的问题行为。
非选择性选举
正如亨廷顿所说的:
“自第二次世界大战以来,主流的方法几乎完全根据选举来界定民主。
”(注:
亨廷顿:
《第三波--20世纪来的民主化浪潮》(绪论),上海三联书店1998年版。
)一个现代民主国家,如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的,在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票,并且实际上每个成年公民都有投票权,那么,这个国家就有了民主政体。
对民主的这种程序性界定是由熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中提出的,并得到了普遍的认同。
由此可见,政治代理人的选择在代议制民主中占有多么重要的地位。
然而,选举民主真能确保政治委托人选择出最佳的政治代理人吗?
当人们进行选举时,最为重要的是要能够知晓候选人的“质量”(能力素质、道德品质)。
在传统的民主理论中,所有政治代理候选人都被假定为“玻璃缸中的小金鱼”。
政治委托人对各候选人的一言一行、德能勤绩似乎都了如指掌。
因此,政治委托人的委托活动无非是使候选人按照能绩相称的原则对号入座,极其简单而又绝对准确。
这简直就是古典经济学理论中的完全市场模型。
只能是理想。
然而,现实中的许多情形是,政治委托人并不了解政治代理人候选者的“质量”。
真正的知情者是候选人自己。
不同的候选人的“质量”是不同的。
每个有志于当选的候选人,尤其是那些政治机会主义者,肯定都会想方设法将有关自己的不良“质量”特征的信息“隐藏”起来。
这时,所有的候选人都自称自己是最佳的候选人。
而作为选举者的政治委托人很难分辨出谁在说真话,谁在撒谎。
在这种信息不对称的情况下,政治委托人显然难以作出表达其真实意愿的选择。
如何减小乃至消除(这几乎是不可能的事情)这种信息不对称的程度,将是未来民主化进程中的一个重要课题。
“当信息不均匀地分布时,不仅存在着对获取信息的刺激,而且存在着对传播信号的刺激。
”(注:
【美】肯尼思·阿罗:
《信息经济学》,第166页,北京经济学院出版社,1989年版。
)从理论上讲,政治委托人有动力去追求完备的候选人信息;而事实上,这一动力要么陷入集体行动的困境,要么是心有余而力不足。
相比之下,候选人更有积极性发出“我是好的”的信号,通过各种方式显示自己的才干能力与道德品性,以便政治委托人相中他。
竞选者往往通过立下各种誓言与承诺以取得政治委托人的信任。
这些誓言与承诺的更高级形式则是竞选纲领。
有时,高额的竞选经费如同高额的广告费一样,也往往用以显示候选人具有可资信任的“质量”。
西方国家的竞选保证金制度也起着类似的作用。
另一类制度性的“显象管”是教育制度。
教育有意无意之中成了一种特殊事业,它不仅传授知识技能,而且用以表明个人的能力。
于是,文凭成了个人推销自己才识与能力的有效信号。
既然上述方式能取得政治委托人的信任,那么,这些信号就可能成为候选人寻租活动的目标。
例如,当文凭成为权力的通行证时,人们不一定要通过努力学习获得文凭,他可以直接买一个文凭或者造一个假文凭。
所谓的推荐信、证明书概同于此。
当口号能聚集一批忠信者时,只要能投人所好,不管多么荒诞的口号或誓诺都有可能被炮制出来。
“大跃进”和“文革”期间,我国就涌现过一大批“口号”型“人民公仆”。
在不少国家,那种诉诸于种族主义、反平均主义、反唯理智论、宗教狂热和民族主义的口号或纲领往往能煽动起一股压倒理智的感情。
历史上不少政治性的“劣币驱逐良币”现象皆出于此弊。
因此,除非具备切实可行的机制以确保候选人讲真话,或能对候选人的真实质量予以准确评估,而且政治委托人能几近免费地得到这些信息,否则,充分的竞选并允许竞选者互相揭短以及新闻媒介自由报道和大众舆论的积极参与等则是“没办法的办法”。
这些行为者往往有较大的能力和动力去这么做。
倘若连这些信息渠道也被赌塞的话,再民主的选举恐怕也只是“被设计来产生共识,而不是选择”(注:
亨廷顿:
《第三波--20世纪来的民主化浪潮》,第12页,上海三联书店,1998年版。
)。
在这种“象征性的选举”中,政治委托人只是“象征性的选民”。
仅就此而言,欧美民主国家的“合法的反对”制度具有一定的意义。
允许在野党对执政党及其成员的错误与不当进行揭露与批判,允许竞选时候选人之间的相互揭短,在一定程度上能弥补政治代理人的信息劣势。
总之,为确保委托选举的选择性意义的充分发挥:
首先要有一个可供政治委托人鉴别政治代理人的机制;其次,要从立宪层面上切实保障政治委托人的委托权的自由行使;再次要有一个充分竞争的政治代理人市场,不能搞前市场“过滤”。
如果说民主是选择性选举的程序性外壳支持的话,那么,自由则是选择的真正内涵。
自由的选择不仅仅要求选举程序的民主,还要求新闻媒介和舆论自由以提供丰富的信息来源,还要求被选举权的公平分享,以提供多样性的候选人。
败德行为和短期行为
假设政治委托人通过选举或其他办法选择了具备相当能力的政治代理人,也就是说政治代理人具备了履行好其代理义务的客观条件。
此时,政治委托人利益的切实保障就取决于政治代理人是否有积极性去实现这种利益。
举个例子:
某选区选民A选出其政治代理人a,委托a在议会活动中维护本选区选民的利益。
假设就a的能力而言,他足以担当此任。
但如果a在议会中的政务言行并非完全暴露在A的监视之下,或者说a的行动至少有一部分属黑箱操作的话,A的利益实现就面临着风险。
这种风险来源于a并没有真正地、完全地、尽心尽力地选择实现A的利益的行动。
而a之所以没这样做,其根本原因是我们前面所讲的利益冲突和激励不相容--政治代理人要么是因为个人的既得或未来利益而很难或根本不可能全心全意地为政治委托人的利益服务,要么是因为缺乏行动的积极性,而宁愿追求个人休闲最大化。
促成政治代理人的这类问题行为的客观原因是:
由于政治委托人对专业技术等相关信息的不完全以及未来政治行政环境的不确定性,从而难以在“政治契约”(现实中表现为各类法规制度)中对政治代理人的行为方式及其结果加以羁束性规定。
这种契约的不完备性使得政治代理人对于行动的选择具有“私人信息”,具有一定的隐蔽性。
政治代理人在行使公共权力对国家和社会事务进行管理时,在进行社会再分配时,所选择的价值目标、行为方式及其工作努力水平就有可能低于或悖于政治委托人的期望。
这类行为虽然不一定构成违法,但却绝对地违背了政治代理人的职业规范。
所以,我们称之为“败德行为”。
美国学者菲利克斯·A·尼格罗和劳埃德·G·尼格罗认为公共行政中最常见的滥用职权的情形主要有八种。
这八种行为中有六种属于我们这里所讲的败德行为。
现摘录如下:
(注:
菲利克斯·A·尼格罗和劳埃德·G·尼格罗:
《公共行政学简明教程》,第329~331页,中共中央出版社1997年版。
)
(1)“不诚实的行为”--伪造收据、票据、支出帐目以牟取私利;挪用公款,勒索回扣等。
(2)“有违道德的行为”--决策中以对私人朋友、政治盟友或个人经济利益有好处为价值取向。
(3)“无视法律的行为”--以种种不实的借口声称无法实施某项法律条款,或者无限期地托延实施的时间,甚至干脆拒不执行已承诺的计划;重新解释法律,使其成为官员个人不法行为的依据。
(4)“对法律条文的不公平解释”--利用执法的自由裁量权偏袒某一部分人(包括自身在内)的利益。
(5)“掩盖失误”--采取各种办法掩盖自己所犯的错误或失误,或者干脆拒绝配合有关部门的调查。
(6)“工作态度不积极”--既不作出确定的决断,也不切实行使法律赋予他们的权力。
怕一旦采取行动会招致指责。
哪怕情况明显地要求他们采取某种行动,他们决计还是不惹事生非、什么都不做最保险。
其行动指南是:
不求有功,但求无过。
一般情况下,政治委托人只能观测到政治代理人的行为结果,即我们通常所说的绩效或功绩。
因此,针对政治代理人的败德行为,政治委托人的问题就是设计一个激励机制以诱使政治代理人从自身利益出发选择对政治委托人最有利的行动。
于是,功绩制原则成了对现代公职人员进行激励的一项通则。
政治委托人倾向于不仅用政绩来决定是否继续委任某政治代理人,而且以政绩作为衡量政治代理人才干的标准和决定其职位升降的依据。
然而,功绩制的正面激励效应的实现至少存在三个方面的障碍:
首先,由于公共服务行为在大多数情况下表现出集体劳动的性质,其客观环境又具有不确定性,再加之服务对象的特定性,所以很难制定一个标准用以量化政治代理人功绩的大小。
具体负责评价的个体政治委托人也往往凭个人直觉、私人感情,或许更多的是看某个政治代理人在自己所最为关注的某方面表现得如何,对政治代理人的好坏作出判断。
对考绩制的另一种批判来自克粒斯罗夫(SamuelKrislov)和罗森布卢姆(DavidRosenblom)。
他们认为,事实上,考绩标准不仅不能保证拔尖人才的选拔,而且常常用来阻碍最优秀的人才的聘用。
这种制度既复杂又常常为高层管理者所规避;程序的繁琐使撤职极为费时费力又费钱。
另外,官僚制的推广也意味着低水平的选择和对绩效的不重视。
(注:
彭和平等:
《国外公共行政学理论选编》,第368页,中共中央党校出版社,1997年版。
)
第三,如果政绩作为唯一的或最重要的评价标准与政治报酬挂钩,忽视其他辅助性的制度体系的同步建设,那么,就很容易引发政治代理人的短期行为。
譬如,政治代理人常以那些周期短、见效快、可见度高、上级关注的一件或几件事情充当所谓的“抓手”,片面追求所谓的任期内政绩,搞“标志性”工程建设。
从理论上讲,这是由于“唯功绩制”这种报酬机制与选举官员的短期任职的结合,可能使得政治代理人这一角色的时间贴现率高于社会发展的时间贴现率。
其结果是政治代理人产生强烈的时间偏好。
其时间偏好越强,表明他越追求短期行为或者说眼前利益。
因此,“未来的成本与未来的效益会被大打折扣或者被忽视,而短期的或当前的成本与效益却被夸大了。
其结果正是费尔斯顿所说的'政治过程固有的近视'”。
(注:
【美】查尔斯·沃尔夫著:
《市场或政府》,第36页,中国发展出版社,1995年版。
)从本质上讲,这种短期行为是一种掠夺性建业,是一种非效率的政治生产运动。
诚然,功绩制与短期行为之间并没有必然的联系。
政治代理人短期行为的发生除了受片面的功绩制刺激以外,也与政治代理人对未来难以作出长远的预期、未来前途极具不确定性有关。
同时,财政制度的不健全也是一个重要的诱因。
譬如,政府开支缺乏必要程度的公开性、审计制度和会计制度欠科学、欠严密,以及二战后盛行的凯恩斯主义赤字财政政策,都为政治代理人的掠夺式建业(及其乘机中饱私囊)等短期行为开了方便之门。
共谋行为
马克思·韦伯的官僚制模型是迄今为止最为切合实际的组织模式(当然,这并不意味着所有组织都已经或必须丝毫不差地符合韦伯的理想模式)。
这一模型的主要特征是:
(1)公职的等级制排列,整个地构成一个金字塔型的权威结构。
(2)系统分工。
每个公职人员或职位都有其明确的职责和权力范围。
(3)得到一致运用的行为程序规则。
(4)非人格化。
祛除对象的特殊性;官僚在与组织内外的人员接触时,一律秉公照章行事。
(5)官员政治中立;实行功绩制原则。
上述特征中,第四点极为重要、最为关键,也是遭受反对和批评最多的一条。
这是因为“非人格化”既是官僚制行政管理效率和决策过程中取得高度的可预见性的根本保证,同时也是现实中最难做到的一条。
具体的政治代理人总是一定政治关系和社会关系的总和,包括血缘的、地域的、经济的、文化的、正式的、非正式的等等诸种关系。
这些关系错综复杂、交织成网,一张由正式的与非正式的、直接的与非直接的、政治的与社会的委托-代理关系所交织而成的网。
任何正式的政治组织都可以看作是一张由重叠交叉的委托-代理关系链所构成的网。
任何代议制政体也无不是由重叠交叉的多层级、多维度的委托-代理关系所构成的网状结构。
网在网中,网中有网。
网中的每一个结点的身份与地位呈现出多样化的特征,相互拥有可用于交换的直接或间接的权力资源,从而使得政治代理人之间互惠、互庇与互卫有了可能。
政治代理人的问题行为主体也就随之由个体变成了共同主体。
共谋行为主体为了自身的利益,往往会私下达成某种协议,以实现钱款上利益均沾、权限上权力均占或职位与机会上优先考虑等等。
确保共谋目标得以实现的根本性条件是共守秘密,联手维持相对于政治委托人的信息优势。
区别政治代理人之间的公务合作与共谋行为的根本标准是其行为动机。
前者是为了更好地履行政治代理人的义务;而后者是为了谋取私利。
另外,一般而言,后者较前者更为隐蔽、且多为非正式关系。
代理人主权
从本来意义上讲,政治代理人根本性地从属于政治委托人的意志,因为政治委托人才是公共权力的真正源泉。
政治委托人的意愿和偏好理应决定着公共产品的数量、种类和规模水平,政治代理人只是根据社会的需求、遵循政治委托人的意志进行社会管理、提供公共服务。
然而,事实上,政治委托人与政治代理人之间的这种关系往往被颠倒过来了。
正如达尔所说的:
“一个懂得如何最大限度利用其资源的领导者与其说是他人的代理人,不如说他人是他的代理人。
”(注:
罗伯特·达尔:
《谁管理?
》转引自《政治学手册精选》,第407页,商务印书馆1996年版。
)不是政治委托人决定着政治生产,而是政治代理人调控着政治委托人的心理需求;政治委托人不是自觉地消费某种政治产品或公共物品,而是不自觉地接受了政治代理人的“广告”宣传。
于是,一种堪称之为“代理人主权”的寄生物钻进了“人民主权”的壳内。
导致“代理人主权”的因素很多。
政治委托人与其代理人之间信息
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