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浅议行政执法许诺制
浅议行政执法许诺制
[内容提要]行政执法许诺制是提高行政效率、改善行政机关与社会公众关系的一种执法制度,已在行政实践中普遍应用。
本文结合行政实践,论述了行政执法许诺制的大体含义、运行现状及完善对策,对该制度的发展具有重要意义。
[关键词]行政,许诺,违诺
最近几年来,随着服务行政意识在行政机关中的渗透与普及,行政机关纷纷寻觅提高行政效率、增强行政效能和改良公共服务质量、进而改善行政机关自身与社会公众关系的方式与途径。
行政执法许诺制于是应运而生。
行政执法许诺制产生后,各行政机关纷纷效仿,一时间,“执法许诺”成为新闻媒体的关注核心[1].目前,行政执法许诺制在运行进程中虽取得了可喜的成绩,但也暴露出必然的问题。
[2]如何规范行政执法许诺制的运作已经成为行政实践中亟需解决的问题之一。
笔者拟结合某些行政机关行政执法许诺制的运行情况,对该制度的几个大体问题发表浅见,并求教于同人,以期澄清其性质,并规范其运作,最终实现实实施政执法许诺制的初衷。
一、行政执法许诺制的产生及大体含义
行政执法许诺制是社会服务许诺制向纵深发展的结晶。
为改善公共服务质量,知足社会公众的合理需求,1994年春,山东省烟台市建委率先推行社会服务许诺制,并取得了良好的社会效果。
1995年5月,烟台市政府在全市邮电、电业、交通、工商等12个部门推行建委的经验。
1996年下半年,在全国铁路、民航、交通、建设、邮电、内贸、金融、电力、公安、工商等十大“窗口行业”,社会服务许诺制全面展开。
从整体上看,社会服务许诺制主要应用于三类服务行业,即垄断性服务行业(如邮电、铁路、水电等)、非营利性公共服务业(如环卫、路灯、公共文化设施等)和管制性服务行业(如执照发放等)。
[3]在现阶段,前两类服务业不断引进企业化管理方式,这样,在竞争机制的作用下,即便其未宣称实行社会服务许诺制,服务质量也明显提高;唯有第三类服务业,基于其自身的特殊性,必需由行政机关来调控,而官本位思想的盛行就使得行政执法活动成为社会服务许诺制的攻坚重点。
于是乎,行政执法许诺制在社会公众的关注下走向社会服务许诺制的前台。
对于行政执法许诺制的含义,理论界并无进行过系统地探讨。
结合我国行政执法许诺制的实践,笔者以为,该制度是行政机关的一项自律制度,指行政机关在法律规定的范围内,就自身应予遵守的职业道德、执法程序、执法内容等与职权相关事项向社会公开并做出许诺,并在违背许诺时承担相应的责任。
就该描述性概念而言,有如下几点应予注意。
第一,该制度是与社会公众的合法权益密切相关的一项行政机关的自律制度。
社会服务许诺制的实质是“政府机关和公共服务部门,以自律的形式向社会宣布自己以新标准提供服务的形式、质量和违约责任等,是一种自我约束、自我鼓励、自我剥夺的做法。
”[4]作为一项自律制度,行政机关是不是实行许诺制是其内部事务,其它国家机关、社会集体或公民都无权干与。
可是,在现代社会,国家的任务超级艰巨-“企图回到纯粹的自由放任政策,使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小的职能”,[5]已成为不可能的事;国家必需解决因人口增加、工业化、无产阶级产生及都市化所肇始的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题,行政机关也必需提供知足个人生活所需的服务行为。
所以,社会公众将国家(行政机关)视为自身谋求生存与发展的最佳保障,对行政机关的一言一行都寄与高度的信赖。
这样,行政机关一旦向社会宣称实行执法许诺制,社会公众就会按照许诺内容对自身的行为进行调整,以期在最短的时间内取得最大的利益。
一样,行政机关若是违背许诺,则必然伤害社会公众的情感,并损害某些社会公众的合法权益。
所以说,行政执法许诺制是与社会公众的合法权益密切相关的一项行政机关的自律制度,为保障社会公众的合法权益,行政机关必需谨慎实施。
第二,行政机关的许诺以法律规定为外围界限,以许诺事项的可行性为内在界限。
法治行政的大体要求之一是各行政机关的职责和权限必需由法律予以明确规定,即遵循职权法定原则。
该原则是基于行政权具有扩张性、易侵蚀性等特征,为保障行政相对人的合法权益而预设的一道屏障。
因此,除法律、行政法规、地方性法规及行政规章外,任何规范性文件都无权对行政机关的职权作出规定,行政机关也无权创设新的执法事项。
所以,行政机关应以法律规定作为许诺的外围界限,超越职权的许诺是无效的。
除有外围界限外,行政执法许诺还有内在界限,即许诺事项的可行性。
周知,执法许诺得以存在的基础是:
立法机关无法对纷繁复杂的行政事务做出统一、明确、具体的规定,便通过运用立法技能-授予行政机关自由裁量权-将具体的法律适用问题转嫁给具有丰硕的行政经验和行政技术的行政机关来解决:
在遵遵法律规定的前提下,行政机关可按照各类行政事务的特性和自身的执法能力,肯定相对具体的执法标准。
当行政机关将自身肯定的执法标准公之于众,并宣布固守此执法标准时,就组成了执法许诺。
行政机关从头肯定执法标准,是为了加倍迅速有效地执法,为社会公众提供优质服务。
若是许诺的执法标准不具有可行性,则这种许诺就成了美丽的谎话,在欺骗社会公众的同时,损害了自身的形象,其恶劣影响不亚于行政违法。
第三,行政机关应对违诺行为承担必然的责任。
从许诺内容来看,行政执法许诺制的性质是行政机关为有效行使职权而公布的拘束其内部人员的行政规则。
一般以为,行政规则是“为规律行政体系内部事项而下达的命令,亦即行政机关对下级机关、或上级长官对所属公事员,依其法定职权,为规范机关内部秩序或运作所为之规定,不直接对外发生效劳,通常与人民的权利义务无直接关系。
”[6]行政规则“原则上可分成两大类,第一种是作为规范行政内部的行政事务,例如规定上、下班之时间,文书的处置,职务的代理,会客须知等等。
第二种是针对执行职务的细部规范,主如果对所涉及法令的解释及执行方面,所作的解释。
”[7]由于行政规则并非创设新的权利义务关系,因此行政规则的制定不以法律的授权和对外公开为必要条件;即便公事员违背行政规则,也没必要然致使行政行为的违法,行政机关也就不必对外承担法律责任。
可是,行政规则(尤其是第二类行政规则)一旦公开,而且其内容有可能对社会公众的权益产生影响的时候,有关行政机关就必需对违背该行政规则的行为承担必然的法律责任。
如在日本,行政规则有通告、指示、通知等三种形式,它们一般不具有法规的性质,但当用来“说明法律上的解释、裁量的标准,规定国民的权利义务,而且在官报上登载时”,[8]则具有了法规性质,对它的违背就组成了违法。
行政机关在实施许诺制的时候,往往直接宣称“向社会公开许诺”,而且为了取得社会公众的监督,都通过必然方式将许诺内容向社会公开。
考察执法许诺的内容可知,无论是违背所许诺的行政道德,仍是违背所许诺的执法期限,都可能损害社会公众的精神利益和物质利益。
一旦损害成为现实,作为公众信赖的负责任的人们政府,行政机关应就自身的违诺行为向受损害者承担必然的责任。
在此仍值得一提的是,行政执法许诺制与行政执法责任制有本质的区别:
行政执法责任制是行政机关将自身职权层层分解并最终落实到具体的公事员,当行政行为违法或不那时,按照最初肯定的职责分工来追究公事员责任的工作制度。
如《海南省行政执法责任制实施办法》(1999年12月13日海南省人民政府第53次常务会议通过,2000年1月6日实施)第三条明确规定:
“本办法所称行政执法责任制是指各级行政执法机构依照法定的管理权限,将法律、法规、规章规定的行政执法权逐级分解到每一个行政执法职位,实行量化管理,并对其进行监督、考评和奖惩的工作制度。
”[9]可见,行政执法责任制是一种纯粹的自律制度,其内容是行政机关内部的职责分工,与社会公众的权益无任何直接关系,其对外公开的目的是希望社会公众协助行政机关做好对公事员的监监工作。
相较较而言,行政执法许诺制是一种特殊的自律制度,其内容涉及到社会公众的权益,对外承担违诺责任的是行政机关,虽对内也进行责任的追究,但这已不是执法许诺制的重心所在。
目前,有些行政机关将行政执法许诺制与行政执法责任制同步运行,乃至不作区分,这在理论上和实践上都不是可取的。
二、我国行政执法许诺制的现状评析
行政执法许诺制作为一项制度,一般应包括下列内容:
许诺事项、许诺的执法标准、违诺的责任。
下面将结合行政执法许诺制的大体含义和我国行政执法许诺制的现状,对上述内容进行评析。
(一)关于许诺的事项
许诺的事项范围,直接关系到行政执法许诺制的运行区间和实施力度,是行政执法许诺制必需解决的首要问题。
从实践中看,行政机关许诺的事项主要涉及两个方面,即服务许诺和工作许诺(可合称执法许诺)。
如福建省《永春县工商局的政务许诺制度》中,就把许诺事项限定为服务许诺和工作许诺。
[10]
服务许诺主要涉及行政机关执法时的态度、着装等内容,表现了行政机关与社会公众之间之间提供服务与接受服务的新型“政府-社会伙伴关系”,虽有落俗套,但在中国这一官本位思想根深蒂固的国度,对提升行政相对人的主人翁意识有重要的增进作用。
从性质上考察,服务许诺主如果对行政道德的许诺。
行政道德在我国古代称为“官德”,专指“国家行政工作人员在其行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务进程中,应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范”。
[11]在不同的国家和不同的历史时期,行政道德的内容存在着必然的不同。
在我国的现阶段,由于行政工作人员“不论职位高低,都是人民的勤务员,咱们所做的一切,都是为人民服务”[12],所以,“为人民服务”组成了行政道德的核心。
围绕此核心,各行政机关可按照自身的职权进行必然的具体化。
这一系列的具体化,都是行政机关严格自律的表现,而且有利于社会公众取得优质的服务,因此法律可不予干与。
工作许诺主要涉及对行政机关所享有的职权的许诺。
如《滨海县地方税务局执法服务许诺制》中明确规定:
“服务内容:
1税务记录。
2发票领购。
3纳税申报。
4接受举报。
5税务咨询。
”[13]前文已述,行政机关在做出许诺时,应以法定职权为外围界限,遵守职权法定原则。
前例中,虽然实行行政执法许诺制的行政机关并无违背“职权法定原则”-它只是在重复法定的职权-可是,这种规定方式在公民法律意识淡薄、官本位思想浓厚的现状下,却可能产生必然的副作用:
淡化了法律在行政执法中的功能。
法律是行政执法的依据,也是依法行政的保障。
当行政机关对其法定的执法内容进行许诺时,不了解相关法律的公众容易产生误解,以为行政机关可以对自己的职权范围进行设定。
这样,不仅法律在行政执法中的地位无法显现,而且行政机关的职权也可能被夸大。
不过,对行政职权的重复,也有其正面效应:
至少能使社会公众明确特定行政机关的职权范围,并依此请求取得相应的法律服务,从而使许诺制起到法制宣传的作用。
而且,离开了许诺事项,行政执法许诺制将成为一副空壳,根本无法运作。
对这一对矛盾,笔者以为可通过如下途径解决:
规定许诺事项时,在重复法定职权的同时,明确规定该职权的法律依据。
作这样的修正,除能够解决上述矛盾外,还有利于社会公众在行政机关违背许诺时取得更多的法律救济途径(如,明确了法律依据后,可按照行政机关的违诺情节,除向做出许诺的行政机关寻求救济外,思考可否向人民法院申请司法救济)。
在许诺事项问题上,应注意许诺事项的明确性。
虽然,行政管理涉及到社会公众生活的方方面面,但各个行政机关之间有明确的职责分工,行政机关在进行许诺时,应对自身的职权做出精准的表述。
这是因为,许诺事项的摸棱两可,不仅可能增加行政机关的工作量,而且可能使应取得服务的社会公众因行政机关执法能量的有限而得不到有效的服务,最终将行政机关几回推上违诺者的为难境界。
[14]
(二)关于执法的许诺标准
执法的许诺标准是行政执法许诺制的核心。
正是执法标准的从头设定,显示了行政机关尽职尽责地为人民服务的本质,而且给社会公众带来了一系列具体的利益。
但,许诺标准与法定标准是什么关系呢?
二者发生冲突时如何处置?
理论上讲,许诺标准必需以法定标准为基础,是法定标准的具体化,法定标准是许诺标准的边界。
当许诺标准违背法定标准时,许诺标准不能产生法律上的抗辩权,即行政机关不能以行为虽违背法定标准、但未违背许诺标准而主张不承担法律责任。
从实践中看,行政执法的许诺标准主要涉及执法期限问题。
在该问题上,各行政机关的许诺方式主要有三种,一是遵循法定的标准,如《滨海县地方税务局执法服务许诺制》规定:
“纳税人对税务机关的处置决定不服并申请行政复议的,于60日内作出复议决定。
”[15]这一规定与我国《税收征收管理法》第56条的规定相同。
二是在法定的自由裁量空间内选定一时间点作为许诺的执法期限,并对相关法律的规定予以明确说明。
如《漳州市工商行政管理局政务服务许诺制度》规定,工商行政管理局“一、办理企业名称预先核准记录,凡手续齐全符合条件的,自受理之日起2个工作日(法定10日)办完。
二、企业设立申请记录、变更记录、注销记录、凡手续齐全符合条件的,自受理之日起7个工作日(法定30日)、分局10个工作日内办完。
”[16]三是在法律未规定执法期限的情况下,行政机关按照自身的情况肯定一执法期限。
如《消防服务许诺》规定:
“接出警:
夏天40秒,冬季50秒将车驶出车库,辖区(半径5千米)5分钟内抵达现场。
”[17]
在上述三种对执法期限的规定方式中,第一种方式是对法定标准的重复,其进步意义及局限性与前述工作许诺中重复法定职权相同。
其它两种方式实际上是行政机关拥有并行使自由裁量权的表现,是行政机关自设的行政规则。
该行政规则的制定和实施,并非会给社会公众带来不利影响,乃至能给社会公众带来预期的利益,因此法律不该干与太多-法律应加以控制的仅在于:
首先,在指明许诺标准的同时指明法定标准,为社会公众寻求适当的救济途径奠定基础。
其次,确保许诺标准的可行性,避免各行政机关在彼此攀比中使执法许诺制成为空中楼阁。
而且,在许诺标准不具可行性的情况下,行政机关仍应对违诺行为承担责任,这样,最终受到损害的将是国家利益。
(三)关于违诺责任
行政机关在违背执法许诺后,应该承担必然的责任,这在理论上并非是难以立足的。
但在实践中,各行政机关的规定却千差万别:
有的不做任何规定,如江门市《道路交通事故处置公开许诺》所显示的许诺制度,它仅涉及交警的行为准则,对违背许诺的后果只字未提;[18]有的不作具体规定,只公开处置投诉的机构及其地址、联系电话,如《惠州市环境保护局社会服务许诺》在规定了一系列执法期限后,专门规定了违诺投诉电话,[19]但对具体的处置内容不予涉及;有的则予明确规定。
在明确规定违诺责任的情况下,主要涉及如下事项:
第一,责任的承担者和接收者:
责任自大是法治原则的大体要求,即任何行为主体应对自己的行为负责,承担因该行为所引发的法律后果。
对行政执法许诺制而言,做出许诺的是行政机关,接收许诺的是与其职权相关联的公民、法人或其它组织,因此,在行政机关违背许诺时,应由行政机关向有关社会主体承担必然的违诺责任。
至于行政机关内部责任的追究,是完全属于行政机关内部的事项,或说是行政执法责任制所应考虑的问题。
即从理论上讲,违诺责任是行政机关向特定的社会公众承担的责任,相对于违诺人员向行政机关所承担的内部责任而言,是一种外部责任。
但实践中,违诺责任的的承担主体和接收主体主要有三类情形:
一是由实行行政执法许诺制的行政机关向有关社会主体承担违诺责任;二是由违诺的工作人员向其所在的行政机关及行为所涉及的社会主体承担责任,如《淮阴市地方税务局执法服务许诺》规定“地税人员在执行公事时违背上述许诺的,发现一次罚款10-20元;对造成直接经济损失的,由责任人补偿;情节严重的将依法追究责任。
”[20]同时,有的行政机关在追究责任人的违诺责任的同时,也追究行政机关领导者的责任,如《青田县农业局公开许诺自律制度》在规定了对责任人的一系列惩罚办法后,规定“在惩罚责任人的同时,单位领导也进行适当惩罚。
”[21]三是由违诺人员对其所在的行政机关承担责任,而不对行政机关之外的社会主体承担任何责任。
如福建省《永春县物价局社会服务许诺》中规定,“增强监督检查,保证许诺事项落到实处。
工作人员挂牌上岗,明确各自职责,逐级负责。
对不履行社会服务许诺制度的,要视情节别离进行批评、教育,造成不良后果的要进行严肃处置,故意作对造成违诺事实二次的工作人员,调换工作职位,因责任心不强造成工作延误事实二次的工作人员,昔时不得评为先进个人。
”[22]在上述规定中,除第一规定符合行政执法许诺制的本质要求外,都存在必然的问题。
这些问题主要表现为:
一是将行政执法许诺制与行政执法责任制等同,忽略了违诺责任的对外性,将违诺责任的重点放在了对内部行政人员责任的追究上。
二是将行政机关工作人员视为许诺主体,由其对社会公众承担违诺责任,而事实上,社会公众信赖的是做出许诺的行政机关,而非该行政机关内部的某个工作人员。
而且,由违诺人员承担外部责任,将使社会公众因受违诺人员薪金的限制而致合法权益得不到有效、充分的保障,且使行政工作人员因责任超负荷而压抑自身的踊跃、主动与创新精神。
固然,若不对违诺人员进行相应的惩罚,违诺人员可能无视此许诺,因此也应追究违诺人员的责任。
不过,对违诺人员而言,他兼具外部行政法律关系的代言人和内部行政法律关系的当事人的双重身份,所以,在责任的追究上,应理清关系,一一落实。
第二,责任的内容:
责任的内容应与违诺造成的损害相适应。
对行政机关所承担的违诺责任而言,应考虑违诺给特定的社会主体所造成的损害,包括精神损害和物质损害。
在许诺事项中,执法期限的许诺往往与特定社会主体的物质利益相关,行政机关应对违诺造成的直接损失承担补偿责任;对违背行政道德的,可予赔礼道歉,并按照具体情节,酌情承担必然的经济责任。
如《服务许诺》中规定“挂牌服务,文明用语,发生争吵赔款50元,责任人下岗学习3个月。
”[23](对违诺人所承担的内部责任而言,应与其主观过错程度相挂钩,并以避免再次违诺为指导思想,因此在强调经济责任的同时,应与辞退、降级等职位的变迁相呼应-本文不予详细讨论)。
第三,责任的追究:
综观各行政机关的行政执法许诺制,在违诺责任的追究上,多通过有关社会主体的投诉或举报,然后由实行行政执法许诺制的行政机关依据许诺进行追究。
笔者以为,对内部责任而言,依据具有内部拘束力的行政规则由行政机关进行追究并无不妥。
对违诺责任而言,社会公众申请法律保护的理由是什么呢?
尤其在行政行为违背许诺但不违背法律规定的情况下,社会公众如何取得法律的保护?
大陆学者在这一方面的探讨尚有欠缺,而台湾学者的观点值得咱们思考:
他们以为,行政机关在遵循对外公开的行政规则处置行政事务的进程中,必然成立一公平的行政实务处置模式,尔后即应遵守“行政自我拘束原则”,对相同事件作相同的处置。
违背此行政规则(或说违背此许诺)就组成对宪法上平等原则的侵犯,应承担必然的法律责任。
即即是在许诺本身违法的情况下,也应考虑对社会公众信赖利益的保障。
[24]由是,通过援引行政平等原则和行政信赖保护原则,追究违诺行政机关的法律责任就获取了合法性支持。
这样,社会公众除通过行政途径获获救济外,也可通过司法途径获获救济。
[25]
三、行政执法许诺制的完善
前文已论述了行政执法许诺制的大体含义,并在评析其运行状况时对有关问题进行了论述,可以说已经提出了完善行政执法许诺的大体思路。
基于此,本部份再也不画蛇添足。
但仍有几点需要补充:
第一,行政执法许诺制是一把双刃剑,当行政机关严格履行许诺并在违诺时承担相应的法律责任时,该制度将拉近行政机关与社会公众的距离,有效保障社会公众的合法权益,行政机关在社会公众心目中的地位也将大大提升;反之,若行政机关将许诺停留在书面文件上,欲借此捞取必然的政治资本,则必然侵犯社会公众的合法权益,并使政府信用扫地,最终使行政机关与社会公众的关系时刻处于一触即发的紧张状态。
为避免出现这种为难的局面,行政机关在决定是不是实行执法许诺制及肯定自身的执法标准之前,应该明确该制度的大体要求,并对自身的执法能力做出客观的评估。
第二,应重视对实行执法许诺制的行政机关的监督和对违诺责任的追究。
在我国,行政机关是通过民主的方式产生的,代表了人民的利益,因此,人们一般都对行政机关寄与较高的信赖,而缺少进行适度监督的意识,但事实上,“对权利行使过度信赖也会滋长腐败,因为过度信赖为权利寻租、权利扩张、权利利益化提供了宽松、自由的环境,腐败就生于斯擅长斯”,可以说,“不言监督的信赖是轻信,放弃监督的信赖是纵容。
”[26]同时,对行政机关的监督应该是全面的、持续的,即即是行政机关志愿对自己施加的限制,如行政执法许诺制中对执法期限的许诺,社会公众也不能放弃监督。
不过,社会公众实施监督的外在动力来自有关机关对违诺行政机关的责任追究-当有关机关对社会公众发现的违诺现象置若罔闻时,社会公众的监督惰性就会自然增加,直至对行政机关的言行漠不关心,而这将是一个超级恐怖的社会。
所以,行政机关不仅应勇于实施执法许诺制,而且应勇于承担违诺责任,有关国家机关也应依法严格追究违诺者的法律责任。
总之,行政执法许诺制是行政实践的需要,但理论研究的空白已经或正在制约其正面效应的发挥。
笔者在此发表浅见,希望能够抛砖引玉,增进该制度的完善和发展。
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